V. EL ÁMBITO DEL MERCOSUR Y EL TEMA DE LA LIBRE CIRCULACIÓN DE PERSONAS.

No es el propósito de esta tesis abordar la temática sobre la libre circulación de personas en el MERCOSUR, ya que el objetivo está centrado en el análisis de la política migratoria del gobierno argentino; no obstante, es preciso realizar algunas consideraciones respecto del tratamiento de los aspectos migratorios en el espacio subregional, así como algunas decisiones adoptada al interior del mismo, vinculantes para cada uno de sus miembros, entre los cuáles Argentina emerge como el actor más importante, debido al volumen de inmigrantes provenientes de países del bloque asentados en su territorio. De esto se desprende que todas las iniciativas que el MERCOSUR emprenda en este terreno, siempre repercutirá en mayores responsabilidades para nuestro país que para cualquiera de los otros.

En teoría, cuando se habla de la conformación de un mercado común, se habla un espacio en el cuál, junto a la libre circulación de bienes, servicios y capitales, está incluida la libre movilidad de las personas, de manera de asegurar un funcionamiento armónico de los mercados de trabajo en el espacio de integración. El Tratado de Asunción, firmado el 26 de marzo de 1991, que dio nacimiento al MERCOSUR, definió precisamente como objetivo central la construcción de un mercado común; no obstante, en la práctica, lejos de existir la libertad de movimiento de personas en este espacio, su tratamiento ha atravesado por diferentes etapas, plagadas de avances y retrocesos.

A saber, en el Cronograma de las Leñas (cuya aplicación se extendió desde el nacimiento del MERCOSUR hasta diciembre del 94’), los fenómenos migratorios se entendían dentro del concepto de libre circulación de personas en general y de trabajadores en particular. En el que fuera el primer órgano destinado a las cuestiones laborales, el Subgrupo de Trabajo Nº 11 (SGT11), el tema de la libre circulación de trabajadores estaba a cargo de una de las nueve comisiones existentes en su interior. La misma, se había propuesto para diciembre de 1994, una meta realmente ambiciosa: elaborar una propuesta para implementar la libre circulación en la región y ponerla a consideración del Grupo Mercado Común. A pesar de constituir un objetivo poco realista e inalcanzable en tan corto tiempo, se rescata la intención política de llevarlo a cabo (Martínez y Stang Alva; 2005).

Por su parte, el Protocolo de Ouro Preto del 17 de diciembre de 1994, provocó una reestructuración institucional y una modificación en la metodología de trabajo, pero también una redefinición de la naturaleza de todo el proyecto de integración, reformulándolo en términos de unión aduanera imperfecta. Esto paralizó el tratamiento de la dimensión social y laboral del MERCOSUR, marginando absolutamente el tema de la libre circulación de personas, pues el libre movimiento de capitales, bienes y servicios eran condiciones suficientes para el nuevo esquema de integración limitado que se había impulsado. La consecuencia inmediata fue el traslado del tratamiento del tema migratorio desde lo multilateral a lo nacional, adoptándose una visión restrictiva de los movimientos. (Pérez Vichich; 2007:18). Desde esta perspectiva, el Protocolo constituyó un notable paso hacia atrás, una verdadera piedra en el camino hacia la profundización de la integración social, determinada por la fase de mayor desarrollo del modelo neoliberal que sistemáticamente expulsó de su lógica todo tratamiento de cuestiones sociales

Pero en los últimos años, como ya ha sido expuesto, la renovación política en la región ha redundado en un nuevo planteo del MERCOSUR que retorna sus objetivos de construir un mercado común y en donde la cuestión social adopta un lugar prioritario y un rol constitutivo en el proceso de integración (Pérez Vichich; 2007). Favorecido por este contexto, a fines de 2002 se firma, en Salvador de Bahía, en el marco de la XII Reunión de Ministros del Interior , el Acuerdo de Residencia para nacionales de los Estados Partes del MERCOSUR, Bolivia y Chile y el Acuerdo de Regularización Migratoria Interna de Ciudadanos del MERCOSUR, Bolivia y Chile.

