REESTRUTURAÇÃO E PRIVATIZAÇÃO DO SETOR ELÉTRICO BRASILEIRO (1999)

REESTRUTURAÇÃO E PRIVATIZAÇÃO DO SETOR ELÉTRICO BRASILEIRO (1999)

Yolanda Vieira de Abreu

Volver al índice

 

 

3.6.2 Mercados Contestáveis

Segundo a teoria dos Mercados Contestáveis, o fato de o setor estatal ou pri-vado monopolizar ou oligopolizar um produto não apresenta problema, caso ele esteja inserido dentro do contexto da concorrência, como pode observar no texto de TAVARES DE ARAUJO JR. (1996), bem como no de BAUMOL (1982).

Um mercado é perfeitamente contestável quando não há sunk cost, nem bar-reiras de entrada, no sentido adotado por STIGLER (apud por TAVARES DE ARAUJO JR.1996) “sunk cost é aquela parte do investimento inicial que seria perdida se o investidor tivesse que sair do mercado antes de o investimento ser inteiramente depreciado” (ORDOVER, apud por TAVARES DE ARAUJO JR.,1996). Segundo STIGLER, existe liberdade de entrada quando os poten-ciais concorrentes têm os mesmos custos médios de longo prazo que os custos das firmas incumbentes (STIGLER, apud por TAVARES DE ARAUJO JR.,1996). Em outras palavras, não há segredos tecnológicos em mercados perfeitamente contestáveis, e as empresas que competem nele podem facil-mente sair a qualquer momento. (TAVARES DE ARAUJO JR.1996, p.40)

A utilidade desse conceito não depende de sua relevância empírica. Como observou BAUMOL, na vida real, a contestabilidade total é tão rara quanto a concorrência total, mas é mais geral do que esta: “um mercado perfeitamente competitivo necessariamente é perfeitamente contestável, não vice-versa” (BAUMOL, 1982, p.4).

Para que uma estrutura industrial seja eficiente é preciso que sua configura-ção seja viável e sustentável. A noção de viabilidade é trivial: significa que as tecnologias disponíveis permitem às empresas incumbentes atender à de-manda do mercado aos preços atuais, sem incorrer em perdas. A noção de sustentabilidade é mais restritiva: ela impõe que, sob os preços atuais, ne-nhum concorrente potencial pode obter lucros ingressando naquele mercado. As configurações sustentáveis podem ser altamente transitórias, pois os a-vanços técnicos, o crescimento econômico e as políticas públicas redefinem constantemente os parâmetros de sustentabilidade. O papel desempenhado pelo progresso técnico, engloba três mecanismos principais: economia de es-cala, economias de âmbito e a razão entre o custo de transação e o de produ-ção. Existem economias de escala a serem exploradas, sempre que a razão entre custo médio e marginal for maior que a unidade; e haverá economias de âmbito, sempre que for mais barato combinar duas ou mais linhas de produ-ção em uma única empresa, do que distribuir o vetor de produto entre produ-tores especializados. Os efeitos conjuntos das economias de escala e de âmbi-to determinam a relação entre custos de transação e custos de produção, ou seja, os vínculos insumo/produto da empresa.

A promoção da contestabilidade ultrapassa a simples retirada das barreiras à entrada e implica, fundamentalmente, o estabelecimento de configurações industriais sustentáveis. A teoria dos mercados contestáveis criou uma meta unificada para as políticas de concorrência e industrial, utilizando-se da noção de sustentabilidade acrescida da análise da importância das barreiras à entrada como instrumento da política de concorrência, estudada por BAIN (apud por TAVARES DE ARAUJO JR, p.41,1996). Se o governo nacional adotar as di-retrizes fornecidas por essa teoria, o alvo seria maximizar a competitivida-de agregada do sistema industrial, que é uma função direta do número de con-figurações sustentáveis operando em seu interior.

