POLITICAS DE DESARROLLO INDUSTRIAL EN LA ARGENTINA 1940 – 2001. Desde la Sustitución a la Apertura

Federico Luis Vaccarezza
Federico_vaccarezza@hotmail.com

Tercera Parte

CONCLUSIONES FINALES DEL TRABAJO

Conclusiones

Cuando uno llega a tener una perspectiva de toda la historia económica y de los ciclos del desarrollo industrial del país; surgen invariablemente: las visiones sintetizadoras, las teorías, el porqué de los vaivenes en la orientación de las políticas públicas. En nuestro caso tratar de sintetizar sesenta años de políticas económicas orientadas al desarrollo industrial no es tarea fácil, pero vale la pena intentarlo.
Como pudimos observar, las primeras mediadas de política industrial adoptadas por el país en su términos formales tiene su antecedente en el denominado “Plan Pinedo”, pero este no era más que un programa desarrollado como paliativo a una serie de eventos que habían comenzado a alterar el normal funcionamiento del comercio y las finanzas internacionales a partir de 1929.
La Segunda Guerra Mundial y el posterior periodo de recuperación de las estructuras productivas en los países afectados también fueron una alteración al funcionamiento natural de los mercados que, en algún momento permitieron especular con que el país podría lograr un proceso de acumulación y desarrollo industrial con recursos endógenos sustentados por la demanda de una mercado interno en un modelo de economía cerrada. Si bien hoy tenemos en claro que el ideario producto de su época, fue un verdadero experimento económico enmarcado en la coyuntura internacional que lo determinaba, no fue tan visible para aquellos que planificaban y ejecutaban las políticas públicas. Como pudimos apreciar el experimento peronista de los años cincuenta no pudo escapar a las leyes más elementales de la economía.
A fines de la década de 1950 los países comienzan lentamente a regularizar sus operaciones comerciales y recomenzar un lento proceso de re- apertura al comercio y la inversión. Pero en Latinoamérica, nuestro país se ve impulsado a mantener el esquema de semi-autarquía por dos razones centrales. La primera es de orden político, y estuvo en mi opinión fuertemente fundamentada influida por las corrientes intelectuales estructuralistas – cepalinas que expusiéramos inicialmente, y la segunda es la dinámica que ya había cobrado el proceso y como se había internalizado en su época luego de veinte años de sustitución forzosa. Que nuestra economía con muy limitado acceso a los capitales y tecnologías, necesitaba forzosamente de la IED para dinamizar su crecimiento y desarrollo industrial. La llegada del “Desarrollismo Pragmático” de Arturo Frondizi aparentemente sentaba las bases de una armoniosa relación entre el trato a la inversión extranjera directa con fines productivos y las políticas públicas de desarrollo industrial.
Pero el gobierno de Ilia, aunque cargado de buenas intenciones, subestimo el papel de la capacidad de desarrollo endógeno de nuestra estructura industrial. El volumen de inversiones recibidas recientemente comparado con su breve mandato no puso en riesgo el proceso de desarrollo, dado el excedente de capacidad instalada. Por otra parte, comienza cobrar vigencia el rol de la inversión pública en grandes obras de infraestructura para sostener el proceso.
Con la política económica de Krieger Vasena se asume la necesidad de retomar y profundizar el trato a la IED brindado por el “Desarrollismo Pragmático” (e interrumpido por cuestiones ideológicas durante el gobierno de Illia). De hecho el programa económico fue exitoso generando un periodo de estabilidad y crecimiento.
Pero el comienzo de la década de los setenta y el holgado nivel de capacidad instalada en el sector industrial proveniente de las inversiones extranjeras y de la inversión pública en infraestructura, sumados al discurso latinoamericanista vigente en su época volvían a tener primacía, y nuevamente el trato a la inversión extranjera se ponía en un segundo plano, hasta que volviera a ser necesario reasumir su necesidad. 
Recién a mediados de los años setenta, después de casi seis años de inversiones externas limitadas, actitud rentística y especuladora de parte de gran parte del empresariado prebendario nacional, sumado a las extremas condiciones de convulsión políticas y económica del país, impulsaron a la Junta Militar a intervenir en el proceso democrático a los fines de reinstaurar la senda del crecimiento económico.
Inspirados en los logros obtenidos por los antecedentes exitosos de los programas económicos favorables a la IED del “Desarrollismo Frondizista” y de Krieger Vasena, se opta por la profundización en el grado de apertura a fin de logar la mayor atracción posible de capitales exteriores para dinamizar el proceso en función de las necesidades urgentes de inversiones que tenia la economía del país. Este esquema modernizador se fundamentaba en el uso más racional de los recursos, liberando al máximo el uso de las fuerzas productivas, y aprovechando aquellos sectores en los que la economía tenía ventajas naturales. Por otra parte la inversión pública en infraestructura de este periodo fue cuantiosa. El modelo fue exitoso en logar una concentración y dinamización de las inversiones de capital local y extranjero intensivo en las industrias siderúrgica, petroquímica, complejo celulósico papelero, y automotriz.
Pero la crisis internacional del petróleo encontró a nuestra economía con una alta  exposición externa. La subida de las tasas de interés cerraba el grifo a los dólares baratos que el país supo aprovechar durante el segundo lustro de la década de los setenta. Esto que fue imposible de revertir  condicionando la salida de la Junta Militar.
La política económica de Alfonsín, tuvo como prioridad el desarrollo industrial y hubiera sido proclive a profundizar el grado de apertura, pero su “autarquía” estuvo determinada por dos limitaciones importantes. La limitación coyuntural internacional para la atracción de IED sujeta al pago de los intereses de la deuda externa (dado el alto grado de exposición del país), y su necesidad de tener una balanza de pagos superavitarias a los fines de reunir las divisas, que le quitaban de hecho la posibilidad de apertura, y por otro lado la limitante interna del arco político peronista que impedía cualquier maniobra a los fines de llevar adelante el proceso de apertura económica.
Finalmente, en la década de los noventa el mundo cambio de rumbo con el desmoronamiento del bloque soviético, encontrándose los países en desarrollo se encontraron  inmersos en un cambio de paradigmas. La liberalización se convertiría en factor homogeneizador tanto para países en desarrollo, como desarrollados. La Argentina agotada por la alternancia de cuarenta años de ciclos pendulares de apertura y autarquía comenzaría, a través de un ambicioso proceso de política liberalizadora una caza furtiva de inversión extranjera a los fines de recuperar la desinversión de la década pasada, y encaminar la economía en un rumbo de previsibilidad en el marco del comercio multilateral y de la integración económica regional del MERCOSUR.
La ISI pasaba a la historia de las políticas económicas en todas sus variantes de aplicación, como también el uso de los mecanismos sectoriales de incentivos, propios de la política industrial. Pero vale su justa reivindicación: había sido exitosa en la creación de sectores industriales capital intensivos (siderúrgico; petroquímico; celulósico papelero; etc.) en donde la inversión pública y los programas sectoriales de tipo activos a la inversión privada jugaron un rol fundamental creando ventajas competitivas allí a donde antes no las había.
Finalmente, luego de cuatro décadas de vaivenes, se asumía como ciertos los postulados del “Desarrollismo Pragmático” que en los años sesenta alertaban sobre la importancia de la IED para los países de desarrollo que desean mantener un proceso virtuoso de crecimiento.

