2.2 – A formação de Distritos Industriais como alternativa para o Desenvolvimento Local

Nos últimos anos, uma característica comum que tem sido verificada no processo de reestruturação industrial, é a de que pequenas e médias empresas estão se aglomerando em certos locais e regiões, e passando a desenvolver uma diversidade de relações sociais, baseadas na cooperação e na concorrência.

Essa nova estratégia de desenvolvimento, que tem como objetivo reestruturar o sistema produtivo, aumentar o emprego local e melhorar o nível de vida da população busca expandir e/ou fazer surgir o potencial de desenvolvimento da localidade.

Neste sentido, “uma das chaves do desenvolvimento local reside na capacidade de cooperação entre seus atores”, conforme afirma Godard et al. (1987) apud Souza Filho (2002). Ou ainda, o desenvolvimento local, intensifica as relações e os contatos entre os agentes, tanto na área produtiva como na institucional, favorecendo a criação de redes (formais ou informais), fazendo aumentar as sinergias locais e fortalecendo a cooperação entre empresas, permitindo reforçar o caráter competitivo das empresas e das economias locais (Barquero, 1995).

Assim, as aglomerações de empresas, chamadas de “clusters” ou “distritos industriais”, têm apresentado resultados positivos em vários países, principalmente pelo fato de que as firmas ali localizadas estariam se organizando em redes (networks) e desenvolvendo sistemas complexos de integração (Galvão, 2000).

Dessa forma, os sistemas de pequenas e médias empresas e, em particular, a concentração de empresas especializadas em produtos ou processos industriais singulares começa a ganhar importância, desmistificando a concepção de que esses sistemas são apenas um fenômeno de natureza conjuntural. Ao contrário, é cada vez mais forte a idéia de que tais sistemas produtivos localizados – especialmente os distritos industriais – podem representar uma das saídas para o impasse da produção em massa. (Corò, 1999).

Segundo Garcez (2000), a expressão “distrito industrial”, cunhada por Marshall, foi utilizada por Becattini, para identificar as bem sucedidas aglomerações (clusters) de pequenas empresas italianas, nos últimos anos . Essa experiência chamou a atenção para distritos industriais por terem sido capazes de estabelecer uma forte posição no mercado mundial nos chamados setores tradicionais, bem como nas indústrias fornecedoras de máquinas para esses setores.

No sentido usado na Itália, ressalta Garcez (2000), os distritos industriais surgem quando um cluster desenvolve mais do que a especialização e divisão do trabalho entre firmas, havendo a emergência de formas implícitas e explícitas de colaboração entre agentes econômicos locais no interior dos distritos, incrementando a produção local e, às vezes, a capacidade de inovação e a emergência de fortes associações setoriais .

Freqüentemente, o termo cluster, que designa a concentração geográfica e setorial de firmas, é utilizado de forma alternativa com a denominação de “distrito industrial”. Para Amaral Filho (1999), a diferença entre eles reside no fato de que, enquanto os distritos industriais caracterizam-se por aglomerações de pequenas e médias empresas, os clusters pretendem ser mais abrangente porque, além de incorporar vários aspectos dos distritos industriais, não ficam restritos às pequenas empresas. De acordo com a formulação de Schmitz (1997, p. 173),

“Os termos ‘distritos industriais’ e ‘clusters’ são, algumas vezes, intersubstituíveis, mas vale a pena recordar que, embora um distrito industrial seja sempre um cluster, o inverso nem sempre é verdadeiro. Desde Marshall, todos os analistas que usam o termo ‘distrito industrial’ querem com isso dizer que uma profunda divisão do trabalho se desenvolveu entre as firmas; na maioria das análises contemporâneas, o termo também implica a existência de cooperação. Uma vantagem de usar o temo ‘cluster’ é que ele se refere apenas a uma concentração setorial e geográfica de firmas”.

