GASTO PÚBLICO Y DESARROLLO HUMANO EN LOS MUNICIPIOS DE VERACRUZ
1995-2004
LOS CASOS DE CÓRDOBA Y ORIZABA

INTRODUCCIÓN GENERAL

En los últimos años, la forma de concebir y medir el desarrollo ha cambiado, primero se consideró que el crecimiento económico era indicador del desarrollo de una sociedad y que un aumento sostenido en el Producto Interno Bruto (PIB) era suficiente para garantizar mejores condiciones de vida de la población, esto debido a que al crecer el producto habría más riqueza y que esta se distribuiría eficientemente por efecto del mercado entre toda la población.

Posteriormente se planteó una diferencia entre crecimiento y desarrollo económico, reconociendo que el crecimiento no perneaba a todos los sectores sociales y que en muchas ocasiones sólo concentraba el ingreso y los satisfactores en unos cuantos, haciendo la consideración de que el desarrollo incluía, a diferencia del crecimiento, mejoras en el nivel de vida de toda la población y que esto sólo se lograría con la acción eficiente de los mercados y con la eficaz regulación y redistribución por parte del Estado.

Con el transcurrir del siglo XX la teoría del desarrollo llegó al concepto de Desarrollo Humano1, que centra su atención en los factores que logran desarrollar las capacidades del individuo como persona, en términos de salud, educación e ingreso; esta perspectiva considera que el fin último del desarrollo es el ser humano y que la sociedad debe generar las condiciones básicas para que las personas se desarrollen adecuadamente y aspiren a una vida digna, este indicador se considera el más cercano en la actualidad para la medición de las condiciones de vida de la población.

Además, el cambio en la concepción del desarrollo no fue sólo en términos de medición o de restricciones, también se dio más importancia al desarrollo local y regional, ya que se piensa que en ámbitos más pequeños territorialmente hablando y con mayor cohesión social es posible generar proyectos de desarrollo mucho más efectivos y de impacto real en la población.

En conjunción con lo anterior y ante la descentralización del Estado mexicano los gobiernos municipales tienen ahora la posibilidad de incidir en el Desarrollo Humano de sus localidades, encausando el gasto público a obras y servicios relacionados con salud pública, educación y mejoramiento del ingreso, que impactan directamente en el nivel de vida de la población.

El Índice de Desarrollo Humano (IDH), desarrollado por el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), es un indicador que por su carácter de aglutinador de otros tres indicadores (educación, salud, ingreso), puede ayudarnos a ver las deficiencias y distorsiones en la provisión de bienes y servicios públicos, puede ser el eje guía de la planeación gubernamental del desarrollo y contribuir a que no se pierda de vista la meta a la que se aspira y a que los recursos sean eficientemente asignados a la población que más los necesita.

Sin embargo, la evidencia empírica indica que la incidencia del gasto público federal, estatal y municipal en el Índice de Desarrollo Humano de los municipios de Córdoba y Orizaba ha sido baja, tanto de un mismo municipio a lo largo del tiempo como comparando a los dos municipios en un determinado momento. Lamentablemente, durante muchos años, la distribución de los recursos públicos federales, estatales y municipales obedeció más a una lógica política que a la eficiente asignación de recursos, esto propició graves distorsiones en los mercados, ya que los recursos se concentraban en grupos de poder cercanos al partido gobernante (Sindicatos en Orizaba, Cafeticultores y cañeros en Córdoba), descuidando las necesidades de la población en general.

Ante la realidad municipal en materia de gasto público, surgen varias preguntas: ¿Será éste un problema imputable al criterio de asignación de las participaciones federales a los estados y municipios?, ¿será tal vez un problema de captación de ingresos municipales propios?, ¿tendrá que ver la decisión de los gobiernos municipales sobre en qué es prioritario invertir?, ¿existirán factores sociopolíticos e institucionales que intervengan esa decisión? Por todo lo anterior, una primera aproximación nos lleva a pensar que no son sólo factores económicos, como lo indica la teoría (eficiencia económica y maximización del beneficio social en la asignación del gasto) los que determinan la decisión de invertir en la esfera municipal, sino que puede ser un problema multicausal, en el que estén inmersas implicaciones sociopolíticas, de las personas que gobiernan y de los partidos de los que provienen; e institucionales, de cómo se concibe la planeación nacional, estatal y municipal del desarrollo, del diseño de la administración municipal o de la forma en que se realizan las transferencias económicas por parte de la federación y del estado a los municipios.

La delimitación del territorio para esta investigación se basa en el criterio de región político-administrativa2, que busca entender a la región como un conjunto de localidades en las que se aplican las mismas decisiones económicas, políticas y de planeación del desarrollo, se eligió al estado de Veracruz por ser este el que más desigualdades intermunicipales presenta en la distribución del desarrollo humano3 y los casos de estudio son los municipios de Córdoba y Orizaba porque son considerados como de desarrollo humano alto, cuentan con importantes montos económicos para gasto público (transferencias y recursos propios) y la incidencia del gasto en el Índice de Desarrollo Humano ha sido contradictoria en estos municipios en particular.

