EL CONFLICTO ENTRE ARGENTINA Y URUGUAY POR LA INSTALACIÓN DE LAS PAPELERAS:
UN CASO DE ESTUDIO

EL CONFLICTO ENTRE ARGENTINA Y URUGUAY POR LA INSTALACIÓN DE LAS PAPELERAS: UN CASO DE ESTUDIO

Valeria Llamas

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E) Construcción del marco teórico

En primer lugar, el proyecto de instalar plantas de pasta de celulosa en Uruguay, surge de la Comisión de Inversión y Desarrollo Económico, en la década del 70. Esta oficina, se encontraba influenciada por las ideas aportadas por la CEPAL , asociada al economista argentino Prebisch, quien origina un pensamiento latinoamericano, científico, en relaciones internacionales, a través de la teoría del desarrollo, donde integró todos los temas de política económica debatidos en el mundo a partir de la primera crisis del siglo XX, cuando la realidad puso en cuestión al pensamiento neoclásico.

Por lo tanto, podemos enmarcar el desarrollo de la industria papelera en Uruguay, como un ejemplo exitoso, en la teoría de desarrollo de Prebisch, no sólo porque sus idearios estuvieron influenciados por la CEPAL, sino también por la explicación del desarrollo de las industrias que aporta, sirve para justificar el proceso de este estudio de caso. Recordemos que Uruguay busca en este proyecto, un puntapié para un mayor desarrollo socioeconómico y así lograr una mayor independencia a nivel mundial.

En líneas generales, Prebisch tuvo una tendencia a radicalizar su pensamiento en el transcurso del tiempo. En un primer momento, este concepto se visualizó con la ruptura ideológica con la Escuela Clásica y Neoclásica; y posteriormente con cierto acercamiento a las nuevas generaciones, que siguieron y profundizaron el legado de Prebisch.

“La propagación universal del progreso técnico desde los países originarios al resto del mundo ha sido relativamente lenta e irregular” . Esta frase tiene dos implicaciones, la primera el reconocimiento del papel clave que tiene el progreso técnico en el crecimiento económico y, por ende, la importancia que revisten para los países en desarrollo los canales por los cuales dicho progreso se transmite desde los países originarios. En segundo lugar, la incapacidad de analizar la dinámica de los países en desarrollo con independencia de su posición dentro de la economía mundial.

En esta concepción subyace la idea de un sistema económico mundial inherentemente jerarquizado, centro-periferia. Implica que las asimetrías que lo caracterizan tienden a generar divergencias en los niveles de desarrollo, o al menos constituye un fuerte obstáculo a la convergencia que suponen las teorías ortodoxas de crecimiento económico. Es decir, Centro periferia, implica un conjunto de ideas de carácter general planteadas a nivel pre-analítico, la cual conforma una nueva visión del subdesarrollo, o de las características y la evolución a largo plazo de las economías que se dieron a llamar subdesarrolladas, en la inmediata posguerra.

“Las asimetrías se reflejan en las estructuras productivas, en contraste con la estructura productiva de la periferia, especializada y heterogénea, la de los centros se caracteriza por ser diversificada y homogénea” . La superación de las asimetrías básicas del sistema internacional exige no sólo un cambio en la estructura económica internacional, sino también un esfuerzo por transformar las estructuras de los países periféricos, un ´desarrollo desde dentro`. Este último, es esencial porque la acumulación de capital humano y de capacidades tecnológicas propias y el desarrollo institucional son procesos esencialmente endógenos. De ahí la importancia decisiva de programar el desarrollo y, en general, de diseñar estrategias estatales explícitas dirigidas a transformar las estructuras internas, para romper los obstáculos al desarrollo y permitir nuevas formas de integración a la economía mundial, como lo diseñó Uruguay en la década del 70 y ahora se desarrolla la industrialización de las pasteras, como última etapa, para aumentar su inserción internacional.

