REESTRUTURAÇÃO E PRIVATIZAÇÃO DO SETOR ELÉTRICO BRASILEIRO (1999)

REESTRUTURAÇÃO E PRIVATIZAÇÃO DO SETOR ELÉTRICO BRASILEIRO (1999)

Yolanda Vieira de Abreu

Volver al índice

 

 

CAPÍTULO 2. Reestruturação e Privatização: Resultado de Políticas Econômicas Nacionais e Internacionais

Neste capítulo serão apresentados fatos políticos e econômicos, nacionais e internacionais, que levaram à reestruturação do setor elétrico brasileiro.

2.1. História do Endividamento das Empresas de Eletricidade e a Decisão de Reestruturar o Setor Elétrico.

Atualmente, o mundo está sob o jugo das teorias neoliberais, organizadas em torno do tripé básico da “desregulamentação”, da “privatização” e da “abertura comercial”, idéias consagradas por várias organizações multilaterais que se transformaram, na prática, no núcleo inexorável de formulação do pensamento e das políticas neoliberais voltadas para o “ajustamento econômico”, que passaram a fazer parte indissociável das recomendações e das condicionantes do Fundo Monetário Internacional (FMI), do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BIRD) etc.

O BANCO MUNDIAL (1997) declara que a adaptação dos países subdesenvolvidos ou em desenvolvimento á nova política de “ajustamento econômico” foi uma resposta dos governos as pressões internas e externas durante os últimos quinze anos, obrigados a iniciar uma reforma de longo alcance, destinada a melhorar seu desempenho. Em geral, as reformas de política macroeconômica - pertinentes à taxa de câmbio, à política fiscal e à política comercial - ocorreram mais depressa. Essas reformas têm implicações políticas, mas não exigem uma remodelação das instituições. Podem ser empreendidas de maneira rápida, em geral mediante decretos, por um pequeno grupo de tecnocratas dispostos a implantá-las, sendo necessária apenas a decisão política de realizar a reforma.

Segundo FIORI (1997) a reestruturação não foi só imposta para um ou dois países, mas para todos os subdesenvolvidos, não se importando com diferenças culturais, sociais ou políticas, como pode ser observado no texto apresentado a seguir:

“Um plano único de ajustamento das economias periféricas, chancelado, hoje pelo FMI e pelo BIRD em mais de sessenta países. Estratégia de homogeneização das políticas econômicas nacionais operadas em alguns casos ,como em boa parte da África (começando pela Somália no início dos anos 80), diretamente pelos próprios técnicos daqueles Bancos; em outros , como por exemplo Bolívia, Polônia e mesmo na Rússia, até bem pouco tempo atrás, com a ajuda de economistas universitários norte-americanos; e, finalmente, em países com corpos burocráticos mais estruturados, pelo que John Williamson, apelidou de technopols : economistas capazes de somar ao perfeito manejo do seu mainstream (evidentemente neoclássico e ortodoxo) a capacidade política de implementar nos seus países a mesma agenda política do consensus, como é ou foi o caso, por exemplo, de Aspe e Salinas no México, de Cavallo na Argentina, de Yegor Gaidar na Rússia, de Lee Teng-Hui em Taiwan, Manmohan Singh na Índia, ou mesmo Turgut Ozal na Turquia e, a despeito de tudo, Zelia e Kandir no Brasil. Um programa ou estratégia seqüencial em três fases: a primeira consagrada à estabilização macroeconômica, tendo como prioridade absoluta um superávit fiscal primário envolvendo invariavelmente a revisão das relações fiscais intergovernamentais e a reestruturação dos sistemas de previdência pública; a segunda, dedicada ao que o Banco Mundial vem chamando de `reformas estruturais’; liberação financeira e comercial, desregulação dos mercados, e privatização das empresas estatais; e a terceira etapa, definida como a da retomada dos investimentos e do crescimento econômico.” (FIORI, 1997, p.12).

Tendo o Brasil aderido ao esquema acima descrito, a partir de 1990, após eleição do Presidente Collor de Melo, as reformas desencadearam-se e começaram a ser implantadas:

 Abertura Comercial (1990);

 Plano Nacional de Desestatização (1990);

 Renegociação da Dívida Externa (assinada em 1992);

 Plano Real (1994);

 Quebra dos monopólios e restrição ao capital estrangeiro (1995);

 Lei de Concessão de Serviços Públicos (1995).