En cuanto al espectro temporal utilizado para el estudio, fue en 1998 cuando la federación concentró todas las transferencias presupuestales destinadas a los municipios en una sola partida, conocida como Ramo 033, por lo que es interesante llevar el análisis del comportamiento de los ingresos y gastos públicos destinados a desarrollo humano un trienio antes, 1995-1997 y conocer los cambios que sucedieron en los dos períodos posteriores 1998-2000 y 2001-2004 en un contexto de mayor descentralización tanto de recursos como de responsabilidades para los gobiernos locales.

La utilización del Índice de Desarrollo Humano por municipio, que genera el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo en una investigación de gasto público para un espacio determinado (los municipios de Córdoba y Orizaba), es una aportación importante que pretende hacer esta investigación, debido a que esta nueva forma de medir el desarrollo ha sido poco utilizada hasta la fecha en las investigaciones sobre los municipios del país y en la región de estudio no existe aún ninguna exploración al respecto.

Otra cuestión interesante tiene que ver con la incursión de variables sociopolíticas e institucionales en estudios de asignación de partidas presupuestales (discrecionalidad, corrupción, intereses particulares, por ejemplo), aspecto poco estudiado hasta el momento en México.

En cuanto al área de los estudios regionales, es fundamental conocer la incidencia del gasto público en el Desarrollo Humano de los municipios de una región, ya que el gasto público es un factor clave a utilizar por parte de los tres órdenes de gobierno para disminuir las disparidades tanto interregionales como intraregionales, además es importante conocer todos los factores que intervienen para que dicho gasto se aplique efectivamente en obras y acciones que vayan encaminadas a mejorar el desarrollo humano local y regional.

En suma, el objetivo de este trabajo es determinar si los criterios de asignación de las transferencias y participaciones federales a estados y municipios, los montos de captación de recursos propios por parte de los municipios, la composición política del cabildo y las diferencias en los objetivos de planeación federal, estatal y municipal afectan la incidencia del gasto público en el Índice de Desarrollo Humano de los municipios de Córdoba y Orizaba entre 1995 y 2004.

Partiendo del supuesto de que el gasto público municipal, compuesto por participaciones federales, aportaciones estatales e ingresos propios del municipio, ha tenido poca incidencia en el Índice de Desarrollo Humano en los casos de Córdoba y Orizaba, debido a diversos factores de índole económico, sociopolítico e institucional, durante el período 1995-2004.

Considerando que: 1) Los criterios de asignación de las participaciones y aportaciones federales y de las transferencias estatales a los municipios, 2) Los montos de captación de recursos propios por parte de los ayuntamientos, 3) La composición política del cabildo municipal y 4) Las divergencias en los objetivos de planeación federal, estatal y municipal.

Son los determinantes de la poca incidencia del gasto público en el Índice de Desarrollo Humano en Córdoba y Orizaba entre 1995 y 2004.

Para abordar el problema planteado se recurrirá a 4 capítulos, el primero de ellos llamado “reconfiguración del concepto de desarrollo”, cuyo objetivo es reflexionar sobre la construcción del concepto de desarrollo, desde sus orígenes hasta nuestros días, haciendo un breve recorrido por las diferentes etapas de su evolución, desde la noción de progreso económico de Mill hasta las últimas formulaciones teóricas del desarrollo humano, buscando sustentar la idea de que justamente en el ámbito local, en los municipios mexicanos, donde el gasto público en desarrollo humano tiene la potencialidad de incidir efectivamente en el bienestar de la población.

En el segundo capítulo, titulado “la región veracruzana” se pretende ofrecer al lector una radiografía lo más completa posible de las condiciones sociales, demográficas y económicas del estado de Veracruz y particularmente de los municipios de Córdoba y Orizaba como casos específicos de estudio, que permita observar la relación que existe entre el gasto público gubernamental y el desarrollo humano a escala local, buscando las determinantes que originan que el gasto público en los municipios veracruzanos no haya contribuido hasta la fecha a mejorar las condiciones de vida de la población en general ni a disminuir la disparidad en niveles de desarrollo a escala municipal.

Esta parte de la investigación se relaciona con el capítulo anterior, en el que se discute la reconfiguración del concepto de desarrollo, en cuanto a que se deja de lado la visión economicista del crecimiento económico y se busca observar lo que ocurre en Veracruz con la óptica del desarrollo humano, visión más acabada del desarrollo basado en capacidades a escala local.

La pretensión de este segmento de la tesis radica en que con el fundamento teórico del desarrollo y con la caracterización de la región de estudio, se tendrán los elementos suficientes para el posterior estudio del comportamiento del gasto público, del desarrollo humano y de sus determinantes en los casos de Córdoba y Orizaba en el período 1995-2004.