“…La opción no era capitales nacionales versus capitales extranjeros, sino capitales transformadores de la estructura productiva versus capitales que conservan la estructura de subdesarrollo…”

Con todo lo expuesto anteriormente podemos afirmar que la inestabilidad es una constante a lo largo de todo el periodo de análisis.
La política económica estuvo signada por un pendular entre la “semi – apertura” y la “semi – autarquía”, generada esencialmente por periodos de aplicación de políticas económicas de tipo racional orientadas a la explotación de los sectores en los que el país tiene ventajas comparativas naturales como también proclives a generar mayores concentraciones de capital en aquellas industrias que habían alcanzado la madurez a los fines de obtener ventajas competitivas a nivel internacional, y que conscientes de las limitaciones de los recursos endógenos para generar un proceso de desarrollo industrial mantuvieron un tratamiento favorable a la radicación de la inversión extranjera, principalmente canalizada hacia los sectores manufactureros. Estas políticas económicas racionales – liberalizadoras se alternaron a lo largo de todo el periodo con políticas económicas orientadas al desarrollo industrial horizontal con recursos endógenos y favorables a la inversión local.
El sesgo hacia el desarrollo industrial endógeno, por diversas razones no tenía en cuenta las necesidades permanentes de capitales e inversiones que necesitaba la economía para aumentar sus niveles de competitividad, por lo que fueron periodos caracterizados por altos niveles de volatilidad, baja tasa de inversiones, altas tasas de interés, inflación, desindustrialización, y crisis recurrentes.
Luego de estas alternancias de orientaciones en las políticas económicas podemos inferir que a lo largo de largo de nuestra historia, el capital extranjero y la inversión extranjera directa fue el factor dinamizador de la economía y la producción, la que estuvo regulada principalmente por la legislación de inversiones, y que dependiendo de su grado de tratamiento a la inversión extranjera, es a la vez un indicador del grado de apertura de la política económica.
Las reglas del comercio multilateral de la OMC establecieron un piso de previsibilidad y estabilidad en las políticas comerciales y de incentivos al desarrollo industrial via reglas en los que, el “autarquismo” (si bien no queda exento como opción) por lo menos es morigerado por estas. Por otra parte, como se pudo apreciar al analizar el comercio intra MERCOSUR, nuestro socio brasileño se convirtió en el principal destino de nuestras exportaciones, en las que las exportaciones de manufacturas industriales tienen un peso creciente.
Los Acuerdos comerciales tanto regionales como multilaterales se  convirtieron en una garantía de seguridad al desarrollo económico e industrial del país, y todo factor que se oponga a ello probablemente volvería a degenerar en un proceso de estancamiento económico y atraso relativo en términos de inversiones, producción y competitividad industrial.
Finalmente podemos resumir que toda la historia económica del desarrollo industrial del país entre 1900 – 2000 puede ser enmarcada en un proceso que denominaremos con la sigla “A.S.A.S”. El mismo está compuesto por cuatro fases que se repiten alternadamente en la economía nacional.

