GASTO PÚBLICO Y DESARROLLO HUMANO EN LOS MUNICIPIOS DE VERACRUZ
1995-2004
LOS CASOS DE CÓRDOBA Y ORIZABA

3.2 El gasto público en la esfera municipal.

El presupuesto público es el instrumento de política económica más importante de un gobierno, ya que en él se reflejan las prioridades políticas y sociales de la sociedad que serán atendidas por los tres órdenes de gobierno, según sus competencias y atribuciones. El tema de los presupuestos públicos ha sido y continúa siendo bastante complejo y problemático, además de que el acceso a la información presupuestaria es limitado y el contenido de las cuentas públicas es difícil de entender.120 Anteriormente, el presupuesto federal era el que concentraba la mayor parte de los recursos públicos del país: los recursos destinados a las empresas paraestatales, los propios del nivel federal de gobierno (poder ejecutivo, legislativo y judicial), los del llamado gasto social (educación y salud) y los de obra pública.

Actualmente, debido al proceso de descentralización vivido en el país desde mediados de la década de los ochenta, los presupuestos públicos municipales han tomado cada vez más importancia, ya que en ellos se concentran muchos de los esfuerzos federales, estatales y locales para resolver los problemas de la ciudadanía (obra pública, educación, salud, seguridad, empleo), por lo que en este apartado nos concentramos en los presupuestos públicos municipales de Córdoba y Orizaba para conocer su comportamiento a través del tiempo, el peso de sus componentes y en general el uso de los recursos públicos en estos dos municipios veracruzanos.

Existen fundamentalmente dos presupuestos públicos en la esfera local: el de ingresos y el de egresos. El presupuesto de ingresos municipales comprende los ingresos ordinarios, que son principalmente las participaciones federales, las aportaciones federales (Ramo 033, a partir de 1998) y estatales, los ingresos propios (impuestos, derechos, productos, aprovechamientos, contribuciones de mejoras), y los ingresos extraordinarios, que pueden ser producto de aportaciones especiales de la federación y del estado, otros ingresos por cuenta de terceros y otros financiamientos.

Las principales fuentes de recursos de los municipios, según el Artículo 115 Constitucional, son las siguientes:121 1.- La explotación de sus bienes patrimoniales. 2.- Las contribuciones que señalen las Legislaturas de los estados. 3.- Los derechos derivados de la prestación de servicios públicos. 4.- Las transferencias federales y estatales: participaciones y aportaciones. Dentro del apartado de ingresos propios (impuestos, derechos, productos, aprovechamientos y contribuciones de mejoras), destaca el impuesto predial por el monto recaudado, principal fuente de ingresos propios. Haciendo uso de las facultades que le confiere la Constitución, el municipio percibe contribuciones de todo lo relacionado con la propiedad inmobiliaria: fraccionamiento, división, consolidación, traslado de dominio y mejora, entre otros.

En el capítulo de derechos, los rubros que proveen mayores ingresos a los municipios son los relacionados con las licencias de construcción, uso y suministro de agua, así como los servicios de urbanización, entre los que se encuentran los cobros realizados por la lotificación. La posibilidad de obtener ingresos por la enajenación, explotación y arrendamiento de los bienes patrimoniales municipales como mercados, panteones, teatros y centros de esparcimiento es importante principalmente en los municipios más grandes y desarrollados.

Los aprovechamientos son cobros derivados del incumplimiento de las obligaciones fiscales de los contribuyentes, que se hacen acreedores al pago de rezagos, multas y otras sanciones de índole estatal, el congreso del estado otorga facultades para estos cobros a los municipios. Las contribuciones de mejoras son los cobros que realiza el municipio a sectores específicos de la población, que se benefician directamente por el desarrollo de alguna obra pública.

El capítulo de ingresos más relevante es el de participaciones federales. Para que el municipio reciba participaciones es indispensable que se adhiera al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal (SNCF).

