REESTRUTURAÇÃO E PRIVATIZAÇÃO DO SETOR ELÉTRICO BRASILEIRO (1999)

REESTRUTURAÇÃO E PRIVATIZAÇÃO DO SETOR ELÉTRICO BRASILEIRO (1999)

Yolanda Vieira de Abreu

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3.1.3 Monopólio Estatal X Competição

De 1900 até 1960, o setor elétrico brasileiro foi controlado, na sua maior par-te, por empresas privadas nacionais e por grupos estrangeiros. A capa-cidade total instalada neste período era de 4.800 MW, dos quais 1.300 MW correspondiam a empreendimentos do governo e 3.500 MW construídos pela iniciativa privada, durante os sessenta anos de seu domínio. (CARVALHO,1998). Essa capacidade era insuficiente para sustentar o cres-cimento industrial no país, obrigando o governo desenvolvimentista do Presi-dente Kubitschek (1955 a 1960) a expandir sua participação no setor.

Um panorama da situação do setor elétrico, de como a iniciativa privada que comandava o cenário tinha se comportado durante esses sessenta anos, pode ser observado através do discurso feito no Fórum Roberto Simonsen, em 1961, por Miguel Reale, defendendo uma maior participação do Estado no setor, visando a expandir o sistema para atender a demanda crescente e aos interesses da política de industrialização do país, com as seguintes afirma-ções (apud, História&Energia, 1997, p.335):

“a) a indústria de energia elétrica é de tão capital importância na infra-estrutura econômica de uma nação, que não pode deixar de ser exercida pelo próprio Estado, sob pena de correr risco a sua soberania;

b) os benefícios da eletricidade devem ser assegurados indistintamente a todas as camadas do povo, e isto somente será atingido graças a um pla-no oficial, ao mesmo tempo de caráter político, social e econômico, in-suscetível de ser confiado a empresas privadas, sempre dominadas por finalidades acanhadas ou imediatistas. A necessidade de planificação nacional dos serviços de eletricidade, bem como o seu caráter prevale-centemente social, excluem, por conseguinte quaisquer concessões a entidades particulares;

c) tão essencial é a indústria de elétrica ao desenvolvimento das demais atividades produtivas, que deve ser eliminado o caráter especulativo, inerente ao sistema de administração privada, a fim de possibilitar-se o fornecimento de energia barata, até mesmo abaixo do custo, como con-dição primordial da política de desenvolvimento nacional: a eliminação do “escopo de lucro” é uma exigência da natureza social do abastecimen-to de energia;

d) somente o Estado pode suprir de energia regiões do país em grande a-traso econômico e cultural, para as quais é notório e compreensível o total desinteresse das entidades privadas, não podendo o desenvolvi-mento daquelas regiões, essencial ao bem da nação, ficar na dependên-cia de cálculos hedonísticos particulares: se só o Poder Público pode romper o trágico círculo vicioso que se opõe ao progresso (falta de ener-gia por serem diminutos os índices demográficos e de produção; falta de povoamento e de produção, por inexistir energia), nada justifica que o Estado fique apenas com o ônus das zonas negativas ou gravosas, aban-donando aos particulares as de lucros certo e imediato;

e) só o monopólio resolverá o grave problema criado pela rede de nume-rosas pequenas usinas hidráulicas, ora existentes, restritas ao âmbito das exigências das respectivas zonas de concessão, onde, ás vezes, ja-zem inaproveitadas fontes de energia preciosas, com nocivo, embora justificado, desinteresse pela construção de grandes centrais hidrelétri-cas, reclamadas por relevantes motivos de ordem técnica e econômica, e destinadas a abastecer vastas regiões com energia abundante e a preço razoável;

f) na indústria de energia elétrica congregam-se todos os requisitos ge-ralmente exigidos para a transformação racional de uma empresa privada em empresa pública: 1) obedece a processos técnicos mais ou menos es-tandardizados em qualquer de suas fases, produção, transmissão e dis-tribuição; 2) é de fácil medida a fiscalização a energia gerada, o que se harmoniza com a burocratização do serviço; 3) requer pessoal relativa-mente reduzido, com especialização técnica que não oferece maiores problemas.”

O discurso proferido por REALE demonstra os motivos que levaram à maior participação do Estado na geração, transmissão e distribuição de energia elé-trica.