Uma das principais exigências do FMI e do BANCO MUNDIAL, para renegociação da dívida externa dos países endividados, foi a abertura comercial e a implantação de reformas segundo suas normas.

As exigências para a renegociação das dívidas externas são comentadas por CHOSSUDOVSKY (1999, p.46), que descreve como são divididas as tarefas para monitorar um país, entre o FMI e o BANCO MUNDIAL:

“O FMI monitora anualmente o desempenho econômico do país nos termos da ‘Assessorias do Artigo IV’ (inspeção regular de economia de um país-membro). Essa inspeção fornece - juntamente com a trimestral, mais rigorosa, das metas de desempenho constantes dos acordos de empréstimo - a base das chamadas ‘atividades de supervisão do FMI’ das políticas econômicas dos membros.

O Banco Mundial está presente em muitos ministérios: as reformas na saúde, educação, indústria, agricultura, transporte, meio ambiente, etc. Estão sob sua jurisdição. Além disso, desde o final dos anos 80, ele supervisiona a privatização de empresas estatais, a estrutura do investimento público e a composição dos gastos públicos através da chamada ‘Revisão dos Gastos Públicos’ (RGP).”.

Tanto o setor elétrico brasileiro, como o de outros países em desenvolvimento, também tiveram que se adequar às novas regras de mercado. Na América do Sul, o Chile e a Argentina foram os primeiros a reestruturarem suas empresas elétricas, sendo seguidos pelo Peru, Bolívia, Colômbia, Venezuela e Brasil. Os objetivos das reformas no setor elétrico situam-se em dois níveis: um macroeconômico, dirigido para eliminar o déficit das empresas estatais e equilibrar as contas do setor público, e o outro, de caráter microeconômico visando aumentar a eficiência do setor e obter financiamento através do sistema privado.

O setor elétrico brasileiro teve seu período de crescimento durante os anos cinqüenta, sessenta e setenta. A partir de 1979, seu endividamento externo, realizado durante os anos anteriores e posteriores a este, agravou-se principalmente pelo aumento das taxas de juros internacionais e pela manipulação das tarifas, como um mecanismo de controle da inflação, no período 1982 a 1993. A utilização de suas empresas, como instrumento de implantação de políticas de desenvolvimento industrial no país, levaram o setor à estagnação por falta de recursos. Esse endividamento extremo (em 1980 representava 25% de toda a dívida externa brasileira - (Ver Figura 2.1) - teve como cenário as altas dos juros externos, que passaram de 9, 9% em 1977-78, para 14, 4% em 1979, chegando a atingir o pico de 20% em abril de l980, e a partir desta data as taxas refluíram para níveis mais baixos. Voltaram a subir após agosto desse mesmo ano considerando-se que a maior parte dos contratos de empréstimos e financiamentos era firmado com cláusulas de taxa de juros flutuantes, o resultado foi elevação no montante total da sua dívida externa e de todos os outros setores da economia brasileira.(BELUZZO,1983).

A partir dessa data, os banqueiros internacionais, evitavam emprestar dinheiro para o País, devido ao risco que representava, exigindo um spread maior para cada nova operação de empréstimo. Todo esse cenário de endividamento não ocorreu somente no Brasil, tendo sido generalizado e a crise não está baseada somente no endividamento até 1979, mas na elevação dos juros por parte dos banqueiros internacionais e na utilização pelo governo federal, de suas empresas para atingir fins políticos e econômicos-financeiros.

Sobre a falência do Estado Brasileiro, FIORI (1997, p.149) se manifesta da seguinte forma:

“Do ponto de vista das determinações externas, a crise fica completamente ininteligível se não partimos das decisões da política econômica tomadas pelo governo norte-americano no início e no final da década de 70.

Assim, com a decisão de suspender a paridade do dólar e adotar um sistema de taxas de câmbio flexíveis, empurrou o mundo para uma era de estagnação e endividamento, e a decisão, do fim dos anos 80, de aumentar as suas taxas de juros e revalorizar o dólar, gerou desequilíbrios generalizados dos balanços de pagamento, nova recessão mundial e choque quádruplo sobre a periferia. O primeiro choque foi o da multiplicação da nossa dívida externa; o segundo, a diminuição dos preços das nossas commodities; o terceiro, o do preço da energia [elevação de 110% no preço do petróleo entre junho/79 e fev./80]; e o quarto, absolutamente decisivo, o do nosso afastamento do sistema financeiro internacional, depois da moratória mexicana (1982).”.

