REESTRUTURAÇÃO E PRIVATIZAÇÃO DO SETOR ELÉTRICO BRASILEIRO (1999)

REESTRUTURAÇÃO E PRIVATIZAÇÃO DO SETOR ELÉTRICO BRASILEIRO (1999)

Yolanda Vieira de Abreu

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5.3 - Monopólio Estatal X Competição

De 1900 até 1960, o setor elétrico brasileiro foi controlado, na sua maior parte, por empresas privadas nacionais e por grupos estrangeiros. A capaci-dade total instalada nesse período era de 4.800 MW, dos quais 1300 MW correspondiam a empreendimentos do governo e 3.500 MW, construídos pela iniciativa privada, durante os sessenta anos de seu domínio (CARVALHO,1998). Essa capacidade era insuficiente para sustentar o crescimento industrial no País, obrigando o governo desenvolvimentista do Presidente Kubitschek (1955 a 1960) a expandir sua participação no se-tor.

Um panorama da situação do setor elétrico, e de como a iniciativa privada que comandava o cenário tinha se comportado durante esses sessenta anos, pode ser observado através do discurso feito no Fórum Roberto Simonsen, em 1961, por Miguel Reale ( apud, História & Energia, 1997, p.335), defen-dendo uma maior participação do Estado no setor, visando a expandir o sis-tema para atender a demanda crescente e aos interesses da política de in-dustrialização do País. Os principais pontos desse discurso frisam que o setor elétrico é de tão capital importância na infra-estrutura econômica de uma na-ção, que este não pode deixar de ser exercido pelo próprio Estado, sob pe-na de sua soberania correr riscos. Os benefícios da eletricidade devem ser assegurados indistintamente a todas as camadas do povo, como também são essenciais ao desenvolvimento das demais atividades produtivas. O caráter especulativo deve ser eliminado, o qual é inerente ao sistema de administra-ção privada. Para Reale, somente o Estado poderia suprir de energia regiões do País em grande atraso econômico e cultural, para as quais é notório e compreensível o total desinteresse das entidades privadas, que visam lucro certo e imediato;

O discurso proferido por Reale demonstra os motivos que levaram a uma participação maior do Estado na geração, transmissão e distribuição de e-nergia elétrica.

A participação do governo federal no setor elétrico começou em 1945, quan-do foi instituída a Companhia Hidrelétrica de São Francisco (CHESF). Esse empreendimento foi idealizado nos moldes da Autarquia do Vale do Tennes-see (TVA), que foi instituída em 1933 nos Estado Unidos, para desenvolver o Vale do Tennessee. (LILIENTHAL, 1972). Esse modelo se generalizou e se estendeu para as demais regiões do país. Em 1952, no governo mineiro de Juscelino Kubitschek, foi constituída a CEMIG, com a participação majori-tária do governo estadual, para construir e explorar diretamente sistemas de produção, transmissão e distribuição de energia elétrica, dentro de um moderno programa de industrialização. Em 1957 foi criada a empresa fede-ral Central Elétricas de Furnas, com o objetivo bem definido de explorar o potencial hidrelétrico no Rio Grande, com um aproveitamento de 1,2 GW, considerado expressivo para a época.

O planejamento de geração, distribuição e transmissão, através do governo federal, tornou-se mais amplo quando o Presidente Jânio Quadros sanciona a lei de criação da Eletrobrás ( Lei 3 890-A de 25/4/61), a qual foi constituída em 1962. A Eletrobrás tinha como objetivos básicos administrar a partici-pação do governo federal no setor de eletricidade e promover a expansão da oferta de energia. As preocupações com a força das empresas multinacio-nais e com a persistente defasagem entre a estagnação da capacidade de ge-ração e o crescimento da demanda, levaram os governos federal e esta-dual a investirem cada vez mais neste setor. A Lei no 5.899, de 5 de julho de l973, atribuiu à Eletrobrás a competência para promover, através de suas empresas de âmbito regional, a construção e a operação de sistemas de transmissão em alta e extra-alta tensões, visando à integração, à operação de sistemas e ao transporte de energia elétrica de Itaipu. Para tanto, foram instituídos os Grupos Coordenadores para a Operação Interligada (GCOI).

Ao final da década de l970, com a compra pelo governo brasileiro das ações da Light (multinacional Brascan Limited), em janeiro de l979, todas as concessionárias do setor de energia elétrica passaram a ser constituídas to-talmente por capital nacional.