A participação do governo federal no setor elétrico começou em 1945 quan-do foi constituída a Companhia Hidrelétrica de São Francisco – CHESF. A idéia de participação federal na geração, distribuição e transmissão de energia teve como exemplo um empreendimento americano no setor de energia elétri-ca, realizado através da criação da Autarquia do Vale do Tennessee (TVA), criada em 1933, quando o Congresso Nacional Americano confiou a esta a-gência a missão de desenvolver as riquezas naturais do Vale do Tennessee. Segundo apresentação de LILIENTHAL (1972), em 1944, Apôlonio Sales, Ministro da Agricultura, visitou o Vale do Tennessee e em 1946, a pedido do Governo Brasileiro, Oren Reed, engenheiro-construtor da TVA, estudou pla-nos, relatórios e realizou viagem de inspeção à área do rio São Francisco. Su-as conclusões quanto ao desenvolvimento desse vale foram favoráveis a im-plantação de um projeto de desenvolvimento, ao estilo da TVA. O presidente do Brasil, Eurico Gaspar Dutra viajou aos Estados Unidos em 1949, visitou e inspecionou o desenvolvimento da TVA.

O vale, ao longo do qual o rio flui, espalha-se, na verdade, por sete Estados históricos do antigo sul do Estados Unidos: a parte ocidental dos Estados ma-rítimos da Carolina do Norte e da Virgínia; o Norte de Geórgia, Alabama e Mississipi; a metade ocidental de Kentucky, desde onde este se une ao Ten-nessee, para o norte até o Rio Ohio; e a quase totalidade da vasta extensão do Estado do Tennessee.

Nesse sistema fluvial foram construídas vinte novas represas pela TVA e cin-co outras já existentes foram aperfeiçoadas e modificadas. Outras cinco grandes represas, pertencentes a uma empresa particular, operam coordenadas no conjunto, mediante convênio, totalizando trinta represas coordenadas pela TVA. O mais importante desse empreendimento, foi de transformar uma regi-ão que em 1933, tinha uma produção de energia elétrica per capita na área da TVA de cerca de 50% inferior à média dos Estados Unidos, e em duas déca-das depois, esse número passava aproximadamente para 25% superior a média anual. Além desse enorme progresso no setor elétrico, obtiveram também su-cesso em outras áreas, como: a eliminação da pobreza e da miséria que eram trazidas pela ameaça anual de inundações sobre todas as fazendas, indústrias, povoados e sobre as ferrovias ribeirinhas, impedindo o progresso. O conjunto de obras realizadas pela TVA ainda propiciou o desenvolvimento da região, possibilitando a recuperação do solo para a agricultura, o incentivo ao desen-volvimento de novos ramos industriais pelos próprios fazendeiros, treinamen-to de mão-de-obra, instalações de novas indústrias, de centros de pesquisa, de construção de portos e a criação de inúmeros estabelecimentos de comér-cio e serviços.

Segundo descrição de LILIENTHAL (1972) o empreendimento no rio Tennes-see, propiciou a melhora do padrão de vida na região e a possibilitou a exploração de seus recursos naturais de forma integrada. No caso do Brasil, foi estudado um projeto idêntico para o rio São Francisco, para estimular o desenvolvimento da área por ele atingida, que abrangia uma grande área - 685.800 km2 - compreendendo partes de cinco Estados: Minas Gerais, Bahia, Pernambuco, Alagoas e Sergipe. Os recursos potenciais da área incluíam ouro, diamantes, ferro, manganês, bauxita, fosfato, calcário, trigo e outros cereais, além de gado. Outros melhoramentos que poderiam ser desenvolvidos na re-gião além da produção de energia elétrica, como o combate às enchentes, viabilização das vias navegáveis, povoamento da área esparsamente habita-da. Esse empreendimento poderia também desenvolver o setor comercial e industrial da região.

Seguindo o modelo, o plano da CHESF incluiu, além das usinas elétricas, o planejamento e a construção de 12 açudes de irrigação, 33 hospitais, 3 cen-tros de saúde, 4 postos de saúde, 1 escola normal rural, docas em 27 portos fluviais, um estaleiro fluvial, 8 rodovias, várias estradas transversais, e um serviço postal regional. Conforme estipulado em lei sancionada em 1946, 1% de toda a renda nacional seria destinado , durante 20 anos, ao desenvolvimen-to do vale. No Nordeste, caberia à CHESF (federal) atuar em grandes obras de geração hidrelétrica e aos governos estaduais, caberia promover o desenvol-vimento dos sistemas de distribuição.

Esse modelo se generalizou e se estendeu para as demais regiões do país. Em 1952, no governo mineiro de Juscelino Kubitschek, foi constituída a CEMIG, com a participação majoritária do governo estadual, para construir e explorar diretamente sistemas de produção, transmissão e distribuição de energia elé-trica, dentro de um moderno programa de industrialização. Em 1957 , foi criada a empresa federal Central Elétricas de Furnas com o objetivo bem defi-nido de explorar o potencial hidrelétrico no Rio Grande, com um aproveita-mento de 1,2 GW, considerado expressivo para a época.

O planejamento de geração, distribuição e transmissão através do governo fe-deral tornou-se mais amplo quando o Presidente Jânio Quadros sancionou a lei de criação da Eletrobrás ( Lei 3 890-A de 25/4/61), a qual foi constituída em 1962. .