Nos anos oitenta, o governo norte-americano adotou a estratégia de reescalonar o principal da dívida pelos mesmos prazos, sempre com juros flutuantes, e com spreads mais elevados. Como “dinheiro novo” unicamente “empréstimos-ponte” necessários para impedir a insolvência dos bancos credores.

O pagamento integral dos juros seria viabilizado pela contratação das importações dos devedores, mediante a redução de demanda, inerente aos programas de ajuste recessivo, recomendados e supervisionados pelo FMI, e de medidas diretas de controle das importações. Dessa estratégica inicial, resultaria um sensível fechamento dos mercados latino-americanos, fazendo com que, no caso brasileiro, juntamente com o aumento da produção nacional de petróleo, o grau de abertura da economia brasileira passasse de 10% a 5% do PIB. Tal fechamento seria, mais tarde, estranhamento atribuído, de forma crítica, a propósitos autárquicos e de estatização da economia brasileira, como se aquele fechamento não fosse produto dos esquemas de reescalonamento de uma dívida contraída em função da inserção internacional que o país havia aceito (BATISTA, 1994)

O “Plano Baker” (l985) introduzia a noção da necessidade de novos empréstimos para projetos de desenvolvimento a serem concedidos pelos bancos privados, no quadro de programas de financiamento do BANCO MUNDIAL para ajuste estrutural. Previa-se, igualmente, a idéia de conversão de débitos em ações de empresas dos países devedores. Esse plano resultou na introdução do BANCO MUNDIAL como co-gestor com o FMI dos esquemas de administração da dívida latino-americana. Com isto gerariam, pela própria natureza dos empréstimos da instituição e pelos seus critérios de operação, oportunidades ainda maiores de interferência nos assuntos internos dos países devedores. Verificar-se-iam, agora, as “condicionalidades” na área de políticas setoriais em questões, por exemplo, de comércio exterior e de prioridades orçamentárias (BATISTA, 1994)

Em fins de 1988, surge o “Plano Brady” que representou a guinada para melhor na estratégia de renegociação da dívida latino-americana. A adoção deste plano se dá no momento em que os bancos norte-americanos, principais credores da região, já haviam reconstituído suas reservas e diminuído sua “exposição” em relação aos mesmos. Isso permitiria que o governo norte-americano pudesse voltar a levar em conta os interesses de seus setores exportadores, inevitavelmente negligenciados na estratégia anterior. Tal consideração se expressaria pelo endosso à orientação, adotada pelo BANCO MUNDIAL, de condicionar seus empréstimos aos países latino-americanos à prévia adoção por esses de políticas unilaterais de abertura comercial.

Ainda conforme BATISTA (1994, p. 25-26), em contrapartida à consolidação da dívida latino americana a prazo mais longo e com um pequeno desconto (aprox. 20%,), os Estados Unidos obteriam a reabertura dos mercados dos países da região, com o que lograriam espetacular inversão nos fluxos de intercâmbio. Entre 1989 e l992, os Estados Unidos evoluiriam, no seu comércio de mercadorias com os países sul-americanos e o México, de um déficit de US$ 11, 2 bilhões para um saldo da mesma grandeza, dentro de um mesmo nível de intercâmbio global.

O setor energético foi desde o início incluído no plano de desestatização. Os interessados em participar dos leilões, foram autorizados a usar títulos da dívida externa para adquirir ações das empresas para amortização da dívida externa com os bancos americanos e europeus (Ver exemplo - TABELA 2.1).

O setor de energia elétrica foi muito cobiçado pelas empresas norte-americanas e também por seus parceiros do G7 (TABELA 2.2 e 2.3). Pode-se observar que a novidade é a privatização do setor de geração, transmissão e distribuição de energia elétrica, uma vez que na maioria dos países em desenvolvimento eram considerados estratégicos e administrados, por empresas estatais, que precisavam de novos investimentos, os quais só poderiam ser obtidos através do setor privado, segundo a nova posição política dos governos, de acordo com orientações do BANCO MUNDIAL.