Quando uma indústria local possui uma configuração desse tipo, as empresas incumbentes não precisam de tarifas, subsídios, controles administrativos ou qualquer outra forma de apoio governamental para poderem enfrentar a con-corrência externa na economia doméstica. Assim, a sustentabilidade é uma forma de proteção estrutural do mercado, mais eficiente que o protecionis-mo convencional porque não absorve recursos públicos, não gera rent-seeking nem provoca distorção de preços.

Segundo a teoria dos mercados contestáveis, é possível obter diretrizes normativas claras para monitorar a conduta da comunidade empresarial, por meio de uma abordagem em duas etapas. Primeiramente examinam-se as con-dições de sustentabilidade que emergem da interação entre o tamanho do mer-cado e razão custos de transação/custos de produção, e compara-se o resulta-do com o padrão atual da estrutura industrial que está sendo analisado. A se-guir, consideram-se as barreiras vigentes à entrada e diferencia-se os regu-lamentos governamentais das barreiras criadas pelo desempenho inovador das empresas incumbentes.

O custo de transação é derivado do custo de elaboração e execução de contra-tos complexos, como se pode ser observado a seguir:

Para PORTER (1986, p. 282) os custos de transação também são decorrentes do custos de realizar contratos, conforme texto a seguir:

“Através da integração a empresa pode fazer economias potenciais em al-guns dos custos das transações efetuadas no mercado, como, por exem-plo, custos de vendas, de compras, de negociações e de transações. Em-bora sempre exista alguma negociação em transações internas, o seu custo não deve ser, nem aproximadamente , tão elevado quanto o custo das operações de compra ou venda realizadas com partes externas à or-ganização.”.

No livro “A Mundialização do Capital”, CHESNAIS (1996, p.83) trata os cus-tos de transação da seguinte forma:

“O que explicaria e tornaria inevitável, e portanto justificável, o recurso à integração, as aquisições/fusões e a constituição de “hierarquias (termo utilizado por Williamson para designar as grandes companhias), seriam apenas “os custos de redação e de execução de contratos complexos” en-tre companhias independentes. Esses custos, por sua vez, decorriam da ação combinada de fatores ligados ao ambiente das companhias e de fa-tores humanos. Os primeiros decorreriam da insegurança, ou ainda do ca-ráter imperfeito da informação disponível para a tomada de decisões da companhia. Os fatores humanos seriam conseqüência da limitada raciona-lidade e do oportunismo ferrenho que caracterizariam o comportamento dos seres humanos.”.

Em outra parte, CHESNAIS (1996, p.83-84) continua a discussão sobre os custos de transação:

“Visto que as causas de falhas dos mercados vão aumentando, até de forma qualitativa, a partir da internacionalização da companhia, a teoria dos custos de transação foi apresentado, por uma corrente importante da teoria anglo-saxônica, como a chave da formação da empresa multinacio-nal, e de sua decisão de produzir no exterior. Essa posição foi defendida, em particular, por A. Rugman e M. Casson. Este último elaborou uma lista (por definição, não exaustiva) dos obstáculos mais comuns ao co-mércio internacional, ligados a imperfeição do mercado. Tais obstáculos incluem: a falta de contato entre o comprador e o vendedor, a ignorância de seus desejos recíprocos, a falta de acordo quanto aos preços, a falta de confiança na adequação das mercadorias às especificidades inicialmente estabelecidas, a necessidade de deslocar as mercadorias, a existência de tarifas aduaneiras, de taxação dos ganhos criados pela transação, de con-troles de preços, de cotas, a falta de confiança na devolução em caso de não-pagamento.

(...)

Retomando uma observação de Michalet sobre esse enfoque, “a luta con-tra os custos de transação gera as multinacionais”, de maneira quase na-tural.”.

