IV. LA POLÍTICA MIGRATORIA DEL GOBIERNO DE KIRCHNER

A partir de 2003, y a lo largo de los cuatro años de gobierno de Néstor Kirchner, existieron dos hitos fundamentales en materia de política migratoria, con gran impacto para los ciudadanos oriundos de países limítrofes residentes en Argentina, que fueron: la sanción de una nueva legislación migratoria en 2003 y la implementación del Programa Nacional de Normalización Documentaria Migratoria, Programa Patria Grande, dirigido a los extranjeros de los Estados Parte y Asociados del MERCOSUR, en 2006.

Independientemente de los resultados que se han consagrado de la mano de las mismas, demasiado temprano para evaluarlos hasta el momento, ambas medidas representan un punto de inflexión en lo que refiere a la actuación del Estado en el terreno migratorio y a la orientación de la política migratoria promovida, teniendo en cuenta que se viene de casi tres décadas de políticas migratorias sustentadas en una normativa restrictiva, complementadas por amnistías de regularización esporádicas. Asimismo, es de destacar la ruptura que representan en relación a las tendencias mundiales signadas por la proliferación de restricciones y barreras a la migración y el tratamiento de los desplazamientos migratorios desde la óptica de la seguridad. Argentina, principal receptor de inmigrantes latinoamericanos de la región, se vuelve, desde esta perspectiva, un caso singular en estos tiempos.

Como ya ha sido anticipado, tal comportamiento parece vincularse al nuevo tinte sudamericanista de la política exterior que encaró este gobierno y, en segundo lugar, a la política activa en materia de derechos humanos que se presenta como un claro elemento diferenciador de su gestión.

Para entender la nueva orientación en política migratoria que ha adoptado la administración Kirchner, las modificaciones más substanciales, la relación con el contexto internacional mencionado y la articulación con otras líneas de acción del gobierno, se analiza a continuación el contenido de estas medidas.

IV. 1. Nueva normativa migratoria (Ley 25.871).

Susana Novick explica en diferentes estudios sobre la materia, que las iniciativas para sancionar una nueva legislación migratoria en Argentina, surgen a partir de mediados de la década de los 90’, cuando se crean las Comisiones de Población en la Cámara de Diputados y la Cámara de Senadores, y a partir de las gestiones realizadas por organizaciones no gubernamentales (ONGs) , organizaciones de las colectividades extranjeras, instituciones religiosas, entre otros sectores, para poner fin a la normativa del último gobierno de facto.

Es al término del año 1999 cuando se logra un proyecto de ley unificado, consensuado en la Comisión de Población y Recursos Humanos de la Cámara de Diputados, el cual constituyó la base a partir de la cual el diputado socialista Rubén Giustiniani redactó el proyecto de ley que se presentó en el año 2001 en el Congreso y luego nuevamente en 2003. En esta segunda oportunidad y habiendo asumido en ese año el nuevo Director Nacional de Migraciones -Dr. Ricardo Eusebio Rodríguez-, comienzan a desarrollarse reuniones para acercar posiciones y lograr consenso en torno al mismo, que luego de algunas reformas gozó del pleno consenso del Poder Ejecutivo, permitiendo que se convierta en ley (Novick; 2005).

La nueva ley de migraciones -Nº 25.871-, fue sancionada finalmente por el Congreso de la Nación en diciembre de 2003 y promulgada en enero de 2004. De acuerdo a esta autora, confluyeron una serie de factores para la aprobación de la misma entre los que señala: el consenso sobre el proyecto, la asunción del nuevo presidente y del nuevo Director Nacional de Migraciones, la decisión política del gobierno nacional de impulsar el MERCOSUR y levantar las restricciones a la inmigración proveniente de países limítrofes (Novick; 2005).

Entre las innovaciones más importantes que consagra esta norma, se puede mencionar el reconocimiento del derecho humano a migrar ; del acceso de los inmigrantes a derechos sociales básicos como la salud y la educación, aún para aquellos en situación irregular ; el derecho al debido proceso en situaciones de detención y expulsión , a la reunificación familiar ; a un trato igual del que gozan los nacionales ; etc. También dispone una amplia y activa participación de la Dirección Nacional de Migraciones -encargada de la aplicación de esta ley- en la modificación de prácticas arbitrarias, propias de las anteriores gestiones, y en el trabajo dirigido a la regularización migratoria generalizada. Definitivamente, la misma implica una verdadera ruptura con el pasado reciente en diferentes aspectos, sobre todo en lo que concierne al respeto de los derechos humanos de los inmigrantes “en línea con las convenciones internacionales de Naciones Unidas y la Organización Internacional del Trabajo” (Giustiniani; 2004:15).

