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MIGRACIÓN INTERNACIONAL Y POLÍTICAS MIGRATORIAS

Julieta Nicolao




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IV. LAS BARRERAS A LA MIGRACIÓN EN LA ETAPA CONTEMPORÁNEA: RESTRICCIÓN Y SELECTIVIDAD COMO POLITICAS DE ESTADO.

Este estudio otorga una importancia central a la dimensión política de los procesos migratorios internacionales, entendiendo que siempre han constituido un elemento decisivo en el desarrollo de los mismos. Las masivas migraciones de ultramar del siglo pasado se desarrollaron en líneas generales, en un contexto de políticas migratorias aperturistas, y es quizá por ello que la influencia de esta variable no fue destacada en los estudios que posteriormente analizaron aquel fenómeno. En el contexto contemporáneo, en el cuál se evidencia la responsabilidad de las políticas migratorias en la baja intensidad de la movilidad de las personas, el papel del Estado y sus políticas para regular la admisión de personas a su territorio, no pueden estar ausentes, sino que debe constituir el centro de atención de todo estudio migratorio.

Los años 1970, al igual que en lo que respecta a la evolución de las corrientes migratorias internacionales, simbolizan un punto de inflexión en lo referente a las políticas de los Estados nacionales para hacer frente a este fenómeno. Este decenio, signado en sus inicios por la crisis de la economía capitalista, inaugura una fase en la cual los países desarrollados comienzan a aplicar restricciones a la inmigración, especialmente de mano de obra no calificada, lo cual se convierte en una constante durante toda la etapa estudiada, adquiriendo matices alarmantes en la actualidad.

A saber, en el año 1973, los Estados de Europa Occidental abandonaron la estrategia de reclutamiento de inmigrantes implementada desde la segunda posguerra mundial , y comenzaron a aplicar su política de cierre de fronteras (iniciada como una medida temporal originada por la crisis que luego adquirió carácter permanente). Desde este momento, comenzaron a endurecerse progresivamente las legislaciones nacionales en materia migratoria y a intensificarse los controles en las fronteras, sobre todo cuando los países del sur del continente se convirtieron en el destino privilegiado de muchos inmigrantes del mundo.

Esta política, que en algunos países se llamó de “inmigración cero”, convirtió al refugio, la reunificación y la formación familiar en las únicas vías de entrada y estancia legal para los extranjeros no comunitarios, disparando extraordinariamente el número de solicitantes de asilo, y de inmigrantes ilegalizados (Gil Araújo; 2001). Fue por ello que muchos extranjeros contratados para empleos temporales, se establecieron en el país de acogida y aprovecharon la oportunidad para establecer a sus familias.

Esta transformación de la residencia temporal en permanente trajo consigo una serie de problemas sociales con los que los países de destino se vieron enfrentados, en particular con el nacimiento en su territorio de la segunda e incluso tercera generación de no nacionales (Martínez; 2002). Y fue en este contexto que la presencia de minorías visibles despertó la conciencia de diferencias culturales y el sentimiento de amenaza de identidad, surgiendo discursos xenófobos que presentaban la inmigración como amenaza a la cohesión social y a los valores tradicionales de las sociedades europeas (Ochman; 2006). Como consecuencia, se reforzó la opción por el bloqueo a la inmigración, haciéndose alusión al riesgo de “invasión de inmigrantes”.

A partir del ingreso de España a la Unión Europea (1986), se le atribuyó a la península el papel de frontera sur de la pretendida “Europa fortaleza” con el fin de evitar que los flujos procedentes de África, Asia y Latinoamérica se desplazasen a los demás países miembros (Muñoz Jumilla; 2002). Más tarde, el fin de la guerra fría y la disolución del bloque soviético junto a la masiva migración este-oeste que se creía inminente, provocaron una multiplicación de los obstáculos migratorios.

Así, este bloque regional, libre de fronteras interiores, se ha orientado definitivamente a trabajar en el reforzamiento del control de sus bordes. Las políticas y estrategias migratorias de los distintos Estados miembros se dedican al control de los residentes, expulsión de personas declaradas en situación de ilegalidad y control fronterizo para evitar la llegada de más inmigrantes (Gil Araújo; 2001). Debido al establecimiento de sistemas extremadamente burocráticos para internarse a Europa, muchos analistas hablan hoy de una nueva “cortina de hierro” alrededor del bloque.