No livro Competition and Choice in Electricity, HUNT e SHUTTLEWORTH (1996, p.3) tratam dos custos de transação da seguintes forma:

“As Joskow and Schmalensee pointed out in Markets for Power, it is theoretically possible to replace command-and-control relationships (within a firm) with “contractual” relationships (between firms). “Con-tractual” relationships in this context may mean any agreement about the terms on which transactions take place between the separate firms. However, as they also point out, the difficulty of fully specifying all the necessary terms of the contract so that all possible situations are cov-ered may be so great, and so expensive to negotiate, execute and litigate, that is not worth attempting; it is more efficient to keep the activities with a single firm where one manager manages both activities. The technical term for the costs of negotiating, executing and litigating the required contracting mechanisms are transactions costs.”.

Como a recente legislação do setor elétrico obriga à desverticalização das companhias, criou-se um ambiente de elevados custos de transações, como pode ser observado em alguns exemplos de contratos, que terão de ser con-feccionados e administrados conforme mostra a lista a seguir:

 Contratos com o MAE

 Contrato para Prestação de Serviços Ancilares

 Contrato de Uso do Sistema de Transmissão - CUST

 Contrato de Uso do Sistema de Distribuição - CUSD

 Contratos Bilaterais de Longo Prazo

 Contrato de Compra/Venda de Curto Prazo – (spot)

 Contrato de Comercialização - CCML

 Contrato de Prestação de Serviço de Transmissão - CPST

 Contrato de Conexão a Transmissão - CCT

 Contrato de Conexão a Distribuição - CCD

 Contrato de Geração

 Contrato de Distribuição

Além do caso ideal de mercados sustentáveis e contestáveis, apresentados an-teriormente, esse exercício pode levar a três situações relevantes, conforme TAVARES DE ARAUJO JR. (1996, p.40):

 Configurações insustentáveis e incontestáveis

Configurações insustentáveis e incontestáveis acontecem quando o mercado opera sob condições dadas por barreiras à entrada, que já duram muito tem-po, originárias de determinados regulamentos governamentais ou de fatores geográficos.

Existe uma variante do caso anteriormente mencionado, que se refere às “configurações insustentáveis criadas por políticas protecionistas”. Esta situa-ção difere do caso anterior em apenas um aspecto: as barreiras à entrada são, em princípio, temporárias.

 Configurações sustentáveis, porém incontestáveis

Esta situação é freqüente em indústrias que têm altos índices de inovação endógena, em que as melhores tecnologias disponíveis foram inventadas pelas próprias empresas incumbentes. Nessas indústrias, as participações no mercado das firmas inovadoras dependem em grande medida de sua reputa-ção, que constitui um mecanismo espontâneo, embora parcial, de preservação do bem-estar dos consumidores e de eficiência produtiva.

Nesse caso, os direitos de propriedade intelectual podem criar uma barreira à entrada adicional, porém supérflua. Aqui, a autoridade antitruste tem um papel restrito a desempenhar, excetuando a promoção da transparência por meio de relatórios periódicos sobre o desempenho dessas indústrias, a análi-se de seus gastos com pesquisas e desenvolvimento, seus preços relativos, suas margens de lucro e seu impacto macroeconômico.

 Configurações contestáveis, porém insustentáveis

Este caso é freqüente nas indústrias descentralizadas nas quais a liberdade de entrada simula o ideal da concorrência perfeita. O problema básico desse tipo de indústria é a falta de respeito pelos consumidores. Como aponta Rashid (apud por TAVARES DE ARAUJO JR., p.44,1996), “se a indústria é compos-ta por grande número de empresas transitórias, por que elas deveriam impor-tar-se com a visão que os consumidores tem da qualidade de seu produto?” . Obviamente a política imediata a seguir, para restringir tal atitude, é a apli-cação rígida da legislação que protege os direitos dos consumidores.

O setor elétrico tem características monopolísticas na transmissão e distribui-ção, ficando somente a geração com possibilidades de livre concorrência, sendo que no Brasil, pelo setor ser predominantemente hidrelétrico, a geração não estará somente sobre as forças de mercado, porque haverá um direciona-mento para otimização do sistema e a inserção de outras prioridades na com-posição do preço spot.