En el capítulo tercero, llamado “gasto público y desarrollo humano” se pretende probar que el gasto público municipal, compuesto por participaciones federales, aportaciones estatales e ingresos propios del municipio, ha tenido poca incidencia en el Índice de Desarrollo Humano en los municipios de Córdoba y Orizaba, debido a diversos factores de índole económico, sociopolítico e institucional, durante el período 1995-2004.

Para ello se realizará un análisis estadístico y económico de los ingresos y gastos de los municipios de Córdoba y Orizaba, poniendo especial énfasis en el comportamiento de la inversión pública en obras y acciones. El apartado 3.4 es de particular importancia porque en el se harán las comparaciones del comportamiento del gasto y del IDH, buscando responder a las siguientes interrogantes: ¿Es realmente el gasto público un instrumento del gobierno municipal para incidir en el desarrollo humano a escala local?, ¿Ha incidido consistentemente dicho gasto público en los niveles de desarrollo humano en Córdoba y Orizaba en el período 1995-2004? y ¿Cuáles son los factores que potencian o inhiben el impacto del gasto público en el desarrollo humano en estos dos municipios veracruzanos? El capítulo cuarto, titulado “determinantes económicos, sociopolíticos e institucionales del gasto público municipal” tratará de dar respuesta a estas interrogantes, ya que en el se expondrán algunos de los determinantes más importantes de la incidencia del gasto público municipal en el Desarrollo Humano Local, considerando tres dimensiones: la captación de los recursos, tanto municipales (recaudación propia) como extramunicipales (asignación y transferencia de recursos federales y estatales); el trabajo y la experiencia política en los ayuntamientos (composición política de los cabildos, perfil profesional de los gobernantes) y la planeación institucional del desarrollo en los distintos niveles de gobierno (correspondencia de objetivos de planeación). Para ello se utilizarán 4 apartados en los que se describen diversas cuestiones que limitan o inhiben la incidencia del gasto público en el Desarrollo Humano a escala local para los municipios de Córdoba y Orizaba entre 1995 y 2004.

Al final del documento se presenta un apartado de conclusiones generales que muestra los hallazgos de la investigación, sus limitantes y las futuras líneas de investigación propuestas a partir de este trabajo.

En cuanto a los métodos y técnicas empleados para la investigación es necesario reconocer que no existe una herramienta estadística que pruebe consistentemente el impacto del gasto público en el Índice de Desarrollo Humano, sin embargo, la incidencia del gasto en el Desarrollo Humano Municipal es innegable, por lo que esta investigación se abocará a probar dicha incidencia en forma analíticaargumentativa, a través de técnicas cualitativas como entrevistas a profundidad en los municipios de Córdoba y Orizaba.

Parte importante de la información se obtuvo a partir de entrevistas a profundidad que fueron focalizadas según los actores más importantes, como ex Presidentes municipales, tesoreros de los ayuntamientos, legisladores y encargados de la relación (económica, política y de planeación) con municipios tanto en el gobierno federal como en el gobierno del estado de Veracruz.

Otras fuentes necesarias para la prueba de las hipótesis son las estadísticas gubernamentales de ingreso y gasto federal, estatal y municipal, desagregados estos últimos en ingresos provenientes de participaciones y transferencias federales y estatales, así como de ingresos propios y en cuanto al gasto, la desagregación debe ser entre gasto en cuenta corriente y gasto de inversión. La parte de la información referente al Índice de Desarrollo Humano se obtuvo de los informes de Desarrollo Humano de 1995, realizado por la Universidad Autónoma Chapingo; del año 2000, publicado por CONAPO y de 2004, realizado por el PNUD, estos tres informes son los únicos publicados hasta el momento en México con nivel de desagregación municipal.

Los criterios de asignación de las participaciones federales y de las transferencias estatales se obtuvieron de las Leyes de Coordinación Fiscal, tanto federal como estatal. Los montos de captación de recursos propios por parte de los municipios se obtuvieron de los libros Finanzas públicas estatales y municipales, editados por INEGI para varios años; la información de la conformación política de los cabildos se obtuvo de las entrevistas a los ex Presidentes Municipales tanto de Córdoba como de Orizaba y de los libros de información básica municipal, publicados por el gobierno del estado de Veracruz para varios años.

Por último, se utilizaron los planes de desarrollo nacionales 1995-2000, de la administración de Ernesto Zedillo y 2001-2006, de la administración de Vicente Fox, los planes de desarrollo estatales 1993-1998 y 1999-2004, de las administraciones de Patricio Chirinos y Miguel Alemán, respectivamente, se utilizaron también los planes municipales de desarrollo 1998-2000, 2001-2004 y 2005-2007 de las administraciones municipales de las ciudades de Córdoba y Orizaba.