GASTO PÚBLICO Y DESARROLLO HUMANO EN LOS MUNICIPIOS DE VERACRUZ
1995-2004
LOS CASOS DE CÓRDOBA Y ORIZABA

4.4 Partidos políticos gobernantes y la composición política de los cabildos.

Pasando ahora a la dimensión del trabajo y la experiencia política en los ayuntamientos abordaremos el problema de los partidos políticos gobernantes y la composición política de los cabildos.

Es objetivo de este apartado demostrar que la composición política del cabildo municipal fue un factor que intervino en la incidencia del gasto público en el Índice de Desarrollo Humano en los municipios de Córdoba y Orizaba entre 1995 y 2004.

Para empezar con esta discusión es importante puntualizar qué es un cabildo, quiénes lo integran y cuáles son sus principales funciones; según la Ley Orgánica del Municipio Libre del estado de Veracruz157 el Ayuntamiento es el órgano de gobierno del Municipio que se integra por los Ediles siguientes: el Presidente Municipal; el Síndico y los Regidores (12 regidores en el caso de Orizaba y 10 regidores en el caso de Córdoba).

El Ayuntamiento cuenta además con Agentes Municipales (que residen en las Congregaciones) y Subagentes Municipales (que residen en rancherías, que son parte de las Congregaciones), dependiendo de la extensión territorial del Municipio y de los centros de población que comprenda, los que desempeñan el papel de auxiliares del Ayuntamiento.

El Ayuntamiento es un órgano colegiado y deliberante. Colegiado, porque se integra por varias personas. Deliberante, porque en él deben discutirse y reflexionarse los asuntos del Municipio antes de tomar una decisión. La forma de reunión del Ayuntamiento en la que se resuelven, de manera colegiada, los asuntos relativos al ejercicio de sus atribuciones de gobierno, políticas y administrativas se denomina Cabildo, de acuerdo con lo dispuesto por la Ley Orgánica del Municipio Libre.

Los Ayuntamientos tienen la obligación de celebrar, por lo menos, dos Sesiones Ordinarias cada mes, sin embargo, cuando ocurriere algún asunto urgente o lo pida alguno de los Ediles podrán celebrar las Sesiones Extraordinarias que estimen convenientes. Para que el Ayuntamiento pueda celebrar sus sesiones es necesario que se encuentren presentes la mitad más uno de los Ediles, entre los que deberá estar el Presidente Municipal.

El Cabildo puede sesionar en forma ordinaria, extraordinaria o solemne, según sea el caso. Las sesiones se deben efectuar en el Palacio Municipal, a menos que por excepción se acuerde que alguna sesión se haga en otro sitio, pero siempre dentro de los límites del Municipio. Por regla general, todas las sesiones del Cabildo son públicas, pero serán secretas cuando se trate de: asuntos graves que alteren el orden y la tranquilidad públicos del Municipio; comunicaciones que con nota de reservado le dirijan al Ayuntamiento los Poderes Legislativo, Ejecutivo o Judicial estatales o federales; o solicitudes de remoción de servidores públicos municipales que hayan sido nombrados por el Ayuntamiento.

El resultado de las discusiones del Cabildo se concreta en Acuerdos, los que se aprueban por mayoría de votos de los presentes, salvo en aquellos casos en que la Constitución del Estado y la Ley Orgánica del Municipio Libre señalen una mayoría calificada, es decir, que en lugar de la mitad más uno, por ejemplo, se exija una votación favorable de dos terceras partes de los presentes. En caso de empate, el Presidente Municipal tiene voto de calidad (es de hacer notar la importancia estratégica para el Presidente de contar con mayoría en el cabildo, para que decisiones políticas no frenen sus iniciativas).