Monopólio natural é a situação de mercado que o tamanho ótimo de instala-ção e produção de uma empresa seria suficientemente grande para atender todo o mercado, de forma que existiria espaço para somente uma empresa. Es-se se desenvolve, não só porque seja garantido por lei, mas, em lugar disto, porque é o resultado natural de condições especiais de custo. Apresenta eco-nomias de escala (custo médio e marginal declinantes), para toda a sua produ-ção. Explicando porque a distribuição de energia elétrica enquadra-se no conceito de monopólio natural, CORREIA (1998, p.5), afirma:

“As características econômicas da distribuição de energia elétrica advêm dos condicionantes técnicos da indústria elétrica: existe a necessidade de conexão física entre a fonte geradora e o consumidor final, como vimos inicialmente, e essa conexão é feita a partir de circuitos (aéreos ou sub-terrâneos) que são construídos nas vias publicas. Tanto por fatores técni-cos quanto por questões econômicas, não se justifica construir dois cir-cuitos para garantir competição no atendimento dos consumidores, pois essa competição se daria a preços elevados para os consumidores, se con-siderarmos uma distribuição eqüitativa das conexões.”.

Utilizando-se da teoria de mercados contestáveis e da explicação citada na parágrafo anterior, pode-se concluir que a competição entre empresas do se-tor elétrico, dentro do mercado de energia elétrica, é menos importante, do que a competição pelo mercado. Mesmo que este seja tão pequeno, que ape-nas uma empresa possa nele operar lucrativamente, poderá existir suficiente competição para determinar qual a empresa que entrará nesse mercado e qual preço será cobrado por tal empresa. Em um mercado disputável, novas empre-sas podem entrar essencialmente sob as mesmas condições de custo que uma companhia que nele já esteja atuando. Uma organização poderá também dei-xar tal mercado sem a perda de investimento em capital, que possa ser especí-fico do mercado, e sem a perda de qualquer valor em outra área (SHEPHERD,1984, p.572-587).

A análise das barreiras à entrada, os custos de ingresso são usualmente clas-sificados em custos fixos e sunk costs. Os custos fixos de ingresso são inves-timentos integralmente recuperáveis, enquanto sunk costs são custos irrecupe-ráveis, na hipótese de a empresa se retirar do mercado. Os investimentos em máquinas e equipamentos são freqüentemente sunk cost, já que costumam ter baixo valor de revenda. Um exemplo distinto de sunk costs é o relativo ao treinamento de trabalhadores, sobretudo em empresas de alta tecnologia, pela razão de que os empregados não são propriedade da empresa.. Eviden-temente sunk costs são geradores mais importantes de barreiras à entrada do que custos fixos, mesmo elevados.

A maioria dos mercados no quais existe monopólio, não é disputável; entre-tanto, tal fato se deve aos custos a fundo perdido, tidos pela empresa atuante. Dessa forma a empresa em tal situação privilegiada possui uma vantagem competitiva sobre qualquer potencial candidata ao seu negócio; consequente-mente, podendo cobrar preço superior ao custo marginal, e é neste caso que a regulamentação é necessária, para proteger o consumidor e também a competi-tividade entre os agentes.

De fato, a capacidade de uma empresa alterar os preços dos seus produtos não depende exclusivamente, nem prioritariamente, da sua participação relativa no mercado. A variável principal é a competição potencial e a extensão das barreiras ao ingresso no mercado. Se essas barreiras inexistem, qualquer competidor pode instalar-se sem custos excessivos, nem mesmo o domínio de 100% do mercado garante à empresa qualquer possibilidade de aumentar preços pela restrição da oferta.