Na visão de CHOSSUDOVSKY (1999, p.55), o interesse desses organismos internacionais, nas privatizações, ocorre da seguinte forma:

“A privatização das empresas estatais está sempre vinculada à renegociação da dívida externa do país. As paraestatais mais lucrativas são assumidas pelo capital estrangeiro ou por join-ventures freqüentemente em troca da dívida. O produto dessas vendas é depositado no Tesouro e canalizado para os Clubes de Londres e Paris. O capital internacional obtém o controle e/ou propriedade das empresas estatais mais lucrativas a um custo baixo. Além do mais, quando um grande número de países endividados está negociando suas empresas públicas ao mesmo tempo, o preço do ativo estatal cai.”.

Siglas em português: CFP= Usina de Carvão; CG= Co-geração; EPD= Distribuição de Energia Elétrica; EPT= Transmissão de Energia Elétrica; GFE= Usina de Eletricidade a Gás; HE: Usina Hidrelétrica, OFP= Usina de Eletricidade a Óleo; PG= Geração de Eletricidade

Com relação aos países em desenvolvimento, várias publicações feitas pelo BANCO MUNDIAL indicaram o caminho que o setor de eletricidade deveria seguir para adaptar-se às leis de mercado; condições essenciais para obter algum financiamento da própria instituição ou de outros organismos internacionais.

Para o BANCO MUNDIAL (1993, p.52), os enfoques genéricos que levam os países em desenvolvimento a mudar o regime de propriedade estatal para privada são:

 “aumentar a eficiência econômica e operacional das empresas de eletricidade;

 reduzir a carga financeira e administrativa que as empresas impõem ao governo;

 reduzir a dívida do setor público correspondente ao setor de energia elétrica, e

 reduzir o custo da eletricidade mediante o sistema de expor os produtores e distribuidores as forças competitivas do mercado.”.

Segundo MUNHOZ (1987, p.163) dificilmente a situação financeira de uma empresa resistiria ao conjunto de situações a que foram expostas as estatais brasileiras, como o aumento da sua dívida externa, por causa dos juros altos internacionais, acrescido da falta de investimentos por parte do maior acionista (o governo) e ainda mais pela obrigatoriedade de submeter-se a tarifas políticas, que tinham como objetivo controlar a inflação e não cobrir os custos, como pode ser verificado no texto a seguir:

“O fato de que as estatais que registram prejuízos enfrentam os desajustes fundamentalmente porque o seu acionista controlador, o Governo Federal, interfere nas decisões de caráter administrativo das empresas, pondo em risco a sua sobrevivência, por meio de duas atitudes de efeitos fatais para qualquer empresa;

 não faz aportes de capital, obrigando as empresas, a recorrerem a empréstimos bancários, endividando-se acima dos níveis normalmente aceitáveis, e assumindo encargos financeiros insuportáveis que desequilibram as unidades produtivas;

 fixa preços políticos, desequilibrando as empresas, recorrendo, assim, a um efetivo subsídio aos consumidores (de energia e de aço especialmente, favorecendo os consumidores de alta renda), como estratégia ora deflacionária, ora para estímulo às exportações; o que, ao lado de manter taxas de inflação artificialmente produzidas, reduz parcial ou totalmente os lucros das empresas, jogando-as à situação de real prejuízo.”.

Além dos itens já mencionados, MUNHOZ (1987, p.170) apresenta outros agravantes que empurraram as estatais elétricas para o endividamento e a estagnação, como:

“..o impedimento para lançamento de ações que vigorou por aproximadamente 10 anos, até 1985, acoplado a decisões governamentais visando à contratação de empréstimos externos(Lei 4 131), pelas empresas estatais, para suprir moedas conversíveis que financiassem os déficit do balanço de pagamento.”.

Segundo a Fundação do Desenvolvimento Administrativo (FUNDAP, 1997, p. 21),

“A partir de l974, a implementação da equalização tarifária em todo o Território Nacional (lei n.º 1.383/74), as remunerações das empresas passaram a ser ajustadas através da transferência de excedentes de receita (sobre o custo total dos serviços das empresas) as concessionárias superavitárias para as deficitárias. Essa medida, basicamente, não alterou o regime de remuneração das empresas, porém introduziu um sistema de transferências financeiras que, apesar de alterações sofridas ao longo do tempo, persistiu até l993.”.

Em relação a reduzir a dívida do setor público, correspondente as empresas estatais, com privatização, não alcançou um resultado satisfatório. A INFORM ANDES (1999, p.5) descreve palestra proferida por Batista Jr., na qual afirma que “a dívida liquida do setor público passou de 29% do PIB para mais de 40%, mesmo com a venda de grande parte do patrimônio produtivo estatal”, isto demonstra que o aumento da dívida ultimamente esta aumentando mesmo sem as empresas estatais.