El primer instrumento, sin precedentes en la región, garantiza la libre residencia de los nacionales de esos países en cualquiera de los otros, con la mínima exigencia de la nacionalidad y un certificado de carencia de antecedentes penales; permite también que los inmigrantes de los países citados gocen, en cualquiera de los otros, de los mismos derechos y libertades civiles, sociales, culturales y económicas que los nacionales del país de recepción, lo que marca un hito en el fortalecimiento de los derechos humanos en este espacio. El acuerdo también declara el principio de la reunificación familiar, el derecho a la transferencia de remesas al país de origen, y la igualdad de trato de nacionales y extranjeros respecto al acceso a un trabajo y a la aplicación de la legislación laboral; entre otros. Este convenio ha sido ratificado a la fecha por todos los países firmantes (el primero en hacerlo fue la Argentina) , a excepción de la República del Paraguay, con lo cual su aplicación multilateral aún no se ha concretado.

El segundo acuerdo, por su parte, permite a los nacionales de un Estado Parte o Asociado, que se encuentren en el territorio de otro, a efectuar la tramitación migratoria de su residencia en este último, sin necesidad de egresar del mismo, independientemente de la categoría con la que hubiera ingresado el peticionante y del criterio en el que pretendiere encuadrar su situación migratoria .

La República Argentina, a través de la ejecución del Programa Patria Grande, ha implementado de manera unilateral y sin exigencia de reciprocidad, las disposiciones de estos acuerdos, lo cuál evidencia un importante compromiso de nuestro gobierno en este campo. Lo que hace Argentina es restablecer en el país receptor (su territorio) los derechos que el extranjero pierde cuando cruza la frontera para ingresar a nuestro país, hasta tanto el proceso de integración se encargue de garantizarlos en todo el espacio.

La firma de estos convenios cambió nuevamente el curso del abordaje de las cuestiones migratorias en el espacio subregional. Se entiende que se ha reinsertado el tema de la libre circulación de personas aún cuando no sea ese el alcance otorgado a las disposiciones de los mismos, que sólo se refieren a la libertad de residencia. Es sobre todo la reapertura del debate sobre su implementación y de nuevos caminos para la profundización del proceso de integración, lo que convierte a la firma de estos instrumentos en un acontecimiento tan significativo. Además, este cambio de enfoque no sólo se da en relación a las leyes migratorias restrictivas de los países involucrados, sino incluso dentro de la tendencia mundial de legislaciones migratorias prohibitivas y del predominio de los aspectos de seguridad en el tratamiento de los desplazamientos. Como afirma Mármora, “constituye un avance de crucial importancia en la agenda social de la región y una señal que indica caminos no necesariamente compartidos con el resto del planeta” .

Se entiende que una serie de factores en la región han contribuido a que el tema migratorio haya ido adquiriendo cada vez mayor relevancia en el último tiempo. Estos son: el renovado clima política que se vive en la región desde 2002, sobre el cuál ya se ha hecho referencia, y con él, un mayor grado de madurez para percibir el valor estratégico de la integración regional; el consenso alcanzado respecto a la importancia que asumen los aspectos sociales en detrimento de la lógica económico-comercial que primó desde el nacimiento del bloque -favorecida por el quiebre del consenso neoliberal a inicios del nuevo milenio-; y por último, los cambios en los patrones migratorios. Respecto a esto, muchos autores coinciden en que uno de los elementos que generó predisposición de los gobiernos hacia la búsqueda de mayores compromisos en este terreno, fue el cambio en las tendencias de los flujos migratorios en la región, particularmente el incremento de la emigración de nacionales que se dirigen a países desarrollados con endurecidas políticas migratorias.

Argentina ha cumplido un rol muy importante en la concreción de este nuevo clima. Luego de la crisis que estalló en 2001, el nivel de emigración se incrementó notoriamente y con él la concientización sobre la huida de argentinos al exterior y la necesidad de lograr su retorno . Esta es una de las razones que ha impulsado al país a mirar hacia su interior, e intentar iniciar acciones destinadas al mejoramiento de la situación de los extranjeros residentes en su territorio. Fue el gobierno argentino el que mayor iniciativas ha lanzado en cuanto el tema migratorio en el bloque MERCOSUR, y el más comprometido por un cambio del tratamiento de estas temáticas en dicho espacio.