REESTRUTURAÇÃO E PRIVATIZAÇÃO DO SETOR ELÉTRICO BRASILEIRO (1999)

REESTRUTURAÇÃO E PRIVATIZAÇÃO DO SETOR ELÉTRICO BRASILEIRO (1999)

Yolanda Vieira de Abreu

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3.6.1. O Estado e a Constituição da Estrutura de Monopólio.

Segundo BJORK (1971), os regulamentos medievais sobre o comércio externo criavam, sancionavam e exigiam monopólios com o objetivo de encaminhar os lucros para as cidades, às expensas dos estranhos à comunidade. O poder para a concessão e privilégios de monopólio era usado pelos monarcas com fins políticos, ou para obtenção de renda, especialmente para fortalecer sua capacidade militar e industrial. A integração política nacional, que culmina com a criação do Estado, tornou mais difícil a continuação do apoio político ao monopólio, porquanto colocava os governantes na situação de deixar que um grupo de súditos lucrasse em detrimento de outro.

A unificação política inglesa completou-se em fins do século XVI, e as tenta-tivas da monarquia Stuart, em princípios do século XVIII, de financiar suas atividades com a venda de cartas-patentes, evitando a convocação do Parla-mento, provocou vigorosa oposição dessa Casa e dos tribunais de direito co-mum.

Em 1602, um monopólio de fabricação de cartas de jogo, concedido pelo mo-narca, foi considerado nulo pelos tribunais que alegaram ser esse monopólio contrário ao interesse público. Porque privava homens de trabalho e dava origem a preços mais altos e qualidade inferior. Em 1624, o Parlamento pro-mulgou o Estatuto dos Monopólios, declarando nulos todos os monopólios concedidos pela Coroa, salvo as patentes por invenções.

No fim do século XIX, as autorizações de licenciamento eram concedidas principalmente a organismos, que desempenhavam alguma função pública. Cidades receberam autorização para realizar serviços considerados apropri-ados aos governos municipais. As cartas-patentes foram concedidas a grupos de indivíduos, nos casos de construção de pontes, canais , trevos ferroviá-rios, sistemas de água e outros tipos de organização, onde a concessão de monopólio no fornecimento dos serviços e poderes de exclusividade conside-ravam-se necessários à conduta, bem-sucedida do projeto. Nesses casos, era costume freqüente limitar os lucros dos acionistas e/ou prever o livre forne-cimento de serviços após arrecadada uma certa receita, ou ainda exigir o en-caminhamento da receita extraordinária ao tesouro público.

Os Bancos e companhias de seguro, considerados necessários ao trabalho con-tínuo da agricultura, comércio e indústria, receberam freqüentemente autori-zação para funcionarem como sociedades anônimas. Nesses casos, o objetivo das cartas era a garantia contra a má administração do dinheiro da função fiduciária dessas organizações. Conseguia-se isso, limitando a responsabilida-de dos acionistas a certas exigências e a certos múltiplos de seus investi-mentos originais, e tornando-se os diretores responsáveis, sem limite, por certos tipos de má administração dos ativos da empresa.

A concessão da responsabilidade limitada aos acionistas constituiu a culmi-nação da revolução na propriedade, que havia se iniciado no século XVII e que fora interrompida pela legislação da Bubble Act em 1721. Da mesma for-ma que a legalização da cobrança de juros, essa responsabilidade tornou se-guros os contratos de dívida e salvaguardou o capital dos credores, protegeu o capital da pessoa a quem os contratos eram transferidos. A concessão de responsabilidade limitada ao acionista salvaguardou-lhes o capital pela limi-tação dos direitos que os credores da empresa podiam pretender deles, até o limite de sua compra original de ações. Todas essas inovações aumentaram acentuadamente a segurança do capital e, em conseqüência, a facilidade com que este podia ser obtido pelos empresários que dele necessitavam. A diminu-ição do risco para o credor reduziu o custo de capital para o empresário.

A responsabilidade limitada dos acionistas das sociedades anônimas começou a se transformar no aspecto mais importante dessas empresas, por volta de meados do século XIX, época em que começaram a ser emitidas as autoriza-ções. As empresas industriais utilizaram-se desse mecanismo para obterem grandes somas de capital, para seu desenvolvimento e expansão.

