GASTO PÚBLICO Y DESARROLLO HUMANO EN LOS MUNICIPIOS DE VERACRUZ
1995-2004
LOS CASOS DE CÓRDOBA Y ORIZABA


Miguel A. Mastroscello

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1.4 La descentralización y el desarrollo local.

1.4.1 Aspectos teóricos de la descentralización.

Como parte de las políticas de ajuste estructural promovidas por organismos internacionales como el Banco Mundial (BM) y el Fondo Monetario Internacional (FMI) se encuentra la descentralización.

Después de la crisis de la deuda de los años ochenta se aplicaron en los países deudores, como parte del programa de reestructuración de la deuda, paquetes de medidas económicas dirigidos a la estabilización de la moneda, la liberalización del comercio y la regulación económica.

El programa de ajuste estructural estuvo dirigido a estabilizar los desequilibrios existentes entre la demanda agregada doméstica y la disponibilidad de recursos, es decir, la finalidad era establecer una posición de equilibrio en la balanza de pagos y reducir la inflación con una alta tasa de crecimiento y el aumento del consumo per cápita; en México se considera que el proceso de ajuste estructural se dio durante los sexenios de Miguel De la Madrid (1982-1988) y de Carlos Salinas de Gortari (1988-1994).

Teóricamente la descentralización se puede definir como un proceso de transferencia de competencias y recursos desde la administración nacional o central de un determinado Estado hacia las administraciones subnacionales: estatales y municipales. La descentralización puede ser de aspectos económicos, fiscales, políticos y administrativos; Los aspectos económicos de la descentralización son aquellos relacionados a la eficiencia de la asignación de los recursos y se basan en dos teorías, ambas desarrolladas en la literatura del federalismo fiscal de los Estados Unidos.

La primera ha sido formulada por Oates,42 esta teoría sostiene que cuando consumidores en diversas áreas geográficas tienen preferencias o gustos heterogéneos o distintos y en la ausencia de externalidades generadas entre áreas geográficas por la provisión de ciertos bienes y servicios públicos, los gobiernos locales o descentralizados son más eficientes en la provisión de dichos bienes y servicios públicos que la provisión realizada por un gobierno central a todas las áreas geográficas.

En consecuencia, la descentralización del gobierno conduce a asignaciones Pareto eficientes,43 es decir, beneficia a los gobiernos locales sin perjudicar a los nacionales y estatales (por lo menos económicamente) y la centralización del gobierno produciría ineficiencias en la provisión de ciertos bienes y servicios públicos, por la lejanía, la capacidad de cobertura y la información imperfecta del territorio y la población por parte del gobierno central.

El número óptimo de las agencias descentralizadas es determinado por la segunda teoría, expuesta por Tiebout.44 Bajo perfecta movilidad de los consumidores entre áreas geográficas y un determinado conjunto de instrumentos que determinan los ingresos y gastos de los bienes y servicios públicos locales, los consumidores pueden determinar el nivel apropiado de gobierno local que provea dichos bienes de la manera más eficiente.

Estos principios de eficiencia en la asignación de los recursos del federalismo de los Estados Unidos han sido aplicados a nivel provincial en países como Argentina, Brasil, Colombia, India y China. Sin embargo, estos principios conjuntamente con otros aspectos de la descentralización requieren ser ajustados o reformulados en los países en desarrollo en función de las diferencias institucionales, de incentivos y de las organizaciones existentes en cada contexto.45 En cuanto a la descentralización fiscal, hay que considerar que si ciertos bienes y servicios públicos pueden ser provistos de manera más eficiente por gobiernos locales, es necesario generar mecanismos que definan cuáles serían las formas y las responsabilidades de cada nivel de gobierno para financiar, a través del cobro de impuestos, esa provisión de bienes.

Además del impulso o la imposición, según se considere, de la descentralización por parte del Fondo Monetario Internacional y del Banco Mundial, existe un argumento histórico en la población de los países latinoamericanos que ha promovido desde hace muchos años la recuperación de atribuciones de diversas índoles para los gobiernos locales, ante la ineficiencia, corrupción y malas decisiones de los gobiernos centrales; la existencia de este reclamo legítimo de mayor autonomía y más atribuciones por parte de los gobiernos locales (y de grandes sectores de la población) ha permitido que la descentralización se arraigue profundamente en muchas regiones, haciéndolo un proceso muy rico en experiencias locales exitosas.