El gobierno del estado recibe el total de las participaciones federales, entre las que se encuentran el Fondo General de Participaciones (FGP), el Fondo de Fortalecimiento Municipal (FFM), el Impuesto sobre Tenencia y Uso de Vehículos (ISTUV), participaciones en el Impuesto Sobre Vehículos Nuevos (ISAN), el Impuesto Especial Sobre Producción y Servicios (IEPS) y otras, de todos estos recursos una parte se transfieren a los municipios y otra se queda en el gobierno del estado para cubrir diversas necesidades.

El porcentaje de participaciones que los estados deben canalizar a los municipios no debe ser inferior al 20%, según los artículos 2, 2-A, 3-A, 4 y 6 de la Ley de Coordinación Fiscal (LCF)122. El monto participable generalmente se integra del FGP (20%), FFM (100%), ISTUV (20%), ISAN (20%) e IEPS (20%), este monto se distribuye conforme a criterios que cada estado determina apropiados; las bases, cantidades y plazos serán definidos anualmente por las legislaturas de los estados, según lo establecido en el Artículo 115 Constitucional.123 El gobierno del estado recibe también las Aportaciones Federales, de las cuales una parte está destinada a los municipios. Dentro del ramo general 033 el Fondo de Infraestructura Social Municipal (FISM) y el Fondo de Fortalecimiento Municipal (FFM) son canalizados a la hacienda municipal con el objeto de coadyuvar en sus finanzas, estos dos fondos provienen de la descentralización del gasto federal y están etiquetados (destinados a fines establecidos por la federación y con reglas de operación particulares).

A su vez, el presupuesto de egresos se compone principalmente de los servicios personales (sueldos y salarios), materiales y suministros, servicios generales, subsidios, transferencias y ayudas, adquisición de bienes muebles e inmuebles, obras públicas y acciones (inversión pública), inversión financiera, aplicación de recursos federales y estatales, otros egresos y deuda pública.

Dentro del marco de la modernización presupuestaria se han instrumentado mecanismos para que la ejecución del gasto público municipal sea cada vez más eficaz y transparente, uno de estos mecanismos es el llamado Fortalecimiento municipal, que canaliza recursos federales y estatales, que buscan cubrir la delegación de responsabilidades, atendiendo las necesidades y requerimientos de los diversos núcleos sociales.

En el ramo general 033 se incluyen los dos fondos de aportaciones de carácter municipal,124 estos fondos provienen de la descentralización del gasto federal, el Fondo de Infraestructura Social Municipal (FISM) se debe destinar al financiamiento de obras y acciones sociales básicas y a inversiones que beneficien directamente a sectores de población que se encuentran en condiciones de rezago social y pobreza extrema, por su parte el Fondo de Fortalecimiento Municipal (FFM) debe utilizarse para satisfacer los requerimientos propios del ayuntamiento, dando prioridad al cumplimiento de las obligaciones financieras (deuda pública) y a la atención de las necesidades directamente vinculadas con la seguridad pública.125 Existen dos tipos de clasificación del gasto, la económica y la de por objeto de gasto, esta última incluye todos los rubros de gasto por separado, tal como se enuncian líneas arriba, en tanto que la clasificación económica identifica 3 grandes rubros: el gasto en cuenta corriente que se integra por la suma de servicios personales, materiales y suministros, y servicios generales; el gasto de capital integrado por la adquisición de bienes muebles e inmuebles, obras públicas y acciones sociales e inversiones financieras y por último, el rubro de otros gastos donde se agrupan los subsidios, transferencias y ayudas, así como el pago de la deuda pública, que incluye intereses, comisiones y gastos, así como el pago de adeudos de ejercicios fiscales anteriores.

Una vez que se han revisado a grandes rasgos los componentes del presupuesto público municipal, se abordan ahora los datos relativos a los municipios de Córdoba y Orizaba para analizar su comportamiento en el período 1995-2004.

En cuanto a los ingresos propios, cuyos componentes ya fueron enunciados líneas arriba, vemos que estos ingresos han aumentado, en términos reales, tanto en el caso de Córdoba como en el de Orizaba a través del tiempo, al pasar de $12,895,000 en Córdoba y $16,075,000 en Orizaba a $46,648,000 y $35,548,000 respectivamente, lo que significa incrementos de 361.75% en la recaudación de Córdoba y 221.14% en la recaudación de Orizaba. (Gráfico 3.1).