Um fato importante para a definição da relação entre as sociedades anônimas e o Estado ocorreu com a refutação da velha idéia de que o Estado concedia monopólio privilegiado aos detentores de uma autorização de funcionamento. No processo Charles River v. Warren Bridge, submetido à Corte Suprema dos Estados Unidos, em 1839, o Juiz-Presidente Taney decidiu que a carta originária da empresa Charles River Bridge não podia ser interpretada como concedendo monopólio permanente ao direito de passagem sobre o rio Char-les River, em Boston. A empresa argumentava que isso estava implícito no contrato original de fundação da empresa, concedido pela comunidade de Massachusetts. Taney observou que jamais seria do interesse público conceder um monopólio permanente a um grupo privado. Essa doutrina assinalava uma mudança de atitude pública em relação às sociedades anônimas. Elas deveri-am ser consideradas como criações destinadas ao desempenho privado de fun-ções comerciais, mas não seriam toleradas concessões de monopólios privados não-sujeitas ao controle pelo Estado. A criação de propriedade valiosa, pela concessão de monopólios privilegiados, era intolerável a um Governo com-prometido em “promover a felicidade e a prosperidade da comunidade pela qual é estabelecido”. O controle aumentaria à medida que os Estados Unidos se transformassem de uma nação de pequenos comerciantes e agricultores em um Estado industrializado de grandes sociedades anônimas e sindicatos.

Nos Estados Unidos, a legislatura federal destinada a combater os monopólios foi adotada, pela primeira vez, em 1890, sob a forma de lei Anti-truste Sher-man, que equiparou o monopólio à conspiração, à maneira do direito consue-tudinário. A Seção 1 da lei condena todas as conspirações na restrição do co-mércio; a Seção 2, sob as cláusulas da lei todos os que monopolizam ou ten-tam monopolizar. A Lei Sherman foi promulgada durante um período de acen-tuada transformação econômica e social nos Estados Unidos. O ritmo rápido da industrialização e do progresso tecnológico, juntamente com a penetração de forças competitivas em mercados outrora locais, levaram à falência um número excessivo de firmas. A maior parte da eliminação das empresas meno-res constituiu parte do processo necessário ao desenvolvimento econômico. Os menos eficientes foram expulsos do mercado pelos custos mais baixos de firmas eficientes, que haviam adotado a tecnologia moderna. Não obstante, algumas foram expulsas em virtude da guerra de preços em determinados mercados, dos descontos nos fretes das estradas de ferro através de acordos exclusivos, “amarrando” determinados fornecedores e clientes, a fim de eli-minar os concorrentes. Grande parte da agitação, em prol do controle dos trustes, por conseguinte, nasceu de pequenos homens de negócio que temiam a concorrência lícita das grandes empresas.

A lei, foi chamada de “mãe dos trustes”; porquanto, ao tornar ilegais acordos entre empresas, sobre preços e mercados, estimulou a combinação pela fusão de firmas que haviam outrora apenas cooperado. A situação foi remediada pelas disposições “antifusões” da Lei Clayton, de 1913. Os patrocinadores da Lei Sherman não entendiam por “monopólio” a mesma coisa que os econo-mistas. O conceito legal de monopólio no Congresso Norte-Americano, não era focalizado no poder de mercado, mas em acordos restritivos ou acordos conspiratórios de não-concorrência.

A pressão política dos produtores, e não dos consumidores, foi decisiva na promulgação de legislação antitruste Sherman e Clayton nos Estados Unidos. A pressão dos pequenos varejistas culminou nas cláusulas do “comércio jus-to”, da Lei Robinson-Patman de 1935. O tipo básico de “concorrência injus-ta” salientado nas leis Clayton e Robinson-Patman, é a concessão de descon-tos a grandes compradores e a cobrança de preços discriminatórios com a finalidade de expulsar concorrentes de determinadas áreas geográficas.