Do ângulo da oferta, a remoção das restrições técnicas e institucionais que obstruíam a plena exploração das oportunidades de economias de escala e de escopo, oferecidas pelo avanço tecnológico, promoveu a continuada redu-ção de custos e a melhoria da qualidade do serviço. Do lado da demanda, a integração de mercados, num cenário de crescimento econômico sustentado, provocava um forte desenvolvimento da demanda, abrindo novas oportuni-dades para economias de escala e escopo. Paralelamente, a melhoria na qua-lidade do serviço e a diminuição nas tarifas reais levavam os industriais a gradualmente abandonarem a autoprodução para se abastecerem nas conces-sionárias de energia elétrica. O monopólio verticalizado, que gradualmente ia integrando mercados, visando à estruturação de um mercado elétrico na-cional interconectado, era percebido positivamente por governos e consumi-dores.

Em meados da década de oitenta, as empresas estatais começaram a ter pro-blemas em manter a qualidade e a expansão do sistema, principalmente por dificuldades financeiras e administrativas, também pela estagnação da de-manda, em conseqüência da prolongada recessão. Essas dificuldades se pror-rogaram até o início dos anos noventa, quando o sistema começou a apresen-tar enormes falhas e atingir o consumidor final de forma direta. O programa de obras de geração foi praticamente paralisado e iniciou-se uma reorganiza-ção institucional do setor, com o objetivo de reduzir a presença do Estado na economia e no setor elétrico.

O governo, ao reestruturar o setor e privatizar as empresas estatais, atuou como monopolista discriminador. Esse comportamento leva ao mesmo resul-tado obtido pelo mecanismo de oferta e demanda, se o processo fosse feita sem intervenção de espécie alguma, para a escolha do vencedor. É nesse contexto que se inicia a transição do monopólio estatal para a iniciativa pri-vada.

O setor elétrico brasileiro não era o único que tinha dificuldades financeiras e administrativas. Em outros países, depois do choque do petróleo, as empre-sas de eletricidade também enfrentaram alterações na suas estruturas, como nos Estados Unidos, no Chile, na Inglaterra e em outros. Os sistemas de re-formas adotados para o setor elétrico, por esses países, após a crise do petró-leo, podem ser observadas na Tabela a seguir:

O BANCO MUNDIAL identifica como problemas cruciais do monopólio es-tatal na infra-estrutura, os seguintes itens genéricos:

* Ineficiência das operações.

* Manutenção inadequada.

* Ineficiência financeira e sangria fiscal.

* Incapacidade de atender à demanda o usuário.

* Negligência para com os pobres.

* Negligência com o meio ambiente.

Todos esses itens são passíveis de ocorrer tanto no monopólio estatal como no privado, somente que no estatal a empresa é vista como um instrumento a ser utilizado a favor do “social”, por isto, é utilizada, muitas vezes, para a-tingir objetivos de política econômica e industrial, tendo como alvo o desen-volvimento de regiões ou de áreas de tecnologia ainda inexistente no país. Este tipo de política deve ser analisada, através dos resultados obtidos pela sociedade em sua totalidade e não somente enquanto empresa. O Banco Mundial descreve cada um desses itens acima mencionados, sempre consi-derando o papel do Estado (segundo seus interesses) e visando a abertura de mercado. Para eles até os pobres, seriam mais beneficiados, caso a infra-estrutura fosse provida pelo sistema privado.

Como solução para o monopólio estatal, são apontados pelo Bando Mun-dial, três elementos essenciais: gestão baseada em princípios comerciais, concorrência e participação dos usuários e outros interessados. As propostas para a implementação das reformas institucionais alternativas, segundo o BANCO MUNDIAL, são as seguintes:

 Opção A - Propriedade pública e operação privada

 Opção B - Propriedade pública e operação privada

 Opção C – Propriedade privada e operação privada

 Opção D – Provisão pela comunidade e pelos usuários

Ao relacionar o setor elétrico com as opções de reformas acima mencionada para o setor de infra-estrutura, conclui-se que opções para provisão da infra-estrutura, mais incentivadas são aquelas que têm a opção de privatização das empresas estatais do setor como alvo. No caso do Brasil, para que fossem privatizadas as empresas, foi utilizado como principal argumento a necessi-dade de transformar o setor elétrico monopolista em um mercado concorren-cial. Para atingir este objetivo, foram criadas diversas leis, tais como a n.º 8.987, de 13/02/95 (Lei de Concessões), que no seu Artigo 29 incumbe o poder concedente incentivar a competitividade. Este preceito foi reiterado na lei que criou a ANEEL (Lei 9.427, de 26/12/96) e no decreto que regu-lamenta (Decreto 2.335, de 6/10/97). Isso confirma a intenção do governo federal e dos legisladores de fomentar a competição, através das privatiza-ções. Para que fosse implantado esse modelo no Brasil, foram instituídas quatro modalidades de processo de outorga junto à ANEEL, previstas para exploração dos serviços de eletricidade pelo setor privado: 1) Concessioná-rio; 2) Permissionário; 3) Autorizatário; 4) Registro.

As empresas públicas de energia elétrica foram colocadas à disposição do Programa Nacional de Desestatização - PND (Lei 8.031/90), que tem por ob-jetivos:

* reordenar a posição estratégica do Estado na economia, transferindo à i-niciativa privada atividades indevidamente exploradas pelo setor público;

* permitir a retomada de investimentos nas empresas e atividades que vie-rem a ser transferidas à iniciativa privada;

* permitir que a administração pública concentre seus esforços nas ativida-des em que a presença do Estado seja fundamental para a consecução das prioridades nacionais

A Eletrobrás depositou no BNDES, gestor do Programa Nacional de Desesta-tização, as ações que representam sua participação na maioria das Empresas Estatais, que foram privatizadas, totalmente ou parcialmente.

O BNDES foi designado gestor do Fundo Nacional de Desestatização (FND), em 1990, e também como agente financiador brasileiro das privati-zações, ajudando a viabilizar um novo modelo para o setor elétrico, junto com outras instituições.

O processo brasileiro de privatização admite, para aquisição das participa-ções da empresas a serem desestatizadas, outros meios de pagamento, além da moeda corrente: as chamadas "moedas de privatização". São dívidas con-traídas no passado pelo governo federal, aceitas como forma de pagamento das ações das empresas estatais que estão sendo privatizadas.

A Lei de Concessões (Lei n.º 9.074, de 7 de julho de 1995) antecipa as bases do novo modelo competitivo para o setor elétrico, instituindo competição na geração e na comercialização, o livre acesso às redes elétricas, instituindo um regulador forte na transmissão e distribuição, como também determinan-do quem seria considerado consumidor cativo e consumidor livre, de acordo com as características de consumo de cada um.

A partir dessa lei, iniciou-se uma reestruturação nas empresas. Fazendo as devidas adaptações para o setor elétrico brasileiro, poderíamos dizer que as opções de gerenciamento para a infra-estrutura apresentadas pelo Banco Mundial que permaneceram, depois da reestruturação, foram as seguintes:

* Empresas com propriedade pública e operação pública. Este grupo é com-posto por empresas que ainda não foram totalmente reestruturadas e tam-bém das que não foram privatizadas ou não estão no rol das empresas a serem privatizadas.

* Propriedade pública e operação por contrato com o setor privado, com re-gulamentação. Esse grupo é composto por empresas que adquiriram con-cessões do setor público para operar os serviços de geração, distribuição e transmissão, com a responsabilidade por novos investimentos.

* Propriedade e operação privadas, com regulamentação. Nesse caso, o Es-tado somente irá interferir, examinando o pedido de concessão para o funcionamento e regulamentando o sistema, mas todas as outras respon-sabilidades e escolhas serão por conta e risco do investidor. Os agentes privados poderão atuar como autoprodutores e como produtores indepen-dentes.

Essas opções requerem um agente regulador para o setor pelas seguintes ra-zões:

* Proteger o investidor contra uma concorrência destrutiva.

* Buscar se aproximar do que seria o comportamento de um mercado com-petitivo, no caso dos monopólios naturais.

* Promover um desenvolvimento auto-sustentado das indústrias de energia elétrica.

* Salvaguardar o interesse geral, no que tange à segurança de abastecimen-to e à igualdade de tratamento aos consumidores.

* Proteger o consumidor contra o abuso do poder de monopólio.

A regulamentação deve cobrir os tipos (econômico, técnico, de serviços ao consumidor e incentivo à concorrência) e abranger as áreas (geração, trans-missão, comercialização e sistemas isolados) em que o regulador tenha a ca-pacidade de administrar, fiscalizar, legislar e transmitir respeito e segurança aos cidadãos.