É nesse contexto histórico que se inicia a reestruturação do setor elétrico no Brasil, em l993, com uma série de mudanças na legislação, enumeradas abaixo:

* Lei nº8631 e decreto nº 774 - Março de l993

O primeiro passo importante para a reestruturação do setor, estabelecendo:

* a desequalização tarifária;

* a extinção da remuneração garantida (RENCOR- Reserva Nacional de Compensação de Remuneração);

* o acerto de contas com a Conta de Recursos a Compensar (CRC);

* a obrigatoriedade de contratos de suprimento e deles serem gerenciados pelo GCOI;

* a reativação da Reserva Global de Reversão (RGR) como um fundo destinado compulsoriamente ao financiamento da expansão e melhoria dos serviços públicos de energia elétrica, e aos programas de conservação de energia elétrica e de eletrificação;

* adequação no rateio da Conta Nacional de Combustíveis (CCC), estendendo-a a todas as concessionárias distribuidoras;

* Criação do Conselho de Consumidores.

* Decreto nº 915 - Setembro de l993

Permite a formação de consórcios entre concessionários de autoprodutores para a exploração de aproveitamentos hidrelétricos.

* Decreto nº 1009 - Dezembro de 1993 e Portaria n.º 337 Abril de l994. Foi revogada em 10/11/97, passando a valer a Portaria 459.

Cria o SINTREL - Sistema Nacional de Transmissão de Energia Elétrica; permite o livre acesso à malha federal de transmissão; incentiva a competição nos segmentos de geração; define os conceitos e requisitos básicos a serem utilizados; e define as condições de comercialização e contabilização, e a Portaria nº 459, de 10 de Novembro de 1997

Revoga a anterior, 337, que regulamenta a Sintrel (Sistema Nacional de Transmissão de Energia Elétrica). A diferença básica entre as duas é que, no caso do SINTREL, tratava-se do acesso apenas à rede das empresas federais, passando a ser livre em todo o sistema nacional de transmissão e distribuição.

* Lei n.º 8987 - Fevereiro de l995

Regulamenta o Artigo n.º 175 da Constituição Federal; obriga a licitação das concessões de geração, transmissão e distribuição; e define os critérios gerais a serem aplicados nas licitações e nos contratos de concessões.

* Decreto n.º 1503 - Maio de l995

Inclui o sistema Eletrobrás no Programa Nacional de Desestatização (PND) e orienta a privatização dos segmentos de geração e distribuição do sistema Eletrobrás.

* Lei nº 9074 - Julho de l995

Complementa a Lei n.º 8987, no que diz respeito aos serviços de energia elétrica; cria a figura do produtor independente de energia elétrica; libera grandes consumidores do monopólio comercial das concessionárias; assegura livre acesso aos sistemas de transmissão e distribuição.

* Decreto n.º 1717 - Novembro de l995

Estabelece normas para prorrogação de concessões de serviços públicos de energia elétrica.

* Decreto n.º 2003 - Setembro de 1996

Regulamenta a produção de energia elétrica por produtor independente e autoprodutor e dá outras providências.

* Lei n.º 9427 - Dezembro de l996

Institui a ANEEL (Agência Nacional de Energia Elétrica), disciplina o regime de concessões de serviços públicos de energia elétrica e dá outras providências . O Decreto Lei n.º 2.335/97 constitui a ANEEL

 Portaria n.º 459/97 - Novembro de 1997

Regulamenta as condições de livre acesso aos sistemas de transmissão e distribuição.

 Portaria n.º 466/97 - Dezembro de 1997

Estabelece as condições gerais de fornecimento de energia elétrica

 Resolução n.º 94/98 - Março de l998

Estabelece participação das empresas no mercado de distribuição e geração

 Lei n.º 9.648/98 - Maio de 1998 e Decreto n.º 2655/98 - Julho de 1998.

Reestrutura o setor elétrico, cria o MAE e o ONS (Operador Nacional do Sistema) e estabelece condições relativas ao funcionamento do Mercado Atacadista de Energia (MAE).

Através das mudanças advindas das leis e decretos anteriormente citados, é que o setor elétrico brasileiro entra em sua fase de reestruturação. Elas serão referenciadas como uma fundamentação para as argumentações que deverão ocorrer no desenvolvimento deste trabalho.