Uma análise da formação do cartel e do truste, e seus interesses, é realizada por HILFERDING em seu livro O Capital Financeiro (1985). Segundo sua analise a união de empresas pode assumir duas formas. As empresas conser-vam formalmente sua independência, e sua união é fixada somente por meio de contrato, tem-se, portanto, uma comunidade de interesses. Mas, se as em-presas se unem numa só, então denomina-se isso fusão.

O cartel é uma comunidade de interesses, se possível de todas as empresas, com o objetivo de aumentar os preços e, com isso, o lucro, mediante a mani-pulação mais completa possível da concorrência. O cartel é, portanto, uma comunidade de interesses monopolista. O truste (oligopólio) é uma fusão com o mesmo objetivo a ser alcançado. Portanto, o truste(oligopólio) é uma fusão monopolista.

A associação parcial seja em forma de comunidade de interesse ou de fusão, não limita a concorrência, ela apenas reforça a empresa constituída pela combinação na concorrência frente às empresas isoladas. Em compensação, a associação homogênea tem sempre, como conseqüência, uma diminuição da concorrência quando se trata de uma associação parcial, ou de sua elimi-nação, quando se trata de uma associação total. Associação, fusão e truste concedem vantagens técnicas, ao lado das econômicas, inerentes à maior empresa em relação à menor. Essas vantagens são diferentes , de acordo com a natureza da empresa e do ramo da indústria.

As uniões de empresas industriais são, normalmente, preparadas pelos inte-resses comuns que ligam um banco às empresas. Um banco, por exemplo, fortemente interessado numa mina de carvão, usará sua influência numa siderúrgica para torná-la cliente da mina. O seu interesse em duas empresas similares, que fazem cerrada concorrência em diferentes mercados, induz o banco à tentativa de fazê-las chegar a um entendimento. Assim, está a cami-nho a comunidade de interesse homogênea ou a fusão.

Os cartéis realizam grandes lucros extras, durante o período de prosperidade, e lucros normais, durante a depressão; ao passo que os concorrentes são eli-minados. A diferenciação entre associações parciais e monopolistas depende da sua posição diferenciada no mercado, isto é, se dominam os preços, ou ao contrário, se são dominadas pelos preços. A distinção entre comunidade de interesses e fusões depende, em definitivo, do teor do acordo no qual se ba-seia a comunidade de interesses. Em todo o caso, o acordo limita, em alguns pontos, a independência das empresas, e a fusão a suprime.

Por outro ângulo, o conteúdo do acordo da comunidade de interesse monopo-lista já é determinado pelo seu objetivo. Este consiste no aumento do lucro mediante o aumento do preço, na maioria das vezes, sendo obtido mediante um acordo de preços. Porém, os preços não tem nada de arbitrário. Dependem, em princípio, da oferta e da procura. Um mero acordo de preços só poderá ser realizado em épocas de prosperidade, quando os preços têm tendência crescente, e somente em volume limitado. O preço alto estimula as amplia-ções da produção. A oferta aumenta e, finalmente o acordo de preços não pode ser mantido; no mais tardar, com o início da depressão, semelhante cartel implode. É igualmente claro que as associações monopolistas dominarão o mercado com muito mais eficácia, em tempos de boa conjuntura do que em tempos de depressão.

Durante a prosperidade, tem lugar à expansão da produção; primeiramente onde os capitais forem proporcionalmente menores, onde a expansão da produção possa dar-se em pouco tempo e em muitos pontos. Esse rápido aumento da produção age, até certo grau, contra o aumento dos preços. Esse é o caso numa grande parte da indústria de produtos manufatureiros. De outra parte, a expansão da produção não é possível, com a mesma rapidez, na indús-tria extrativa. A instalação de um poço ou a construção de novos altos-fornos necessita de um tempo relativamente longo. No início da prosperidade, a crescente procura é satisfeita, mediante à exploração mais intensiva das an-tigas possibilidades da produção. No período de prosperidade extraordinária, porém, a demanda da indústria manufatureira cresce mais rapidamente do que a produção da indústria extrativa. Por conseguinte, os preços da matéria-prima sobem mais rapidamente do que os produtos manufatureiros. Assim, na indús-tria extrativa, a taxa de lucro aumenta à custa da indústria manufatureira e, além disso, pode ainda ser estorvada no aproveitamento da época de prospe-ridade pela falta de matéria-prima.