Diante dessas considerações, Becattini (1999, p. 49), apresenta uma definição mais ampla, ao afirmar que:

“Podemos descrever o distrito industrial como um grande complexo produtivo, onde a coordenação das diferentes fases e o controle da regularidade de seu funcionamento não dependem de regras preestabelecidas e de mecanismos hierárquicos (como é o caso na grande empresa privada ou nas grandes empresas públicas do tipo soviético), mas, ao contrário, são submetidos, ao mesmo tempo, ao jogo automático do mercado e a um sistema de sanções sociais aplicados pela comunidade”.

Os distritos industriais concentram a atenção na organização social, enfatizando coisas como organização não hierárquica, autonomia, cooperação, redes locais e regionais, espírito empresarial competente e estrutura industrial diferenciada. As alternativas para o desenvolvimento ressaltam não apenas os recursos financeiros e tecnológicos, que apesar de serem muito importantes, não são suficientes para promover o desenvolvimento econômico (Sengenberger e Pike, 1999).

“Os distritos industriais aparecem, portanto, como uma forma importante de organização industrial, onde a coordenação dos recursos destinados à atividade produtiva ganha destaque por não ser feita nem no mercado nem pela firma, mas sim pela cooperação interfirmas. Nos distritos industriais é possível combinar o princípio da unidade sócio-territorial com um conjunto de condições que permitem a reconciliação entre a mobilização de recursos específicos com a redução de custos irreversíveis para a firma individual”. (Foray, 199,: p.402 apud Rosandiski e Garcia, 1996, p. 64).

Vale mencionar que os distritos industriais em análise, diferem de alguns distritos industriais em operação em quase todo o mundo porque não constituem apenas um grupo de empresas definido como mera concentração de firmas que pertencem ao mesmo setor manufatureiro e atuam em uma área geográfica limitada (Galvão, 2000). Ou ainda,

“Um distrito industrial não é apenas um conglomerado de firmas essencialmente isoladas e individualmente competitivas que por acaso estão situadas no mesmo lugar, mas não vinculadas entre si. Ao contrário, as empresas de um distrito estão reunidas por uma organização que obedece a princípios definidos.(...) Assim, o sucesso de políticas de desenvolvimento não pode ser medido em termos de melhora individual, mas o que deve ser avaliado é, antes, o crescimento da totalidade do distrito” (Sengenberger e Pike, 1999, p. 103).

Num distrito industrial, as redes de ligação entre empresas pertencem a um mesmo setor, no sentido de que contém todos os processos e serviços necessários à manufatura de uma mesma família de produtos. Tais aglomerações de pequenas e médias empresas, espacialmente concentradas e setorialmente especializadas, propiciam grandes efeitos linkages para frente e para trás , baseados no intercâmbio de insumos, produtos, informações e mão-de-obra, e operam numa atmosfera cultural e social centrada na cooperação e colaboração entre os agentes econômicos (Galvão, 1998).

Amin (1996) apud Campos, Nicolau, Cário (2000, p. 6) destaca três características do distrito industrial:

“A primeira característica é a ampla divisão do trabalho entre um grande número de empresas locais, à semelhança de uma grande corporação, mas, é claro, sem o seu sistema hierárquico de controle. A divisão do trabalho dá-se por tarefas, e não por produtos, dentro de uma extensa cadeia produtiva. A segunda característica é a consolidação do distrito como um centro de criação de conhecimento, inventividade, capacidade empresarial e aprendizagem, dentro de cada cadeia industrial. A terceira característica é a existência de um conjunto de instituições locais, formais e informais, especialmente o domínio de uma sub-cultura e de um conjunto de crenças comuns”.

A organização das relações econômicas em um distrito industrial tende a entrelaçar-se às relações sociais, ou seja, os limites entre as esferas dos negócios e da comunidade tendem a perder a nitidez. Assim, verifica-se a predominância de um dinamismo empresarial.

“Este dinamismo é, em si, resultado de numerosas condições, entre as quais estão: facilidade para abrir novas empresas, acesso ao capital, instalações etc.; proteção contra a dominação de grandes empresas e a dependência em relação a elas (propiciando capacidade de design independente e facilidade de acesso aos mercados finais); pessoas com conhecimento, capacidade e confiança necessários para abrir novas firmas; acesso às redes de idéias e serviços” (Sengenberger e Pike, 1999, p. 104).