El Título V del texto, realza la necesidad central y prioritaria de regularización, siguiendo la premisa general de establecer un régimen que incentive a los extranjeros a entrar, residir y trabajar en la Argentina dentro de un marco de legalidad. Así, en casos de constatar situaciones de irregularidad, las autoridades deben conminar a los inmigrantes a regularizar su situación en un plazo fijado, bajo aviso de expulsión. En casos de expulsión, las mismas obtienen carácter de suspensivas, si el extranjero interpone recurso administrativo o judicial, con lo cuál la resolución queda sujeta a revisión por parte de la autoridad competente. (Giustiniani; 2004).

Asimismo, esta norma refleja una nueva apuesta a la integración de los países del MERCOSUR, constituyendo la primera ley de migraciones en la historia del país que cita un proceso de integración regional, otorgando a los ciudadanos de los países miembros y asociados del bloque un trato diferenciado y mucho más favorable que al de los inmigrantes extracomunitarios. Nótese que el artículo 23, inciso (l) considera residentes temporarios por motivo de nacionalidad a los “Ciudadanos nativos de Estados Parte del MERCOSUR, Chile y Bolivia, con autorización para permanecer en el país por dos años, prorrogables con entradas y salidas múltiples” . Igual de significativo es el artículo 28 que señala como meta prioritaria a seguir la libre circulación de personas en el MERCOSUR .

Otro aspecto innovador es todo un capítulo que se destina a los argentinos residiendo en el exterior, reconociendo de alguna manera la otra cara de la problemática migratoria de la República Argentina, constituida por un número importante de personas que han emigrado a distintos países del mundo, y que en ocasiones padecen situaciones de vulnerabilidad y discriminación, proceso acelerado por la crisis de 2001-2002. En este sentido, la norma habilita al Poder Ejecutivo a suscribir convenios con los países donde residan emigrantes argentinos para asegurarles la igualdad o asimilación de los derechos laborales y de seguridad social que rijan en el país receptor, así como el envío de remesas para el sustento de sus familias en nuestro país, y también instala la idea de asegurar la reciprocidad en el trato de los ciudadanos originarios de los países donde residen actualmente argentinos .

Mármora agrega que existe otro aspecto de la normativa que se adecúa a nuevas situaciones de la realidad internacional actual como es el vinculado a la globalización del crimen a nivel internacional (Mármora; 2004). El artículo 3 “Principios Generales”, inciso (k) establece: “Promover el intercambio de información en el ámbito internacional, y la asistencia técnica y capacitación de los recursos humanos, para prevenir y combatir eficazmente a la delincuencia organizada trasnacional”. A su vez, en el capítulo VI del Título X que se refiere a los “delitos al orden migratorio”, la norma sanciona a quienes promovieran o facilitaren el tráfico ilegal de personas; prohíbe el ingreso y permanencia en territorio nacional de extranjeros con antecedentes por tráfico de armas, de personas, de estupefacientes o por lavado de dinero o inversiones en actividades ilícitas; así como aquellos que hayan presentado documentación falsa para obtener para sí o para un tercero un beneficio migratorio.

Existe consenso sobre la idea de que la nueva ley de migraciones constituía una deuda de la democracia que llegó luego de veinte años de su recuperación para lograr consolidar en Argentina el estado de derecho y el pleno respeto de los derechos humanos de todos sus habitantes (Ceriani Cernadas y Morales, 2004). Asimismo, aparte de dejar sin vigencia una legislación violatoria de los derechos humanos, la ley 25.871 cambia la antigua lógica del control policial de los extranjeros irregulares concebidos como amenaza a la seguridad nacional, las prácticas de obstaculización de trámites de residencia, y la discriminación a los inmigrantes limítrofes, por una que privilegia la implementación de programas de regularización, que otorga un trato diferenciado a los inmigrantes procedentes de la región y que ubica al proceso de integración MERCOSUR en un lugar privilegiado.

Definitivamente, y a pesar de los obstáculos que se mencionarán a continuación, esta norma refleja la realidad migratoria de la Argentina de las últimas décadas y apunta a resolver las problemáticas que padece nuestro país en este terreno, fundamentalmente el problema de la indocumentación de gran parte de los extranjeros de origen limítrofe y peruanos asentados aquí. Estos inmigrantes irregulares, desprovistos de todo tipo de derechos por tal condición, gozan a través de la norma del más importante: el derecho a tener derechos.