La literatura del federalismo fiscal considera que el gobierno debe encargarse de: a) la estabilización macroeconómica, b) la redistribución de ingresos entre la población (reducción de la pobreza) y c) la asignación eficiente de los recursos productivos.46 45 Bardhan, "Decentralization", 2002, pp. 185-205. 46 Chávez, “Federalismo”, 2001, pp. 46-53.

Las primeras dos funciones son principalmente potestad del gobierno central y la tercera es asignada a todos los órdenes del gobierno y es necesario considerar la asignación de responsabilidades (provisión, gestión, licitación) de los bienes y servicios ofrecidos por el gobierno (en todos sus órdenes), la asignación de la autoridad que genere y recaude los ingresos (vía impuestos y derechos, principalmente) para financiar los bienes y servicios del gobierno y el diseño de un sistema intergubernamental de transferencias de recursos, en el caso mexicano lo que conocemos como Ley de Coordinación Fiscal.

Esta literatura, sin embargo, no provee formas definidas del cómo esta asignación de responsabilidades podría ser implementada en la práctica, lo que genera múltiples esquemas de descentralización en la realidad de cada país; en el caso de México el gobierno federal es el que recauda la mayoría de los impuestos (valor agregado, sobre la renta, etc.), dejando a los gobiernos estatales otros impuestos de menor importancia recaudatoria, como el de nómina o el del hospedaje y a los gobiernos municipales el impuesto predial y la mayoría de los derechos (actas, licencias, permisos de construcción, etc.).

De los ingresos totales que se obtienen por parte de todo el aparato gubernamental, es también el gobierno federal el que más gasta, ya que sólo el 20%47 de sus ingresos recaudados van a los estados y de estos, 20% 48 de lo que obtienen, en el caso del estado de Veracruz, por ejemplo, (transferencias federales y recaudación propia) va a los municipios, que se sostienen económicamente de las participaciones federales, las transferencias estatales y en menor medida de su recaudación propia.

El tercer aspecto del proceso de descentralización es el político, este aspecto se refiere al grado de representatividad en los entes políticos de los intereses de los ciudadanos en las diferentes áreas locales de un país, la literatura de los aspectos políticos de la descentralización incluye:49 i) Problemas de la agencia o gobernabilidad, por la existencia de costos de transacción, costos políticos e información asimétrica de los agentes; ii) Problemas de responsabilidad e incentivos para el cumplimiento de las actividades delegadas a los entes políticos; iii) Problemas de participación de las ciudadanos de las áreas locales en función del interés local; iv) Problemas de sistemas de votación y descentralización de los entes políticos.

El cuarto aspecto del proceso de descentralización es el administrativo, este aspecto se refiere a la capacidad de los entes políticos de alcanzar asignaciones de recursos eficientes y equitativas a través de intervenciones fiscales y regulaciones.

Por ejemplo, muchos de los problemas de capacidad de implementación de políticas del gobierno central son extendidos a los gobiernos locales ante la escasez de una burocracia calificada.

De acuerdo con Rondinelli,50 el gobierno central puede transferir las diversas funciones a los gobiernos regionales o locales a través de cuatro formas: I) Desconcentración. Bajo esta forma el gobierno central dispersa sus funciones y responsabilidades en oficinas regionales o locales esparcidas a lo largo del territorio para mejorar la recepción de los bienes y/o servicios públicos destinados a las localidades donde dichas oficinas están ubicadas; 49 Inman y Rubinfeld, “Rethinking”, 1997, pp. 43-64. 50 Rondinelli, “Government”, 1981.

II) Privatización. Bajo esta forma el gobierno transfiere a entes privados la propiedad; la concesión o coparticipación de un bien o servicio público; III) Delegación. Bajo esta forma el gobierno central transfiere parte de la responsabilidad de las decisiones de política y la administración de los bienes y servicios públicos a los gobiernos locales y regionales e incluso a entidades no gubernamentales. Sin embargo, la responsabilidad definitiva recae sobre el gobierno central; IV) Devolución. Bajo esta forma el gobierno central transfiere autoridad a los gobiernos locales y regionales para las decisiones, implementación y administración de las políticas, los bienes y los servicios públicos.


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