A existência de oportunidades para a abertura de novas firmas desperta o interesse para a aquisição de aptidões empresariais e a percepção dessas oportunidades incentiva os trabalhadores a participarem e cooperarem, estimulando o dinamismo e a capacidade de inovação da economia local. Nos distritos industriais de pequenas empresas não há distância entre as atividades e execução e de gerência, pois todos convivem num ambiente harmônico, o que possibilita aos trabalhadores a oportunidade de aprender “na prática” a dirigir um negócio. Esse fato cria uma atmosfera de confiança, que também é característica dos distritos industriais.

Os distritos industriais incentivam a abertura de novas empresas, pois existe um conjunto de valores locais que promovem a idéia do auto-emprego. No contexto de um ambiente econômico dominado por pequenas empresas, o desejo e a expectativa de abrir um negócio próprio são “normais” e culturalmente aceitáveis. Em lugares dominados por empresas grandes, ao contrário, a massa da comunidade vivencia uma forte identidade de trabalhador assalariado, o que pode pesar contra uma possível auto-imagem como empregador ou empresário (Sengenberger e Pike, 1999).

Assim, no caso de falência, a reintegração dos trabalhadores e do dono da empresa em outras firmas do distrito provavelmente acontecerá sem o estigma de fracasso. A entrada e a saída do campo dos negócios estão relacionadas e a promoção da pequena empresa não está voltada apenas para a eliminação das barreiras à entrada, mas também se preocupa com a maneira de lidar com o grave problema do malogro.

A existência de um número de trabalhadores especializados é fundamental para a competitividade dos distritos, ou seja,

“Nos distritos industriais, um requisito básico é a presença de um pool de mão-de-obra e perícia locais versadas nas várias funções e processos associados ao principal produto da comunidade (...). A perícia amplamente disseminada pode ser canalizada ‘através da comunidade’, de pai para filho, de mãe para filha e de colega para colega: assim, faz parte de um patrimônio cultural duradouro do lugar. Outra possibilidade, ou mais uma, é que a perícia seja formada por escolas técnicas e agremiações de ofício” (Sengenberger e Pike, 1999, p. 134).

A qualidade da mão-de-obra exerce um papel central na organização de um distrito bem sucedido. Essa mão-de-obra deve ser flexível e adaptável às mudanças de mercado, para que possa entrar em sinergia com a atmosfera inovadora das empresas. Desse modo, considerando suas características, os distritos industriais podem ser uma opção viável para o desenvolvimento das regiões, desde que seja priorizada a noção de eficiência coletiva (em oposição à eficiência individual de uma dada empresa) e que se tenha presente que esse tipo de organização pressupõe a flexibilidade como elemento nuclear da competitividade.

No entanto, os distritos industriais também apresentam problemas no seu desenvolvimento. Segundo Sengenberger e Pike, (1999, p. 117), os distritos industriais defrontam-se com duas situações de crescimento contrastantes:

“A primeira, denominada ‘via inferior’ para a reestruturação, consiste em buscar a competitividade através de mão-de-obra de baixo custo e de um mercado de trabalho desregulamentado. Esta abordagem baseia-se na convicção de que o corte de custos acarretará no aumento da produtividade e dos lucros, bem como a criação de novos empregos”.

Para aqueles autores, o problema desta abordagem é que salários ruins e contratos de trabalho por tempo determinado constituem um empecilho para que a firma capte e mantenha a mão-de-obra qualificada de que precisa para ter eficiência e flexibilidade; além disso, dificilmente a empresa investe em sua mão-de-obra para torná-la produtiva. Assim, como a firma não consegue um desempenho melhor não tem outra opção, a não ser novos cortes de custos que resultam em uma espécie de circulo vicioso que descreve uma espiral decrescente.