Descripción del ciclo “A.S.A.S”

  1. Apertura económica
  2. Semi – Autarquía económica
  3. Autarquía económica
  4. Semi – Apertura
  1. Ciclo de Apertura: Es un ciclo aperturista a la inversión extranjera con un fuerte estímulo a la llegada de inversiones a la economía a través de la liberalización de la legislación de inversiones y de la desregulación de la actividad económica con los efectos siguientes:
    1. Estabilización de la economía
    2. Llagada masiva de inversiones
    3. Estabilización de la moneda
    4. Apreciación del tipo de cambio
  1. Semi Autarquía: Cuando el ciclo esta al alza, la estabilidad económica alcanzada y la modernidad de los factores de producción producto de las recientes inversiones hace considerar la opción de desplazar a los capitales extranjeros en beneficio de una supuesta burguesía nacional e industrial.
    1. Comienzan a desarrollarse políticas de sustitución de importaciones de bienes de industrias livianas.
    2. La legislación comienza tímidamente a incentivar la producción local
    3. Se comienzan a poner las primeras restricciones al comercio.
  1. Autarquía: La dirigencia política, confiando que el proceso se sostendría con los esfuerzos endógenos y la inversión bruta interna fija (IBIF) desplaza los incentivos hacia la “proto burguesía local” privilegiando una supuesta industria nacional, y avanzando firmemente con una estrategia de sustitución de importaciones, con los siguientes programas: 
    1. Créditos a tasas subsidiadas
    2. Sustitución horizontal 
    3. Aumentos salariales en alza producto de la bonanza coyuntural.

Pero, el deterioro de las condiciones que produjeron la autarquía no tarda en llegar y tiene las siguientes consecuencias:

  1. Botllenecks en los sectores productivos
  2. Desabastecimiento y racionalización de productos e insumos
  3. Aumento acelerado de la tasa de inflación
  4. Aumenta la tasa de interés,
  5. Deterioro, obsolescencia y falta de competitividad de capital
  6. Desequilibrios en la balanza de pagos
  7. Comienzan las inversiones de corto plazo de carácter especulativo,
  8. Se emite moneda en forma progresiva al compás de la inflación
  9. En consecuencia aumenta el déficit fiscal
  10. Caída del Producto Bruto
  11. La economía entra en un agudo proceso recesivo
  12. Salida masiva de capitales y desinversión

Para detener esta situación de inestabilidad se aplican momentáneamente medidas contractivas a fin de:

  1. Detener la inflación
  2. Frenar la salida de divisas

Pero las medidas ortodoxas aplicadas, no son suficientes para volver a iniciar el ciclo económico al alza. Nuevamente se necesita de inversión y capitales ¿pero cómo atraerlos? La respuesta es univoca: A través de la Inversión Extranjera Directa.

Semi Apertura: Se necesitan mejorar las condiciones para establecer el crecimiento económico y atraer capitales productivos por lo que nuevamente el ciclo vuelve a empezar, con la diferencia de que cada vez que se interrumpe el flujo de IED, las concesiones que deben hacerse para satisfacer a los inversores en la fase siguiente serán más exigentes.

Por último vale decir que la necesidad de aumentar las exportaciones y las divisas hace de los acuerdos comerciales una de las herramientas más importantes para lograr estabilidad en el proceso de crecimiento como lo demuestra la performance exportadora argentina desde la instauración del MERCOSUR, y de las reglas OMC del comercio multilateral.

La relación entre la historia económica argentina, las relaciones comerciales externas, la inversión extranjera y el marco de políticas públicas para el desarrollo industrial es claro: cualquier aventura “autarquista” con impacto sobre el comercio exterior o la legislación de inversiones, salvo contadas excepciones solo nos adelanta a una nueva fase del retroceso en el desarrollo económico e industrial del país.

Volver al índice

Enciclopedia Virtual
Tienda
Libros Recomendados


1647 - Investigaciones socioambientales, educativas y humanísticas para el medio rural
Por: Miguel Ángel Sámano Rentería y Ramón Rivera Espinosa. (Coordinadores)

Este libro es producto del trabajo desarrollado por un grupo interdisciplinario de investigadores integrantes del Instituto de Investigaciones Socioambientales, Educativas y Humanísticas para el Medio Rural (IISEHMER).
Libro gratis
Congresos

17 al 31 de enero
I Congreso Virtual Internacional sobre

Economía Social y Desarrollo Local Sostenible

15 al 28 de febrero
III Congreso Virtual Internacional sobre

Desafíos de las empresas del siglo XXI

Enlaces Rápidos

Fundación Inca Garcilaso
Enciclopedia y Biblioteca virtual sobre economía
Universidad de Málaga