Pero el rechazo al ingreso de inmigrantes extracomunitarios, se acompaña de reticencias a la extensión del área Schengen para los nuevos integrantes de la UE. Nótese que la ampliación que se concretó en 2004, no conllevó automáticamente el derecho de los nuevos ciudadanos a desplazarse a los actuales países miembros, sino que se optó por un sistema flexible de arreglos transitorios, diferente para cada uno de los nuevos países, dependiendo de evaluaciones realizadas después de la fase introductoria, pero aplicable por un máximo de siete años (Arango; 2003).

En el caso norteamericano, fue el año 1986, a partir de la sanción de la Ley Norteamericana de Reforma y Control de la Inmigración (IRCA por sus siglas en inglés), el que marcó el inicio de una etapa de lucha decidida contra la inmigración indocumentada que se mantiene hasta el día de hoy.

La IRCA contempló tres tipos de medidas: sanciones a los empleadores que contrataban trabajadores indocumentados, medidas de coerción (control de fronteras, control e inspección interior, establecimiento de sistemas de expulsión) y regularización de un importante contingente de inmigrantes ilegales asentados en el país . Si bien esta ley hizo poco para detener la migración indocumentada, volvió más difícil y peligroso los cruces fronterizos, observándose en los 80’ y 90’ diversas formas de violación a los derechos humanos en la frontera e incremento de las muertes en los fallidos intentos de arribar a destino.

De la misma forma, la llamada «Operación Guardián» iniciada en 1994, pretendió disminuir el flujo de indocumentados de México a Estados Unidos, sellando la frontera de California (a partir de la construcción de una muralla de tres capas a lo largo de la frontera Tijuana-San Diego) y desviando el tráfico a lugares inhóspitos y peligrosos. Pero este programa, además de no resolver el problema de la indocumentación, se cobró la vida de miles de personas que intentaron arribar a territorio norteamericano, que en 11 años (1994-2005) alcanzó la cifra de 3.600 víctimas.

Después de los ataques terroristas del 11 de septiembre de 2001 (11-S) en Nueva York y Washington, y la posterior asociación de la migración con el terrorismo, el reforzamiento y militarización de las fronteras constituyeron la regla y el gobierno norteamericano incrementó espectacularmente el presupuesto destinado a este objetivo. Paralelamente, se presentaron en el Congreso doce proyectos de ley sobre migración y, aunque aún está pendiente la reforma integral de inmigración, una de las disposiciones planteadas desde el inicio, ya está aplicándose mediante la autorización del ejecutivo: la construcción de un muro de 1.100 kilómetros de extensión para detener el paso incesante de mexicanos hacia territorio estadounidense.

Los ejemplos europeo y norteamericano reflejan la evolución de los controles y barreras impuestos a la movilidad internacional de las personas en los principales destinos migratorios mundiales. Habitualmente, por detrás de los mismos, subyace un discurso que presenta la inmigración como una amenaza a la cohesión social o a la seguridad interna de los Estados, vinculándola con diversas formas de criminalidad organizada. A lo que se le puede añadir el reclamo por el excesivo gasto en seguridad social que causan los extranjeros, su injerencia en el incremento de los niveles de desocupación, entre otros.

Luego del 11-S, la seguridad comenzó a jugar un papel de primer orden en la formulación de las políticas migratorias de los países centrales y la asociación directa de la inmigración con el terrorismo se utilizó como justificación de unos controles cada vez más duros (Triandafyllidou; 2005). Los acontecimientos mencionados, convirtieron en una necesidad urgente para los gobiernos occidentales, particularmente para el norteamericano, garantizar a sus ciudadanos un fuerte control de su territorio y, en ese sentido, la vigilancia fronteriza era útil por generar efectos visibles. De hecho, los temas de migración enmarcados –equivocadamente- en las cuestiones de seguridad, comenzaron a dominar los debates pre-electorales, llegando incluso a influir en la definición de la victoria o derrota de los candidatos presidenciales de los principales países del mundo.

¿Pero como ha afectado la proliferación de políticas de restricción migratoria la evolución de los flujos migratorios contemporáneos? En líneas generales, puede afirmarse que si bien han influido en la disminución de los desplazamientos, no es este el efecto más importante que han contraído. En realidad, las medidas de restricción han condicionado la forma predominante que adoptan los movimientos, convirtiendo a la migración irregular en la modalidad por excelencia de los procesos migratorios contemporáneos.