Na depressão dá-se o contrário. O escoamento e limitação da produção é mais difícil e dá mais prejuízo nos ramos que fornecem matéria-prima do que no setor da indústria manufatureira. Por isso, a taxa de lucro permanece, no setor da indústria manufatureira, mais longamente aquém da média. Essa diferença na taxa de lucro deve ser vencida, mas só pode sê-lo mediante a união da in-dústria extrativa com a manufatureira, ou seja através da associação. O im-pulso para a associação será diferente, de acordo com a fase da conjuntura. Em épocas de prosperidade, o impulso virá das empresas manufatureiras, que, com isso, dominam os preços altos da matéria-prima, ou até mesmo sua escassez. Na depressão são os produtores de matéria-prima que se associam às manufaturadoras para não venderem a matéria-prima abaixo do preço de produção. Eles mesmos a manufaturam e realizam um lucro maior no produto acabado. Em termos gerais, existe tendência de o respectivo ramo de negócio menos lucrativo se associar ao ramo mais lucrativo.

Por conseguinte, é a diversidade da taxa de lucro que conduz à associação. As oscilações da taxa de lucro cessam para a associada, enquanto a empresa simples vê reduzido seu lucro em favor da primeira. Outra vantagem da asso-ciação origina-se da poupança do lucro comercial . Este pode ser suprimido e o lucro industrial aumenta nesse montante.

É interessante notar que a necessidade de restringir a produção, implicando queda de preços (e lucros), entra em conflito com o poder dos cartéis manifes-tado na rigidez de preços em períodos depressivos. Contudo, esse conflito é amenizado com os cartéis mantendo, deliberadamente, a demanda insatisfei-ta, contando ainda para tanto, com o apoio dos outsiders e sua limitada pro-dução com elevados custos, tornando-se mais fácil expulsá-los. Em suma, "o cartel realiza grandes lucros extras, durante o período de prosperidade, e lucros normais durante a depressão, ao passo que os concorrentes são elimi-nados. Em tais condições, é do absoluto interesse da associação monopolista não impedir completamente a existência dos outsiders, sobre os quais tem amiúde poder, graças à sua superioridade.”(HILFERDING,1985, p.196)

A questão de fixar preços, para LABINI (1984, p.56), pode ser utilizada pelos cartéis ou trustes, para dificultar a entrada de novas empresas.

"..se a empresa que tem condições de fixar o preço resolve impedir a en-trada de novas empresas de determinado tipo, deve manter o preço a um nível inferior ao que garante a essas empresas a taxa mínima de lucro (...); se resolve expulsar empresas já em operação, deve fixar o preço a um nível inferior ao custo direto daquelas empresas que quer expulsar".

Este último, denomina-se preço de expulsão.

"…as reduções dos custos que dependem da introdução de métodos que, devido às descontinuidades tecnológicas, não são acessíveis a todas as empresas, se traduzem não em reduções de preços, mas em aumentos dos lucros". (LABINI,1984, p.120)

No livro Maturidade e estagnação no capitalismo americano de STEINDL (1983, p.31), explica que os preços são determinados com vista às condições de demanda a longo prazo, e as mudanças a curto prazo, que não são conside-radas de caráter permanente, não provocam nenhuma alteração neles. As redu-ções de preços nos períodos de recessão não estimulam a demanda, e aumen-tos, em face de um período de aceleração temporária dos negócios, podem afetar o desenvolvimento da demanda de longo prazo. Uma política de preços “rígida” é a conseqüência natural. A rigidez de preços a curto prazo não impe-de mudanças consideráveis a longo prazo.

O fato de que, a longo prazo, a concorrência de outras indústrias deva ser levada em consideração é, entretanto, apenas um fator que impede o líder de preços, o cartel ou os monopolistas, de fixar seus preços em nível mais alto do que o corrente. Outro fator importante é o risco de ingresso de novos con-correntes. A restrição ao ingresso em uma indústria – salvo o caso de restri-ções legais, como patentes – é um fator relativo, que depende, em grande par-te, da taxa de lucro obtida pela indústria. Se os preços, e por conseguinte os lucros, forem suficientemente altos, o ingresso de novos concorrentes em uma indústria se torna viável, mesmo quando as exigências de capital são grandes. O preço nas indústrias oligopolistas é, pois, fixado em um nível tal que man-tém afastado os concorrentes em potencial, ou, em outros casos, pode ser fi-xado em um nível suficiente para excluir alguns concorrentes já existentes, cujos mercados os líderes de preços pretendem conquistar.