Os técnicos do BANCO MUNDIAL (1994, p.35), defendem a concorrência no mercado elétrico da seguinte forma:

“Hoje a concorrência pode ser usada diretamente em mais atividades de infra-estrutura por causa dos avanços tecnológicos .No setor de geração de energia, as turbinas a gás de ciclo combinado funcionam eficiente-mente em níveis de potência inferiores ao de outras tecnologias de ge-ração . A livre concorrência para usuários no mercado ainda não existe em muitas áreas de infra-estrutura, mas há outras maneiras de se obter os benefícios da concorrência. No caso das atividades cujos custos históri-cos são elevados, a concorrência pelo direito de operar um monopólio pode captar muitos desses benefícios. Mesmo quando o número de ope-radores é necessariamente limitado, eles podem ser obrigados a competir com níveis referenciais de desempenho (“yardstick competition”).”

A teoria dos mercados contestáveis defende a abertura dos mercados e que não haja barreira alguma por parte dos governos, ou de qualquer outra entidade, e este foi o principal motivo pelo qual ela foi desenvolvida, utilizada e difun-dida pelos organismos internacionais, como por exemplo a OCDE (apud TAVARES DE ARAUJO JR., 1996, p.39,1996) “A liberalização comercial e a política de concorrência internacional compartilham o objetivo comum de promover mercados abertos (‘contestáveis’) e a concorrência sem distorção”. E para justificar a defesa de tal teoria, a OCDE, tem o seguintes argumento: “Manter um mercado doméstico internacionalmente contestável é, em última análise, do interesse da comunidade nacional e, especificamente, da legisla-ção e da política de concorrência!” (OCDE, apud por TAVARES DE ARAUJO JR, p.39,1996), é como voltar no tempo, como sugere BATISTA JR (1997, p.6):

“Como lembra o historiador Marc Ferro, esse antigo processo de inter-nacionalização e de criação de mercado de alcance mundial foi lançado pela colonização, tendo resultado em ampliação das desigualdades entre os países colonizadores e os demais (Ferro, 1996:395). Caberia até inda-gar se a chamada globalização não seria a continuação da colonização por outros meios. E se o entusiasmo que suscita em muito círculos, não só no Brasil, como em outros países da periferia subdesenvolvida, não seria um reflexo atávico da mentalidade colonial.”.

Segundo a Teoria dos Mercados Contestáveis, existindo livre acesso aos mer-cados, estariam todos no mesmo patamar para concorrer por este mercado, caso desejassem. Haveria equilíbrio entre os concorrentes pelo mercado em questão, somente por ser contestável e sustentável, mas, na realidade, as em-presas nacionais dos países subdesenvolvidos somente teriam condições de disputar esse mercado, se tivessem condições de acessar financiamento e tec-nologia, nas mesmas condições que as empresas multinacionais dos países desenvolvidos e com a mesma ajuda e suporte que estas recebem de seus go-vernos. Sendo isto impossível, nos países subdesenvolvidos, a história se re-pete. Como já aconteceu em outras épocas, quando as possibilidades de valo-rização do capital se esgotam, em alguma área no mercado interno dos paí-ses desenvolvidos, os organismos internacionais, que são dirigidos por eles próprios, encontram solução nos mercados dos países subdesenvolvidos, como aponta o próprio relatório do BANCO MUNDIAL (1994, p.100):

“As grandes companhias de eletricidade, telecomunicações e águas dos países industrializados enfrentam um quadro de lento crescimento de demanda e concorrência crescente (após a desregulamentação) em seus mercados internos. Daí seu grande interesse em fazer investimentos al-tamente rentáveis nos países em desenvolvimento. Os conglomerado par-ticipam ativamente da construção de estradas com pedágios e de projetos energéticos, nos quais tem às vezes,participações acionárias. Certas companhias ou grupos de companhias especializaram-se também em pro-jetos de infra-estrutura independentes, providenciando pacotes de finan-ciamento e supervisionando o desenvolvimento e a operação dos proje-tos.”.

As grandes companhias de eletricidade perceberam as novas janelas de opor-tunidades, para a expansão de seus investimentos nos países, nos países em desenvolvimento, também considerados subdesenvolvidos.