La industrialización fue vista inicialmente como la principal vía de transformación de la estructura productiva y la sustitución de importaciones como su principal instrumento. Con la experiencia, se dio que la industrialización en los países periféricos implicaba un problema adicional, ya que la industria moderna tenía una menor capacidad de absorber la mano de obra liberada por el sector rural. Esto se veía agravado por la dependencia tecnológica que implicaba que la mejor práctica correspondía a patrones de uso de mano de obra inducidos por los niveles de desarrollo de los países industrializados. Por una y otra vía, los patrones de desarrollo se caracterizaban por una mayor ´heterogeneidad estructural` de los sectores productivos. El impulso del estado en desarrollar el monocultivo, desplazó espacios donde antes se producía la agricultura y con esto también la mano de obra empleada; ahora con las plantas industriales lleva al traslado de mano de obra a subempleos y empleos.

La consecuencia más importante de las asimetrías de la economía mundial es que las oportunidades económicas de los países en desarrollo siguen estando determinadas en gran medida por su posición dentro de esta jerarquía internacional. Dentro del ´objetivo móvil` que representa la frontera tecnológica mundial, pocos países logran moverse más rápido y reducir así su atraso tecnológico; muchos otros sólo logran avanzar al ritmo de la frontera y no pocos se quedan rezagados. Este punto, es algo por lo que Uruguay debe luchar; las tecnologías, en este momento, que se trasladan alcanzan los estándares mundiales pero debe intentar que la tecnología no quede obsoleta con el tiempo, como las tecnologías de las papeleras instaladas en Argentina.

La importancia de corregir las asimetrías que caracterizaban el sistema económico internacional implicaba el reconocimiento del papel igualmente decisivo de las políticas adoptadas por los propios países en desarrollo para transformar sus estructuras económicas y sociales. “La corrección de estas asimetrías contribuía a construir un ambiente facilitador para los esfuerzos por generar un desarrollo desde adentro” . Como fueron las políticas aplicadas por Uruguay, con el apoyo del Banco Mundial, promoviendo y subsidiando el desarrollo de plantaciones de eucaliptos con miras a la producción de celulosa para la industria del papel.

La vigencia del estructuralismo, “... está inserta en la revolución tecnológica en curso y el proceso de globalización que la acompaña...” , los cuales han inducido los esfuerzos por reformular la teoría del progreso técnico que se ha dado en las últimas décadas. Estos enfoques pasan a considerar el progreso técnico como acumulativo, al tiempo que lo entienden como endógeno a empresas y a sistemas económicos.

El enfoque estructuralista sostiene que el mercado carece de aptitud para realizar por sí sólo un conjunto de transformaciones, por lo que no limita los tipos, funciones y comportamientos de los agentes considerados a aquellos que ejercen una supuesta racionalidad económica, relacionada con las orientaciones que brindan los mercados. Por lo que los fenómenos económicos a la larga han de insertarse en un marco más amplio de fenómenos sociales y políticos.

En este sentido, la cuestión del Estado adquiere especial relevancia, en la conducción económica, en el diseño y consecución de objetivos económicos y sociales .

En síntesis, el estructuralismo parte del supuesto que tanto el subdesarrollo, como el desarrollo, son dos caras del mismo proceso, el cual a su vez, es producto no sólo de las condiciones externas, provenientes desde los centros, sino de la interacción de estas con los elementos estructurales de tipo interno reinantes en la periferia.

El estructuralismo latinoamericano según Bernal Meza debe ser entendido “... como una perspectiva ideológica de la economía política que tiene como principales funciones: ser visto como un paradigma orientador de las políticas nacionales y regionales de desarrollo económico y social, intentando modificar las distorsiones de la estructura, o como una formulación teórica y metodológica aplicable a la elaboración de estudios económicos, históricos-económicos y sociales; así también para realizar diagnósticos y prospectivas de los escenarios desde el punto de vista de la función y realidad de la periferia en el sistema económico internacional. Y por último, puede percibirse como un enfoque teórico de orientación sistémico estructural, que modeliza el origen, desenvolvimiento y mecánica de funcionamiento de la estructura económica del sistema social mundial...” .