Entre las principales funciones del cabildo según el artículo 35 de la Ley Orgánica del Municipio Libre del estado de Veracruz están: 1.- Recaudar y administrar en forma directa y libre los recursos que integren la Hacienda Municipal; 2.- Recibir las participaciones federales, que serán cubiertas a los municipios con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente determine el Congreso del Estado; 3.- Elaborar, aprobar, ejecutar y publicar el Plan Municipal de Desarrollo, de conformidad con la ley de la materia y en los términos que la misma establezca; 4.- Aprobar los presupuestos de egresos según los ingresos disponibles, y conforme a las leyes que para tal efecto expida el Congreso del Estado; 5.- Revisar y aprobar las cuentas públicas que mensual y anualmente le presente la Comisión de Hacienda y Patrimonio Municipal; 6.- Presentar al Congreso del Estado, para su revisión, sus cuentas públicas, de conformidad con las disposiciones legales aplicables; 7.- Determinar y cobrar las contribuciones que las leyes del Estado establezcan a su favor, las cuales no podrán establecer exenciones ni subsidios a favor de persona o institución alguna. 8.- Distribuir los recursos que le asigne el Congreso del Estado considerando de manera prioritaria a las comunidades indígenas, con un sentido de equidad, de acuerdo a la disponibilidad presupuestal y a las necesidades de dichas comunidades, incorporando representantes de éstas a los órganos de planeación y participación ciudadana, en los términos que señalen la Constitución del Estado y esta Ley; 9.- Promover el desarrollo del personal estableciendo los términos y condiciones para crear el servicio civil de carrera;

10.- Capacitar a los servidores públicos de los diversos niveles y áreas de la administración pública municipal, a los Agentes y Subagentes Municipales, así como a los Jefes de Manzana, mediante cursos, seminarios y demás actividades tendientes a eficientar el mejor cumplimiento de sus responsabilidades; 11.- Realizar estudios, programas de investigación, capacitación y orientación en materia de desarrollo municipal, comunitario y de participación social; 12.- Tener a su cargo las siguientes funciones y servicios públicos municipales: a) Agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposición de sus aguas residuales; b) Alumbrado público; c) Limpia, recolección, traslado, tratamiento y disposición final de residuos sólidos municipales; d) Mercados y centrales de abasto; e) Panteones; f) Rastros; g) Construcción y mantenimiento de calles, parques y jardines y su equipamiento; h) Seguridad pública, policía preventiva municipal, protección civil y tránsito; i) Promoción y organización de la sociedad para la planeación del desarrollo urbano, cultural, económico y del equilibrio ecológico; j) Salud pública municipal; y k) Las demás que el Congreso del Estado determine según las condiciones territoriales, socioeconómicas y la capacidad administrativa y financiera de los municipios. 13.- Desarrollar planes y programas destinados a la preservación, restauración, aprovechamiento racional y mejoramiento de los recursos naturales, de la flora y la fauna existentes en su territorio, así como para la prevención y combate a la contaminación ambiental, en términos de las disposiciones legales aplicables; 14.- Intervenir en la formulación y aplicación de programas de transporte público de pasajeros cuando afecte su ámbito territorial; 15.- Procurar, promover y vigilar el cuidado de los bienes y otorgamiento de los servicios públicos necesarios para la seguridad, bienestar e interés general de los habitantes del Municipio; 16.- Fomentar la educación y procurar el progreso social.

Cabe hacer notar que estas funciones contempladas en la ley las puede ejercer el cabildo, pero no es obligación de todos los cabildos ejercer todas las funciones, además de que algunas atribuciones son ambiguas, como “procurar el progreso social” o “promover el servicio civil de carrera”, sin embargo en estas atribuciones es notable la responsabilidad que en materia de Desarrollo Humano tienen los ayuntamientos veracruzanos, aunque con las ambigüedades que existen en la ley y en su forma de interpretarla reforzamos la idea de que en materia de Desarrollo Humano “querer es poder” en la esfera municipal veracruzana.

En conclusión, el cabildo es la esfera de decisión más importante en un municipio, todas las decisiones importantes de ingresos, gastos, fiscalización y orientación del desarrollo municipal pasan por el cabildo y definitivamente es importante para un Presidente Municipal contar con el respaldo de los integrantes del cabildo para el adecuado funcionamiento del gobierno municipal.

Una vez descrito que es un cabildo, quienes lo componen y cuáles son sus principales funciones se analizarán los partidos políticos gobernantes, el perfil profesional de los alcaldes y la composición política de los cabildos en Córdoba y Orizaba entre 1995 y 2004, posteriormente conoceremos los testimonios de los actores involucrados en el trabajo de esos cabildos para saber si la composición política beneficia o frena la posibilidad de alcanzar acuerdos para el Desarrollo Humano en la esfera municipal.

La administración pública municipal puede ser analizada en dos dimensiones, la política y la administrativa, el cabildo es el órgano político-deliberativo y las direcciones de área conforman la parte administrativa, el óptimo funcionamiento del Ayuntamiento requiere del trabajo coordinado de ambas dimensiones, el Presidente Municipal debe erigirse como líder tanto en la dimensión política como en la administrativa, sin embargo existe una limitante legal en el sentido de que el Alcalde puede remover libremente de sus cargos a los directores de área (obras públicas, desarrollo económico, desarrollo social, cultura y deporte, salud) pero no puede prescindir de los regidores, que formaron parte de las planillas que los partidos políticos presentaron en el momento de la elección del ayuntamiento y que legalmente son representantes populares y no empleados de confianza bajo las órdenes del Presidente.