“A principal alternativa a essa concorrência ‘destrutiva’ é a via superior da concorrência construtiva, baseada em uma maior eficiência e inovação, através de ganhos salariais, da preservação dos direitos dos trabalhadores e no oferecimento de padrões adequados de proteção social. Essas práticas possibilitam melhor utilização e mobilização da mão-de-obra, com uso mais proveitoso da tecnologia” (Sengenberger e Pike, 1999, p. 117).

O desempenho extremamente variado do setor de pequenas empresas, ou seja, a existência de firmas pequenas que são eficientes e inovadoras com outras que sobrevivem através da exploração dos empregados ou de si mesmas é um reflexo da diversidade de opções e estratégias competitivas.

Neste sentido, a experiência dos distritos industriais sugere vários pontos em que a intervenção do governo local poderia ser eficaz, como por exemplo, na provisão de infra-estruturas de serviço e meio ambiente, que vai da criação de parques industriais à introdução de serviços financeiros e educacionais adequados. Galvão (1998), ressalta que na literatura existente não há um padrão uniforme de clusters ou de distritos industriais. Na maioria dos casos, essas aglomerações aparecem espontaneamente e se desenvolvem em função de condições particulares do ambiente ou de circunstâncias históricas diferenciadas. Entretanto, “clusters ou distritos podem decair e até desaparecer, caso certas políticas e estratégias estejam ausentes”

Galvão (1999, p. 10) distingue os distritos industriais em análise do conceito de promoção de pequenas empresas industriais – os distritos industriais promovidos pelo Estado. Segundo a autora, os distritos promovidos pelo Estado

“se caracterizam por uma aglomeração de empresas industriais diversas em determinada localização, muitas vezes providos de infra-estrutura material, tais como lotes para instalação fabril, suprimento de água ou outros serviços promovidos pelo Estado. Um distrito industrial, na concepção que aqui se quer considerar (inserido na dinâmica de um ambiente histórico, social e cultural), não pode ser promovido pelo Estado ou por instituições governamentais. No entanto, uma vez que um distrito esteja em funcionamento, a ajuda daqueles torna-se fundamental, pois auxílios como parques tecnológicos ou incubadoras de negócios, promoção de feiras e outros podem tornar-se um impulso essencial”.

Garcez (2000) observa que o desenvolvimento de distritos industriais acontecem sob dois estágios: primeiro, o crescimento espontâneo e, mais tarde, o implemento de políticas. Não existe uma linha divisória clara entre eles, porém é mais comum a maior atuação do governo nas últimas fases, ou seja, as políticas são mais voltadas para o fortalecimento de laços já existentes do que para a formação de arranjos.

Neste sentido, há um reconhecimento crescente de que o governo, mais do que nunca, deve exercer um novo papel, agora de ordem muito mais qualitativo, que é o de liderar e facilitar processos de mudanças; de criar, apoiar e fortalecer organizações engajadas na promoção do crescimento econômico e social; e de liderar, coordenar, facilitar e implementar programas de desenvolvimento em todas as esferas territoriais – de âmbito nacional, regional e local (Galvão, 1998).

Dessa forma, emerge o conceito de “governança”, que, segundo Cassiolato e Lastres (2001), parte da idéia de utilização “(...) de práticas democráticas locais, através da intervenção e participação de diferentes categorias de atores nos processos de decisões locais: O Estado, em seus diferentes níveis, empresas privadas, cidadãos e trabalhadores etc.”

A autoridade local também pode atuar como coordenadora social, reunindo diferentes grupos de interesse para debater problemas da região e elaborar programas de ação de comum acordo; além disso, criar um clima de confiança entre vários grupos de interesse e envolver-se na criação de redes colaborativas, novas e eficazes, de firmas e instituições de serviço.

Paralelamente a essas medidas, o governo local também pode criar leis, normas fiscais e incentivos ao investimento que favoreçam as pequenas empresas nessas economias. Dessa forma, os distritos industriais apresentam-se como um fenômeno econômico, social e cultural, que torna possível a existência de economias de escala e externas, com eficiência econômica, inovação, criatividade, industrialização descentralizada e um enorme potencial para o desenvolvimento local/regional.