En cuanto a las flaquezas relacionadas con la implementación de la nueva ley, el mayor problema deriva del hecho de que aún está pendiente la reglamentación de la misma, y es sabido que la sola sanción de una norma no es suficiente para que se garantice el pleno goce de los derechos que emanan de ella. Como consecuencia, se observan algunas prácticas que desconocen su contenido, así como también, alegando la falta de reglamentación, no se han puesto en marcha mecanismos de protección de inmigrantes que la norma prevé, y se han aplicado restricciones recurrentes sin justificación legal alguna (CELS; 2005).

A esto se le debe sumar que existe un álgido debate en relación a la vigencia de la norma que surge a raíz de dos artículos aparentemente contradictorios: por un lado, el artículo 124, según el cuál la ley 25.871 es la norma vigente que rige la permanencia legal de los extranjeros en el territorio de la República Argentina, pero al estar pendiente la aprobación de su reglamento, se entiende que, en la actualidad, se está en un período de transición en el que se aplica la normativa inmediatamente anterior ; y por otro, el artículo 122 que dispone que la ley entra en vigencia desde el momento de su publicación (esto sería el 21 de enero de 2004), por lo cuál no es necesaria una reglamentación para que pueda aplicarse . El Centro de Estudios Legales y Sociales interpreta que rige lo dispuesto en el artículo 122 (CELS; 2005).

Por otro lado, es fundamental que el Estado despliegue un plan amplio y participativo de información y capacitación sobre la nueva normativa, pues es muy difícil romper con antiguos hábitos y criterios del pasado, sobre todo entre los encargados de aplicar cotidianamente la nueva ley (la DNM). También queda pendiente la armonización de otras normas nacionales, provinciales y municipales que se contradicen con el nuevo texto; el aseguramiento del derecho a la asistencia jurídica gratuita en los trámites migratorios; etc. (CELS; 2005).

Por otra parte, emergen obstáculos desde la propia Constitución Nacional -reformada por última vez en 1994-, cuyo texto sigue reflejando el pensamiento político de quienes lideraron el proceso de construcción del Estado nacional a mediados del siglo XIX. La Carta Magna mantiene una disposición que insiste en la preferencia por el origen europeo de los inmigrantes que arriben al país, la cual sostiene: “El Gobierno federal fomentará la inmigración europea; y no podrá restringir, limitar ni gravar con impuesto alguno la entrada en el territorio argentino de los extranjeros que traigan por objeto labrar la tierra, mejorar las industrias, e introducir y enseñar las ciencias y las artes". Esta disposición, intacta desde la Constitución de 1853, ha quedado definitivamente obsoleta, pues no contempla que el flujo al cual hace referencia se ha invertido, que es la República Argentina la que expulsa migrantes hacia Europa –entre otros destinos-, y no al revés; y que, hoy en día, más del 60% de los extranjeros residiendo en el país son originarios de países limítrofes.

Más allá de estos problemas, que demandan una resolución inmediata para poder garantizar los derechos surgidos del nuevo estatuto, es preciso reiterar el cambio sustancial que representa el mismo. En este sentido, se considera central destacar que el texto pretende dar respuestas a los problemas migratorios reales que afronta el país, garantizando derechos básicos como el acceso a educación y salud para aquellas personas en situación de ilegalidad, y principalmente, a través de todo lo que dispone a en relación a la facilitación de los trámites para la adquisición de la residencia a los extranjeros limítrofes, grupo extranjero mayoritario en Argentina. Desde este punto de vista, se suplanta una norma que obstaculizaba en diversos sentidos la regularización de los inmigrantes, o que más bien promovía esa irregularidad y luego la criminalizaba, por otra que favorece la implementación de planes para la documentación de los extranjeros.

A su vez, se analiza como sumamente positiva la prioridad explícita otorgada a los ciudadanos del MERCOSUR Ampliado, reconociendo que emerge de la norma la idea de una sociedad inclusiva integrada definitivamente a la región latinoamericana (Novick; 2005). Esto, además de dar cuenta de la importante presencia de inmigrantes de este origen en Argentina, pone punto final a las disposiciones discriminatorias de la norma militar referente a la preferencia europea en el origen de los inmigrantes.

Es desde esta óptica que puede afirmarse que la ley 25.871 implica un cambio de lógica, pues se condice con la actual situación migratoria de la Argentina, así como también se constituye en una verdadera excepción en un contexto internacional en el cual las legislaciones migratorias se orientan, de forma mayoritaria, al cierre de puertas a los extranjeros.