Esta limitante legal que obliga al Presidente Municipal a trabajar durante todo su período de gobierno con los regidores que conforman el cabildo requiere de inteligencia, talento y experiencia por parte del alcalde para llevar a buen término su programa de gobierno, en los casos de Córdoba y Orizaba presentamos en el siguiente cuadro los perfiles profesionales y la experiencia previa de los alcaldes que gobernaron entre 1995 y 2004 (ver cuadro 4.1):

Analizando la composición política de los cabildos municipales en Córdoba y Orizaba para el período de estudio vemos que el cabildo municipal de Córdoba estuvo compuesto todo este período por 12 personas: el Presidente, el Síndico y 10 regidores y el cabildo de Orizaba por 14 personas: el Presidente, el Síndico y 12 regidores (ver Cuadro 4.2).

En Córdoba el partido gobernante en las tres administraciones fue el Partido Acción Nacional (PAN) y el cabildo estuvo constituido con 7 miembros del PAN y 5 de oposición, en 1995-1997 hubo 4 regidores del Partido Revolucionario Institucional (PRI) y 1 del Partido del Frente Cardenista, en el trienio 1998-2000 la composición fue similar y para el cuatrienio 2001-2004 fueron 3 regidores del PRI, 1 del Partido de la Revolución Democrática (PRD) y 1 de Convergencia por la Democracia (CD).

En Orizaba entre 1995 y 2000 gobernó el PAN y entre 2001 y 2004 gobernó el PRI, en 1995-1997 el PAN tuvo mayoría de 9 a 5 en el cabildo pero para los otros 2 gobiernos (1998-2000 y 2001-2004) la composición política jugó un papel importante pues el partido político gobernante no contaba con mayoría en el cabildo municipal.

En el período 2001-2004 el gobierno priista de Orizaba contaba con uno de los cabildos mas plurales del estado, que estaba conformado por 6 ediles priistas, 4 regidores del PAN, 2 de Convergencia, 1 del Partido Verde y 1 del PRD.

Ante la pregunta expresa de si la composición política de los cabildos frena la posibilidad de alcanzar acuerdos para el Desarrollo Humano de los municipios; académicos, funcionarios estatales y legisladores federales coinciden en decir que no debería frenar los acuerdos y que la democracia nos obliga a convivir y a ser mutuamente tolerantes, poniendo primero los intereses de la comunidad antes que los personales o los partidistas.

Por ejemplo el Dr. Rey Acosta, de la Facultad de Economía de la Universidad Veracruzana considera: “La diversidad no debe ser un freno en la búsqueda de consensos, todo depende de cómo se aborde esa diversidad porque la imposición es nefasta; lo que permite alcanzar acuerdos son las necesidades básicas de la población, que se convierten en factor de integración, lo importante es encontrar los ejes integradores y no buscar imponer mayorías”.158 El ex –diputado federal por el distrito de Córdoba y actual Senador de la República Lic. Juan Bueno Torio comenta: “Con una composición plural se democratizan las decisiones del cabildo y se fortalece la función pública para beneficio de los ciudadanos, se transparenta el uso de los recursos y se entregan mejores cuentas…se genera un círculo virtuoso de competencia por realizar el mejor trabajo, aportar las mejores ideas para el desarrollo social y humano de la población”.159 Por su parte la Mtra. Dora Lilia Velásquez, del Centro Estatal de Desarrollo Municipal del gobierno del estado de Veracruz añade: “Estamos en una democracia…la composición política de los cabildos no debe afectar…afectan los intereses políticos de cada persona, pero las identidades partidarias no…afortunadamente cada vez más los regidores se ponen la camiseta del Ayuntamiento, más que la de su partido y la gente cada vez está más conciente de exigir a todos los miembros del cabildo que trabajen, sin importar si son del partido del Presidente municipal o no”.160 Y el Mtro. Daniel Romero Castillo, del Comité de Planeación para el Desarrollo del estado de Veracruz (COPLADEVER) complementa: “La meta de todos los miembros del cabildo debe ser el mejoramiento del nivel de vida de la población, la obstaculización no debería existir, pero en algunos casos si se da, porque se pierde la visión, pero por lo general existe la disposición para trabajar. El desarrollo es un proceso de largo plazo, los proyectos tienen que madurar…es necesario tener claridad en lo que el Presidente Municipal quiere, saber transmitir sus ideas al resto de los integrantes del cabildo y tener visión de mediano y largo plazo para que cada administración, a pesar del poco tiempo que tiene pueda contribuir incrementalmente en la consecución de los objetivos del Desarrollo Humano y social”.161