En la actualidad, se calcula que unas 500.000 personas ingresan ilegalmente cada año a los Estados Unidos, Canadá, Australia y Nueva Zelanda, mientras que en la Unión Europea se estima que la cifra varía entre 120.000 y 500.000 personas al año (Aja Díaz; 2004). Más aún, en enero de 2000, el número de migrantes no autorizados en los Estados Unidos se estimaba en 7 millones y hoy en día las previsiones apuntan a más de 9 millones (OIM; 2005).

Pero las migraciones irregulares no constituyen una realidad exclusiva de los países desarrollados; es bien sabido que Asia cuenta con numerosos migrantes en situación irregular (solo en India hay 20 millones), y que éstos representan a la mayoría de los migrantes en África y América Latina (CMMI; 2005).

Además de la falta de oportunidades de migraciones autorizadas, principal origen de los flujos irregulares, también influyen otros factores tales como la demanda de mano de obra barata y flexible en los países de destino que, en el marco del incremento de los niveles de competitividad de la economía mundial y la reducción de costos por parte de las empresas, amplían el mercado de trabajo para los inmigrantes irregulares (CMMI; 2005). A esto se le debe sumar, por un lado, que en muchas partes del mundo, los Estados carecen de la capacidad para controlar el desplazamiento de las personas a través de las largas fronteras terrestres y marítimas, lo cual también facilita los ingresos ilegales, y por otro, la actuación de las redes criminales que se benefician con el tráfico ilícito de migrantes y la trata de seres humanos. Se calcula que entre unas 45.000 y 50.000 personas provenientes de China, México, Rusia, Vietnam, entre otros, ingresan anualmente a los Estados Unidos producto de este delito .

El incremento de la migración ilegal arrastra consigo diversas formas de violación de los derechos humanos , puesto que el hecho de permanecer o ingresar ilegalmente a un país extranjero implica una mayor vulnerabilidad y exposición a abusos, como también estar desposeído de todo tipo de derechos. Aparte del tráfico y la trata de migrantes, se observan innumerables situaciones de discriminación, xenofobia, explotación, maltrato y abusos que los inmigrantes generalmente no denuncian por temor a ser detenidos o deportados. Asimismo, las migraciones irregulares pueden poner en peligro la vida de quienes se desplazan: cada año, un considerable número de personas muere en su intento por cruzar fronteras marítimas y terrestres sin ser aprehendida por las autoridades. El International Centre for Migration Policy Development estima que mueren alrededor de 2.000 migrantes por año intentando cruzar el Mediterráneo de África a Europa. Y, según los consulados mexicanos, alrededor de 400 mexicanos mueren cada año al intentar cruzar la frontera con Estados Unidos (CMMI; 2005).

Ahora bien, mientras las puertas se cierran en los países desarrollados a los trabajadores de baja cualificación, se abren con entusiasmo a aquellas personas altamente capacitadas provenientes de países en desarrollo. Actitud permisiva que se ve complementada con estrategias deliberadas de captación de migrantes de estas características.

La emigración calificada desde regiones subdesarrolladas hacia los países centrales, ha venido creciendo desde la segunda posguerra para constituirse en otra de las singularidades migratorias del período bajo estudio. En algunos países, este flujo se inició como una respuesta a situaciones de persecución ideológica y política internas, a raíz de la presencia de gobiernos autoritarios y represivos, las cuales favorecieron el desplazamiento forzado de intelectuales y científicos al exterior. No obstante, dicha instancia, no ha estado presente en todos los casos como por ejemplo en la India que, sin haber atravesado mayores sobresaltos políticos desde su independencia, exporta de una manera continua más de 500.000 profesionales anuales (Lema; 2003).

Este tipo de migración encuentra explicación a partir de la presencia de diversos factores. Resumidamente, Pellegrino sostiene que en el mundo de hoy, la disponibilidad de recursos calificados es una condición insoslayable para enfrentar el cambio tecnológico, favorecer la innovación, ampliar la generación de conocimiento y de procesamiento de la información, estimular la investigación científica y desarrollar cuotas mínimas de competitividad (Pellegrino y Martínez; 2001). Esto es, el conocimiento y la información constituyen claramente las bases de la producción, de la productividad y de la competitividad, por tanto, las ocupaciones profesionales y técnicas vinculadas fundamentalmente con la producción de conocimiento e información se convierten en el recurso estratégico por excelencia de la sociedad global (Meneses; 2005).