En segundo lugar, los sucesos ocurridos y decisiones tomadas por el conflicto de las pasteras por ambos países pueden ser enmarcados bajo el Modelo II: Proceso Organizacional de Graham Allison, desarrollado en su libro “La Esencia de la Decisión, Análisis explicativo de la crisis de los mísiles en Cuba”, 1988 .

Graham Allison en su libro, como menciona en su título, hace referencia a la crisis de los mísiles en Cuba, desde el cual busca traducirlo a una nueva forma de razonamiento ya que puede ser visto como un problema de política internacional y militar o bien como un modelo conceptual. Es decir, menciona que los analistas explican la conducta de los gobiernos nacionales en términos de un único modelo conceptual, que él denomina Modelo de Actor Racional (Modelo I), por lo que presenta dos modelos conceptuales alternativos, los que llama Modelo de Proceso Organizacional (Modelo II) y Modelo Político Gubernamental (Modelo III), estos aportan una base para mejorar las explicaciones y predicciones.

El modelo I, el actor racional, intenta explicar los acontecimientos internacionales a través del recuento de propósitos y cálculos de naciones o gobiernos constituyendo la marca distintiva de este modelo. Al momento de suministrar explicaciones, los analistas entienden que la conducta refleja propósitos o intenciones. Cada uno supone que el actor es un gobierno nacional. La explicación consiste en mostrar qué objetivo perseguía determinado gobierno cuando actuó y qué acción constituía una elección razonable, dado determinado objetivo nacional.

El modelo III, política gubernamental o burocrática, explica que la conducta gubernamental se entiende como el resultado del juego del output organizacional. Este modelo, no considera a un actor unitario sino a varios actores como jugadores, los cuales no sólo atienden a cuestiones estratégicas específicas, sino también a diversos problemas intranacionales, jugadores que actúan de acuerdo a varias concepciones relativas a fines nacionales, organizacionales y personales, jugadores que toman decisiones no a través de una elección única y racional, sino a través del tira y afloje característico de la política.

A los líderes políticos en la cúpula del aparato gubernamental se suman los hombres que ocupan posiciones en las cúpulas de las principales organizaciones, formando en conjunto un círculo de jugadores centrales. Así las decisiones que se toman resultan de un proceso político en el cual puede que un grupo comprometido con un curso de acción triunfe sobre otros grupos que luchan por hacer prevalecer otra alternativa. Pero también puede que distintos grupos empujando en distintas direcciones produzcan un resultado que no refleja los propósitos de grupos o personas determinadas. Para explicar por qué se toma determinada decisión gubernamental, resulta necesario entonces identificar los juegos y los jugadores, desplegar las alianzas, pactos y compromisos.

En el modelo II, el que nos compete en este caso, toma al gobierno como un conglomerado semi-feudal de organizaciones articuladas de manera difusa, teniendo cada una de ellas vida propia y sustantiva. Donde los conductores de cada gobierno están formalmente en la cúspide de este conglomerado, como nos remarcan ambos Presidentes. Pero los gobiernos han percibido el conflicto a través de las organizaciones, como el caso de los Asambleístas de Gualeguaychú y Greenpeace, los cuales han definido alternativas y estiman consecuencias a través de los procesos de información de las mismas, sumadas al gobierno de la provincia de Entre Ríos y luego de los ministerios de Relaciones Exterior de ambos países. El gobierno argentino ha actuado en la medida que estas organizaciones practicaron reclamos en base a la actuación del gobierno uruguayo. Por lo que“... la conducta gubernamental puede entenderse, como los outputs de grandes organizaciones que funcionan de acuerdo a patrones estandarizados de conducta” .

Los Asambleístas de Gualeguaychú han atendido a un conjunto especial de problemas y actuado sobre ellos con una cuasi-independencia. La conducta del gobierno argentino con respecto al conflicto de las papeleras ha reflejado el outputs de los asambleístas, Greenpeace, el gobierno provincial de Entre Ríos y los gobiernos municipales de la misma provincia. El Presidente argentino y la Cancillería argentina han intentado alterar la conducta de estas organizaciones, pero no han llegado a controlarlas sustantivamente.