A estrutura de mercado é tida por HILFERDING (1985) como de oligopólio (trustes), se firmas integrantes da indústria assumem as seguintes ca-racterísticas:

1) interdependência entre os produtores, ou seja, a atitude de um deles afeta os demais e vice-versa;

2) barreiras ao ingresso de novos produtores na indústria, determinadas pelo elevado volume de capital exigido para se instalarem, pela extensão do mercado ( podendo não ser suficiente à remuneração do capital investido), pela preferência (dos consumidores) já estabelecida por certos produtos etc.;

3) outras barreiras a entrada, a serem consideradas, como a diferenciação de produtos e a propaganda, utilizadas como mecanismo competitivo (além do preço, tecnologia e capacidade ociosa planejada utilizados, também, como fator de concorrência);

4) investimentos em pesquisa e desenvolvimento (P&D) ou ciência e tecnolo-gia (C&T) como forma de - entre outros aspectos - promover a referida di-ferenciação etc.

No livro a Evolução do capitalismo moderno de HOBSON (1985. p.145), tra-ta dos sustentáculos da estrutura dos trustes:

* “Acesso especial à matérias-primas.

* Controle especial de meios de transporte e distribuição.

* Vantagens diferenciais na produção ou comercialização, em virtude da posse de patentes, marcas registradas, processos especiais.

* Franquias, licenças ou outros privilégios públicos, concedendo mo-nopólio ou restringindo a concorrência.

* Legislação tarifária.”.

Esses sustentáculos não se excluem reciprocamente em todos os casos. A su-perioridade de acesso a matérias-primas e a um outro item, por exemplo, pode ser atribuída, em parte, a franquias públicas, enquanto a legislação tarifária confere uma vantagem diferencial em mercados. Outros possuem poderes monopolistas, conferidos por concessões legais de regalias ou privilégios, que lhes dão direitos exclusivos sobre mercados lucrativos. As concessionárias de serviços públicos exclusivos locais, de água, iluminação, bonde, eletricida-de, etc. pertencem a essa classe. A fusão dessas companhias, embasadas em monopólios puramente locais, e sua transformação em corporações nacionais ou mesmo internacionais, explorando serviços (concessões) públicos, foram as bases dos grandes oligopólios.

Esse fato fica mais ilustrado por HOBSON (1985, p.152), através dos artigos enumerados numa cláusula dos estatutos da corporação United States Steel, que diz o seguinte:

“Construir pontes, navios, barcos, motores, vagões e outros equipamen-tos, ferrovias, docas, rampas, silos, sistemas de abastecimento e distribu-ição de água, fábricas de gás e usinas elétricas, viadutos, canais e outros tipos de hidrovias, e qualquer outro meio de transporte, assim como vender os itens acima mencionados ou deles dispor como melhor enten-der, ou conserva-los e emprega-los.”.

Para BUKHARIN (1986, p.115), o truste tem muitas maneiras de criar barrei-ras à entrada em um mercado:

“Assim, se o truste constitui uma empresa combinada, se, por exemplo, possui estradas de ferro, navios mercantes, energia elétrica etc., pode – constituindo um Estado dentro do Estado – complicar seriamente a tare-fa de seus concorrentes, regulando a seu bel-prazer suas tarifas de trans-porte por terra e por mar, os preços da energia elétrica etc. Como pode ainda, aplicando medidas ainda mais eficientes, fechar para seus concor-rentes todo acesso às matérias-primas e aos mercados e cortar-lhes o crédito.”.