A Eletrobrás tinha como objetivos básicos administrar a participação do go-verno federal no setor de eletricidade e promover a expansão da oferta de e-nergia. As preocupações com o domínio do setor por empresas multinacionais e com a persistente defasagem, entre a estagnação da capacidade de geração e crescimento da demanda, levaram o governo a investir cada vez mais nesse setor.

Pode-se verificar a evolução da capacidade instalada entre 1900 e 1996 na Tabela 3.1.

Obs.: A capacidade total é de 60.756 MW, pois há 3.524 MW instalado por autoproduto-res (CARVALHO,1998).

A criação da Eletrobrás foi uma resposta ao comportamento do setor privado, que dominava o cenário de geração, transmissão e distribuição, mas não es-tava fazendo os investimentos necessários para atender à crescente demanda.

A Lei no 5.899, de 5 de julho de l973, atribuiu à Eletrobrás a competência para promover, através de suas empresas de âmbito regional, a construção e a operação de sistemas de transmissão em alta e extra-alta tensões, visando à integração, à operação de sistemas e ao transporte de energia elétrica de Itai-pu. Para tanto, foram instituídos os Grupos Coordenadores para a Operação Interligada (GCOI).

Ao final da década de l970, com a compra pelo governo brasileiro das ações da Light (multinacional Brascan Limited), em janeiro de l979, todas as con-cessionárias do setor de energia elétrica passaram a ser constituídas totalmen-te por capital nacional.

A discussão sobre a participação do Estado e da iniciativa privada no setor é antiga, mas é indiscutível que a estrutura estatal, monopolista para o mer-cado elétrico brasileiro, viabilizou a coordenação tanto da operação do parque instalado, quanto do planejamento da sua expansão, reduzindo custos ope-racionais e de investimento, durante muitos anos.

Do ângulo da oferta, a remoção das restrições técnicas e institucionais que obstruíam a plena exploração das oportunidades de economias de escala e de escopo, oferecidas pelo avanço tecnológico, promoveu a continuada redução de custos e a melhoria da qualidade do serviço. Do lado da demanda, a inte-gração de mercados, num cenário de crescimento econômico sustentado, pro-vocava um forte desenvolvimento da demanda, abrindo novas oportunidades para economias de escala e escopo. Paralelamente, a melhoria na qualidade do serviço e a diminuição nas tarifas reais levavam os industriais a gradual-mente abandonarem a autoprodução para se abastecerem nas concessionárias de energia elétrica.

O Governo induzia as companhias de energia elétrica a adotar políticas tarifá-rias, sendo uma delas a dos subsídios cruzados, que facilitavam o acesso das regiões mais pobres e dos grupos sociais de menor poder aquisitivo à ele-tricidade, mas é necessário ter consciência que os que mais tiraram vantagem desta situação, foram as empresas eletrointensivas, que vieram se instalar no Brasil, justamente porque a tarifa de energia elétrica era baixa, se comparada com outros países.

Pode-se verificar a evolução das tarifas de energia elétrica entre 1981 e 1992 na Tabela 3.2.

O monopólio verticalizado, que gradualmente ia integrando mercados, vi-sando à estruturação de um mercado elétrico nacional interconectado, era percebido positivamente por governos e consumidores.

Em meados da década de oitenta, as empresas estatais começaram a ter pro-blemas em manter a qualidade e a expansão do sistema, principalmente por dificuldades financeiras e administrativas, também pela estagnação da demanda, conseqüência da recessão, que se prolongou até o inicio dos anos noventa, quando o sistema começou a apresentar enormes falhas e atingir o consumidor final de forma direta. O programa de obras de geração foi prati-camente paralisado, e iniciou-se uma reorganização institucional do setor, com o objetivo de reduzir a presença do Estado na economia e no setor elétri-co.

O governo ao reestruturar o setor e privatizar as empresas estatais atuou como monopolista discriminador, porque quando decidiu leiloar as empresas, o ven-cedor foi o que apresentou a proposta mais alta, não sendo analisado o com-portamento passado ou o presente das empresas concorrentes em seus res-pectivos países, como condição à participação no leilão. Essa análise seria importante, uma vez que a empresa vencedora iria adquirir uma concessão de serviços públicos e prestaria serviços básicos à população.

A tentativa do monopolista discriminador de maximizar o seu próprio lucro, leva ao mesmo resultado obtido pelo mecanismo de oferta e demanda. O que se questiona nesse processo é a não-participação de representantes da socie-dade e a rapidez com que foi realizado. Não foi negociado um período de es-tabilidade de emprego e nem houve uma fiscalização por parte do órgão regulador, o que prejudicou muito a sociedade em geral, porque a eletricidade é um bem indispensável.