Según Allison, “... un gobierno consiste en organizaciones existentes, cada una de las cuales posee un conjunto fijo de programas y procedimientos operativos estandarizados” . La conducta de estas organizaciones ( y en consecuencia del gobierno mismo) referida a un asunto dado en una instancia particular está entonces determinada primariamente por rutinas establecidas en esas organizaciones antes de esa instancia. Por lo que termina explicando que la acción gubernamental parte entonces de esa base, aceptando luego la aparición de desviaciones crecientes.

En este caso en particular, las organizaciones existentes o que se formaron a partir del conflicto por las papeleras, en la Argentina poseen sus propias estrategias y programas operativos para resolver defender sus intereses. Las conductas que tomaron los Asambleístas, en forma conjunta con otras organizaciones, fueron la consecuencia para que el gobierno los proteja y en ciertas ocasiones sean un mismo grupo, pero estas conductas fueron establecidas en esas organizaciones. Por lo que, el gobierno argentino partió de esa base, la que luego fue tomando distintos caminos.

Las organizaciones que han tomado lugar en el conflicto de las papeleras, segmentaron los problemas en un número de partes independientes, repartidas entre diversas unidades organizacionales. “... En consecuencia, la estructura de una organización refleja los problemas que cada una de sus subunidades se encarga de segmentar”.

Las organizaciones han seleccionado las acciones que posean las mejores consecuencias, las alternativas las han encontrado a través de un proceso de búsqueda, estimando las probabilidades de los distintos resultados. Las organizaciones han confiado en las acciones rápidas y correctivas, pero han desarrollado procesos de elección para sustentar las estimaciones en un futuro incierto.

Todas las instancias de las organizaciones que están involucradas en el conflicto han desarrollado repertorios de programas de acción. Los mismos constituyen el rango de elección efectiva en situaciones recurrentes.

Simplificando lo expresado hasta aquí, los acontecimientos en el marco de las políticas internacionales de Argentina y Uruguay han sido los outputs de procesos organizacionales. “...El análisis de la elección gubernamental formal se centra en la información provista y en las opciones definidas por las organizaciones, en las capacidades organizacionales existentes, que agotan las elecciones efectivas abiertas a los conductores, y en los outputs de las organizaciones significativas, que dan forma a la cuestión considerada”.

En cuanto a los conceptos organizadores, en primer lugar los actores organizacionales, como hemos mencionado, no ha sido la actuación del gobierno en forma monolítica, sino un conjunto de organizaciones aliadas, en la cima de las cuales se instalan el gobierno y la cancillería argentina.

La segmentación de problemas y el fraccionamiento del poder y el control de los diferentes aspectos del conflicto, reclamó que los problemas se dividan y repartan entre varias organizaciones. Por ej., la Secretaría de Medio Ambiente, el gobierno provincial de Entre Ríos, Asambleístas, la cancillería Argentina y Uruguaya. Pero las organizaciones por su envergadura se han visto impedidas a que una autoridad única y central tome todas las decisiones importantes, o dirijan todas las actividades relevantes.

Las prioridades y percepciones parroquiales, se traducen en que la responsabilidad primaria hacia un conjunto limitado de problemas estimula el parroquianismo organizacional, que se ve reforzado por los factores tales como: información selectiva accesible a la organización; presiones de pequeños grupos dentro de la organización.

La acción como output organizacional, es la medida en la que una conducta particular es la actualización de rutinas preestablecidas. Es como la actuación de los asambleístas y los grupos de presión fueron sumando al gobierno provincial de Entre Ríos, la Secretaría de Medio Ambiente, la cancillería y el presidente.

La coordinación y el control centralizados, y el funcionamiento de cada organización tiene consecuencias considerables para los otros departamentos, y los problemas importantes cubren las jurisdicciones de diversas organizaciones. Por lo que, la necesidad de descentralización corre paralela con los reclamos de coordinación.

El patrón de inferencia dominante, es decir el poder explicativo del modelo, se basa en el descubrimiento de las rutinas y repertorios de las organizaciones que se han ocupado y se ocupan, produciendo los outputs que forman parte del conflicto por las pasteras.