A distinção entre “capitalismo trustificado e “capitalismo concorrencial”, segundo SCHUMPETER (descrito por NAPOLEONI 1963, p.48-50), que dife-re da visão dos autores já citados Para esse, a verdadeira concorrência verifi-cada na economia capitalista é aquela em que as firmas inovadoras, nas quais se desenvolvem atividades empresariais, exercem um confronto com as fir-mas existentes. Portanto, é aquela a que os produtos novos fazem, frente aos antigos. Esse processo concorrencial foi chamado também de processo de “destruição criativa”. Essa denominação põe em evidência a concorrência efetiva dada pelos efeitos que as inovações fazem incidir sobre as firmas exis-tentes. A introdução de inovações comporta inevitavelmente um certo grau de monopólio e o lucro que o empresário obtém é precisamente devido a esse monopólio. Esse monopólio é considerado temporário. A passagem do capitalismo concorrencial ao trustificado, é a o momento, no qual as inova-ções estão sendo incorporadas pelas outras firmas. A suspensão do processo concorrencial é uma espécie de garantia contra o risco decorrente da adoção de inovações de grande envergadura. Tal risco poderia não ser suportável em condições de mercado rapidamente mutáveis e cuja cobertura requer também ações destinadas à estabilização do mercado (como patentes, segredos de tra-balho, estipulação preventiva de contratos a longo prazo, acordos comerciais, preços rígidos, etc.)

Uma outra abordagem sobre os monopólios, pode ser observada no livro Saí-da, voz e lealdade de HIRSCHMAN (1973) que trata o conceito de monopólio de uma forma diferente das teorias tradicionais e também rejeita o modo com que este assunto é tratado pela maioria dos teóricos. Introduz a idéia do monopólio ineficiente e em que circunstância isso ocorre, frisando que este tipo de monopólio é mais nocivo que o outro. Ele explica que os monopólios indolentes, que vêem na concorrência um alívio para críticas e tensões, são freqüentemente encontrados, na esfera econômica, quando seu poder é local e sua “mobilidade” difere em grande escala de um grupo a outro de clientes. Caso os clientes, façam a opção de não comprar mais destes e sim de outro, tornam-se mais sensíveis à qualidade — como é provável que sejam. Com isso, sua saída, provocada pelo baixo desempenho do monopolista local, per-mite a continuação da confortável mediocridade que a causou. Isso se aplica, por exemplo, ao pequeno comércio de cidadezinhas e guetos, que perdem seus clientes por falta de qualidade. Como também para serviços públicos, como cita (HIRSCHMAN,1973, P.65):

“Aplica-se também aos precários serviços elétricos dos países em desen-volvimento, cujos clientes mais exigentes, a certa altura, não suportam as crises periódicas e decidem mudar-se ou instalar seu próprio gerador de energia”

Nesse tipo monopólio indolente, os detentores do poder podem, inclusive, ter interesse em criar algumas oportunidades limitadas de saída para a-queles que estão sempre reclamando dos seus serviços prestados ou que são futuros criadores de “problemas”. HIRSCHMAN (1973, p.66), considera este um bom exemplo da diferença entre o monopólio maximizador de lucro e o monopólio inerte: o primeiro, se lhe fosse possível, estabeleceria um preço discriminatório, de forma a extrair o máximo de renda de seus clientes mais exigentes, enquanto o monopólio indolente preferiria estabelecer preços que jogassem fora do mercado estes clientes, ou criar opções de saídas, para não ter de se esforçar por um serviço melhor. Isso porque os clientes mais exigentes não só estão dispostos a pagar preços mais altos, como também a reclamar e exigir mais no caso de declínio do padrão de qualidade.

Esse comportamento atualmente tem se acentuado no setor elétrico brasileiro. As próprias concessionárias, incentivam os grandes consumidores a construí-rem sistemas alternativos à concessionária, concedendo financiamento a uma taxa de juros menores que as utilizadas no mercado. Estes já não mais solicita-rão indenizações às concessionários pelos prejuízos causados pelos “apagões”. Também estarão colaborando para que a concessionária não necessite realizar novos investimentos. Neste caso, as vozes que irão ecoar serão da população em geral, que não esta organizada, de modo eficiente para lutar contra a má prestação dos serviços. Esses brasileiros, contabilizam os prejuízos com os constantes apagões, mas na maioria das vezes os assumem, porque não têm disposição de ficar brigando na justiça por anos, para serem ressarcidos.