Tempranamente concientizados de esto, los países industrializados, fundamentalmente Estados Unidos y Europa Occidental, se han apresurado a atraer profesionales de países del sur para cubrir la carencia de mano de obra calificada en sectores específicos. Como los ingresos y el reconocimiento social que ofrecen -entre otros incentivos- no tienen comparación alguna con los que reciben los científicos y técnicos en sus lugares de origen, resulta imposible retenerlos y evitar que emigren. Entonces, aparte de las políticas implementadas para estimular la formación de cuadros profesionales en los países centrales, cuando existen déficits de profesionales en algunas áreas, éstos satisfacen su demanda mediante la importación de personal calificado desde el mundo subdesarrollado .

La fuga de cerebros constituye un fenómeno negativo para regiones de menor desarrollo relativo, pues estos países no sólo pierden la inversión económica y social que han efectuado para formar a quienes luego se van, sino que además este tipo de migración selectiva refuerza las estructuras que expanden y perpetúan las diversas formas de intercambio desigual, lo que lleva a ahondar aún más las diferencias entre los países pobres y ricos (Oteiza; 1996).

Según un Informe de las Naciones Unidas sobre Migración (2006), en el año 2000, alrededor de 20 millones de inmigrantes con educación terciaria y de más de 25 años residían en los países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) , comparado con los 12 millones que representaron en 1990. A su vez, 6 de cada 10 migrantes altamente educados que vivían en países de la OCDE en 2000, provenían de países en desarrollo .

El caso del África Subsahariana es paradigmático, pues la partida de trabajadores indispensables ha socavado gravemente la prestación de servicios médicos a las poblaciones locales, en particular aquellas que residen en zonas rurales alejadas. Desde 2000, casi 16.000 enfermeras africanas se han inscrito para trabajar en el Reino Unido; sólo 50 de los 600 médicos doctorados desde la independencia ejercen aún en Zambia; y se estima que en la actualidad hay más doctores de Malawi que ejercen en la ciudad de Manchester, en el norte de Inglaterra, que en todo Malawi (CMMI; 2005).

Por su parte, desde hace décadas América Latina y el Caribe experimentan pérdidas de población altamente calificada. De acuerdo con los datos de la División de Población de la CEPAL, el número de profesionales, técnicos y afines (PTA) latinoamericanos fuera de su país de origen aumentó marcadamente desde 1970 en adelante, hasta llegar a poco más de 300.000 hacia 1990 y a casi un millón en el 2000 (dentro de la región, su número representaba un 33% en 1990, proporción que bajó a 25% en el 2000) (CEPAL; 2006).

En suma, a lo largo de las décadas analizadas, las políticas adoptadas por los principales países receptores de inmigrantes puede resumirse en dos palabras: restricción y selectividad. Han desaparecido prácticamente las posibilidades de ingreso legal a los países de destino tradicional, representando sólo una opción para aquellos inmigrantes altamente capacitados.

Entre las modalidades que adoptan los obstáculos inmigratorios, se ha vuelto prioritaria la defensa y control de las fronteras que incluye medidas que varían desde el despliegue de guardafronteras y funcionarios de inmigraciones adicionales, la construcción de cercas y muros, la prohibición y la detención de los migrantes que viajan sin autorización, la imposición de requisitos de visado adicionales, entre otros (CMMI; 2005) . Los controles internos para la detección de extranjeros irregulares y la negociación con los países de origen son otros de los mecanismos utilizados.

Las restricciones han favorecido un incremento exponencial de la cantidad de inmigrantes ilegales en el mundo, han producido miles de muertos en las fronteras más transitadas, creando mentalidades discriminatorias que criminalizan la migración. Los migrantes se las ingenian para burlar los controles, corriendo mayores riesgos, optando por nuevos pasos fronterizos, y recurriendo en gran medida a los profesionales del tráfico de personas; por lo cual existe una brecha importante entre los objetivos de las políticas adoptadas y los resultados alcanzados .

El fracaso de tales políticas se vincula a la propia contradicción en las que estas se asientan, pues las barreras a la migración se contraponen a la real demanda de mano de obra joven en los países desarrollados ante el envejecimiento de la población y la falta de oferta nativa para desempeñar determinadas actividades laborales (Bernaldo de Quirós; 2003).

Por su parte, la naturaleza selectiva de las políticas migratorias de los países desarrollados, despoja a los países en desarrollo de sus principales cuadros profesionales, pérdida que contribuye al incremento de la brecha económica, social, tecnológica que los separa de los primeros, estancamiento que se erige en una de las causas por las que persisten los flujos en esa dirección.


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