En el caso de Córdoba el C. P. Armando Croda comenta la experiencia que vivió durante su período de gobierno (1998-2000) en cuanto a la conformación del cabildo: “Afortunadamente una vez que se ganó la elección e iniciamos la administración conformamos un cabildo muy unido, éramos 12 personas, el síndico, 10 regidores y yo, de las 12 personas, 7 éramos del mismo partido y de los 5 regidores restantes, 4 del PRI y 1 del Frente Cardenista, la verdad es que los 5 se integraron al trabajo, a pesar de las diferencias políticas, entonces tuvimos un gobierno con un cabildo muy fuerte, eso nos permitió llevar a cabo una administración ordenada donde se pudieron cumplir metas y donde nos desgastamos poco en cuestiones internas, mas bien el esfuerzo, el desgaste y el trabajo era en los problemas de la ciudad, realmente no tuvimos situaciones internas que nos desgastaran como veíamos que sucedía en algunos otros ayuntamientos, que las situaciones internas los desgastaban a tal grado que era difícil trabajar en esas condiciones”.165 El Arq. Hugo Fernández Bernal, Presidente Municipal de Córdoba entre 2001 y 2004 comenta: “No tuve problemas para sacar los acuerdos más importantes como las cuentas públicas, los presupuestos de egresos y los planes de obras públicas, había mayoría del PAN, 7 ediles del PAN (Presidente, Síndico y 5 regidores) y 5 ediles de oposición (3 del PRI, 1 de Convergencia y 1 del PRD) y supimos sacar adelante los asuntos con nuestra mayoría, sin embargo en cuanto al manejo político del cabildo si fue difícil, lamentablemente existe mucha inmadurez para romper la liga con el partido y poner en primer lugar a la ciudad, además de que es necesario tener interlocutores y operadores políticos aptos para el trato con la oposición, que auspiciada por el gobierno del estado trató de iniciarme un juicio político a mitad del cuatrienio por la presunta utilización de un predio propiedad del gobierno del estado…ese asunto judicial me desgastó mucho y desvió mi atención de otros proyectos que tenía en mente realizar en el municipio…afortunadamente todo se resolvió y en términos generales hicimos un buen gobierno, pero si hubo problemas políticos fuertes”.166 Como reflexión final de este apartado el Dr. Rey Acosta nos comenta sobre la realidad política en Veracruz: “Hay que pensar globalmente actuando localmente, efectivamente el desarrollo tiene lugar en una región, en una comunidad, tiene un espacio muy determinado; el Presidente Municipal tiene que ser una persona que sepa de Desarrollo Humano, hacerla de gestor del desarrollo en su comunidad, mientras esto no ocurra seguiremos igual, estamos atrapados en un sistema donde las cuestiones políticas son preponderantes, tenemos un cuadro de servidores públicos estatales y municipales (regidores y directores) entrenados para cualquier cosa menos para ser gestores del desarrollo que es lo realmente importante, tienen puesta más la camiseta de su partido político que la del estado o del municipio. En un entorno donde lo que prepondera es la jerga política, los profesionales de alto nivel no tienen cabida, son excluidos, es una contrariedad (fuga de cerebros). Uno de los principales factores generadores de desarrollo es la educación y la capacitación de alto nivel y está siendo desaprovechada por los gobiernos locales veracruzanos porque se privilegia la grilla, estamos atrapados en el subdesarrollo, que se reproduce rápidamente, como decía Osvaldo Sunkel”.167 Después de este breve recorrido por la composición política de los cabildos en Córdoba y Orizaba para el período de estudio podemos concluir este apartado diciendo que la composición política no debería ser obstáculo al desarrollo de los planes y programas municipales, de hecho no lo es necesariamente, pero que si lo ha sido, tal vez por privilegiar intereses personales o partidarios, por falta de madurez personal y profesional o por carencia de operadores políticos tanto de parte de la Presidencia Municipal como de los partidos políticos representados en el cabildo, por lo menos en los casos de Hugo Fernández en Córdoba y de Ángel Escudero en Orizaba.