Los primeros cuatro años del período (1995-1998) los ingresos recaudados por Orizaba eran superiores a los de Córdoba, esta situación se revertió en el lapso 1999-2000, volvió a ocurrir en 2001 y desde 2002 los ingresos propios de Córdoba son consistentemente superiores a los de Orizaba, esto debido tanto a mejoras administrativas en el ayuntamiento de Córdoba (cobro del predial) como a la disminución poblacional que ha sufrido Orizaba en los últimos años.

En lo referente a los recursos federales y estatales, que son las principales fuentes de ingresos de todos los municipios del país tenemos que las participaciones federales fueron las más importantes y sus montos fueron crecientes, en términos generales, para los dos municipios en todo el período, al pasar de $19,917,000 para Córdoba y $22,449,000 para Orizaba en 1995 a $93,279,000 para Córdoba y $104,310,000 para Orizaba en 2004 en términos reales.

En todo el periodo analizado el monto de las participaciones fue superior para Orizaba que para Córdoba, con excepción del año 1998 en que las participaciones de Córdoba fueron superiores (Gráfico 3.2).

A partir de 1998 las participaciones son acompañadas de aportaciones federales y estatales, desde el año fiscal de 1999 estos recursos llegan a los municipios para fortalecer sus finanzas, buscando eliminar pasivos de los ayuntamientos y mejorar las condiciones de infraestructura social básica y seguridad pública. Estas aportaciones han sido muy superiores para Córdoba en todo el período (19992004), de hecho el último dato de la serie muestra que las aportaciones para Córdoba fueron de $75,907,000 y de $41,396,000 para Orizaba en términos reales (ver gráfico 3.3), esto debido al mayor tamaño de la población del municipio de Córdoba y a los niveles de marginación, que son más altos en ciertas zonas rurales del municipio en comparación con Orizaba cuyo grado de marginación es el más bajo de la zona centro del estado de Veracruz.

Una vez analizadas por separado, es interesante sumar los montos de las participaciones y aportaciones, para conocer la totalidad de los recursos extramunicipales con los que han operado los gobiernos de Córdoba y Orizaba, asi tenemos que sumados los recursos federales y estatales, resulta que sólo los primeros 3 años analizados los recursos de Orizaba fueron superiores a los de Córdoba y desde 1998 los recursos destinados a Córdoba han sido superiores (ver Gráfico 3.4).

Es importante hacer notar el crecimiento exponencial que han tenido los montos de recursos federales y estatales para estos dos municipios, en términos reales, ya que en 1995 se asignaron $19,917,000 para Córdoba y $22,449,000 para Orizaba y para 2004 Córdoba recibió $169,186,000 y Orizaba $145,706,000, lo que representa incrementos de 849.46% y 649.05% respectivamente en un período de 10 años.

Tanto la recaudación propia como la captación de recursos federales y estatales han aumentado de manera importante en el período, sin embargo, en los dos municipios el incremento en la recaudación propia no ha sido equiparable con el incremento de los recursos extramunicipales, lo que genera un problema conocido como dependencia financiera, esto implica que cada vez más tanto Córdoba como Orizaba dependen de las asignaciones de recursos federales y estatales para operar económicamente, lo que genera trabas en la ejecución de iniciativas de desarrollo municipales, dado que muchos de los recursos federales y estatales están etiquetados, por lo menos parcialmente.

La dependencia financiera representa la proporción de los recursos totales (ingresos) que provienen de las participaciones y aportaciones federales y estatales, analizando el período de estudio vemos que la dependencia de Córdoba fue superior a la de Orizaba entre 1995 y 2002, pero en los 2 últimos años analizados la dependencia de Orizaba ha sido mayor que la de Córdoba (ver Gráfico 3.5).

Los municipios han dependido durante el período en un rango entre el 52 y el 85% de los recursos extramunicipales, los valores más bajos han sido 60.42% para Córdoba en 1995 y 52.94% para Orizaba en 2002, en tanto que los valores más altos de dependencia financiera han sido de 84.26% para Córdoba en 2001 y de 79.01% para Orizaba en 2003.

Este indicador es sumamente importante porque gran parte de las obras y acciones realizadas por los municipios de Córdoba y Orizaba en este período no tuvieron respaldo financiero municipal, sino que se realizaron gracias a los recursos que la federación y el estado aportaron, lo que ha restado protagonismo a la instancia municipal de gobierno en la gestión del desarrollo local, que más bien ha seguido lineamientos federales y estatales, muchas veces lejanos a las realidades y necesidades municipales.

Después de revisar la parte de los ingresos se analizan ahora los egresos de los municipios en este período, uno de los rubros más importantes es el de obras públicas y acciones, en términos generales el ayuntamiento de Córdoba ha invertido más que el de Orizaba, sobre todo es notable la diferencia en las inversiones entre 2001 y 2004, en el período que corresponde a los cuatrienios en los que gobernó en Córdoba el Arq. Hugo Fernández, de extracción panista y en Orizaba el Lic. Martín Cabrera, de extracción priista. En el período previo (19952000) las inversiones en ambos municipios fueron más bien discretas, sólo es de consideración la inversión de $34,312,000 en Córdoba para 1998, a su vez, la inversión más pequeña se dio en Orizaba para el año de 1999, en el que sólo se invirtieron $1,991,000 (ver Gráfico 3.6).

Otro aspecto que es importante mencionar es la diferencia entre los dos grandes rubros de que se compone el presupuesto de egresos, que son el gasto en cuenta corriente y el componente de inversión, como ya se mencionó líneas arriba, el gasto en cuenta corriente son todas las obligaciones de nómina, materiales, suministros y gastos generales que tiene el ayuntamiento y que son necesarios para su funcionamiento ordinario, con erogaciones más o menos constantes mes con mes, por su parte, el componente de inversión incluye las compras de bienes muebles e inmuebles (activo fijo), las obras públicas, acciones e inversiones financieras que eventualmente realice el municipio.

En el análisis de este indicador para el período de estudio vemos que en el primer trienio (1995-1997) la proporción inversión pública/gasto en cuenta corriente fue superior en Orizaba que en Córdoba, lo que significa que el ayuntamiento de Orizaba priorizaba más la inversión que el de Córdoba, aunque esta tendencia se revirtió durante el trienio (1998-2000) y es notable la diferencia a favor de Córdoba en el cuatrienio 2001-2004, particularmente en los años 2001 y 2004 ocurrió un fenómeno difícil de ver en los municipios del país, al realizar más inversión pública que gasto en cuenta corriente, con niveles de 68.90% y 58.36% respectivamente; este fenómeno tiene diversas explicaciones entre las que se encuentran los importantes niveles de captación de recursos propios por parte del Ayuntamiento, que le permitió invertir recursos no etiquetados y el perfil profesional del Presidente Municipal (Arquitecto) muy enfocado a obras públicas, entre otros factores (ver Gráfico 3.7).

En términos generales, sumando toda la inversión reportada en el período y contrastándola con los gastos en cuenta corriente vemos que la proporción es 38.43% para Córdoba y 16.90% para Orizaba, lo que nos indica que de todos los recursos que se gastaron en Córdoba y Orizaba, 61.57% y 83.10% respectivamente corresponden a gastos operativos (de cuenta corriente) que no generan mayor desarrollo en las localidades (ver Gráfico 3.7).

En este indicador es curioso observar para el caso de Córdoba un comportamiento cíclico de la inversión, con una etapa creciente desde 1995 hasta 1998, cayendo entre 1999 y 2000, recuperándose a partir de 2001, es interesante también para el caso de este mismo municipio analizar los porcentajes para 1998, 2001 y 2004, que son 38.58%, 36.80% y 33.17% respectivamente, en cuanto a Orizaba sus indicadores más altos se dan justamente al principio y al final del período, en 1995 con 26.17% y en 2004 con 20.23%.