LA TRANSFORMACIÓN DE LAS CONCEPCIONES SOBRE EL PROCESO DE DESARROLLO EN LAS POLÍTICAS PÚBLICAS MEXICANAS

LA TRANSFORMACIÓN DE LAS CONCEPCIONES SOBRE EL PROCESO DE DESARROLLO EN LAS POLÍTICAS PÚBLICAS MEXICANAS

Isaac Enríquez Pérez

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4.3.- Las respuestas focalizadas a la pobreza y a la pauperización social en el contexto de las crisis financieras globales.

El segundo lustro de la década de los noventa se caracterizó por la creciente volatilidad, inestabilidad e incertidumbre en los mercados financieros globales como consecuencia de sus acelerados e irrestrictos procesos de apertura y desregulación. Las fluctuaciones en las tasas de interés experimentadas en las economías desarrolladas generaron incertidumbre en los mercados bursátiles y cambiarios de países como México, Rusia, Brasil, Indonesia, Tailandia, Corea del Sur y Malasia; países estos que terminaron por ver afectados sus aparatos productivos y bancarios, así como la posesión de sus activos que al final de cuentas fueron transferidos del empresariado nacional a las redes empresariales globales.

Después de la crisis de la deuda experimentada por los países latinoamericanos a principios de la década de los ochenta se generalizó en gran parte de los países subdesarrollados la adopción de políticas económicas inspiradas en el Consenso de Washington, generando con ello la disminución de los déficit públicos y el saneamiento de las finanzas públicas en general; la previsibilidad de los tipos de cambio; el surgimiento de condiciones –sobre todo institucionales y macroeconómicas– para la atracción de inversiones extranjeras; la adopción de políticas monetarias restrictivas; y el saneamiento de las reservas internacionales. Las estrategias de estabilización, apertura, redefinición y adecuación de la regulación económica, y privatización brindaron condiciones favorables para que, con base en el mínimo riesgo cambiario y la movilidad sin restricciones, los capitales externos obtuvieran importantes ganancias; sin embargo, la volatilidad aumentó con el ingreso de grandes flujos de inversiones de portafolio y de corto plazo. En lo inmediato, los capitales especulativos financiaron los déficit comerciales, contribuyeron a aumentar las reservas internacionales y a fortalecer los tipos de cambio; sin embargo, al poco tiempo y al momento en que el endeudamiento de corto plazo registrado en divisas extranjeras se incrementó a niveles cercanos a las reservas internacionales se llegó a la quiebra de los sistemas bancarios tras la fuga masiva de capitales y el surgimiento de situaciones marcadas por la incertidumbre y el pánico financieros. Países subdesarrollados como México que experimentaron estas crisis financieras y bancarias emprendieron drásticas devaluaciones de sus monedas y un incremento de las tasas de interés en aras de restablecer la confianza y la certidumbre de los inversionistas extranjeros; no obstante, estas medidas colocaron a muchos de los principales activos nacionales a precios de remate que en lo inmediato fueron adquiridos por las redes empresariales globales. Además, las estrategias de rescate promovidas por los organismos financieros internacionales implicaron programas de emergencia con una condicionalidad que comprometía a los países en crisis a emprender una mayor apertura de sus economías y a procurar mayores y mejores estímulos y condiciones para el ingreso y establecimiento de los capitales extranjeros.

Es importante destacar que los desequilibrios monetarios y la inestabilidad en los mercados financieros y cambiarios que se deriva de ello expresaron durante la década de los noventa la inviabilidad y la cada vez más acentuada ineficacia de los organismos financieros internacionales surgidos de los acuerdos de Bretton Woods, sobre todo en lo relativo a sus misiones fundacionales: la procuración de la estabilidad económica mundial, mediante los equilibrios monetarios internacionales, para evitar la recurrencia de las depresiones y de las crisis; y, el papel del FMI como prestamista de última instancia en relación a los países que experimentan desequilibrios en sus balanzas de pagos.

En este sentido, algunos autores como Joseph E. Stiglitz (2002) señalan que la crisis del sudeste asiático fue profundizada con las medidas recomendadas por el FMI. Estos países no adoptaron durante la década de los setenta y ochenta las políticas económicas inspiradas en el Consenso de Washington y sin embargo sí gozaron de estabilidad macroeconómica, de una apertura gradual de sus economías, de un combate a la desigualdad social y de una coordinación entre el sector público y el mercado. Hacia la década de los noventa, los problemas surgieron con la presión impuesta sobre las empresas de Corea del Sur para endeudarse; con los ataques especulativos a los que se vio sometida Tailandia; y, en especial, con la acelerada apertura de la cuenta de capital, factor éste que fue el detonador principal de la crisis. El mismo Stiglitz nos relata que como consecuencia de esto último, multitud de bancos quebraron y cerraron, las pequeñas y las medianas empresas también experimentaron la quiebra debido al incremento de las tasas de interés, el desempleo aumentó y el Producto Interno Bruto de las economías entró en franca recesión; generándose a partir de ello un efecto de contagio en los países vecinos y una desaceleración económica regional que tuvo alcances planetarios al caer el crecimiento de la economía mundial y los precios de las materias primas. Como respuesta, el FMI promovió en estas naciones políticas recesivas como la reducción de la demanda agregada, el aumento de los impuestos y de las tasas de interés, sin atender al hecho de que en esos países no se experimentaron déficit públicos.

En síntesis, el “boom especulativo” experimentado en el mundo entre la segunda mitad de la década de los ochenta y el primer lustro de los noventa derivó en crisis financieras y bancarias que afectaron de manera considerable las estructuras productivas de variados países subdesarrollados al quebrar, por la falta de liquidez, un importante número de empresas que se vieron en la necesidad de cerrar y, por tanto, de despedir a amplios contingentes de trabajadores. El aumento del desempleo, fenómeno constante en estos años, incrementó los niveles de pobreza y de exclusión social generando en no pocos casos la profundización de la desigualdad, de la inestabilidad sociopolítica, y de la economía informal y criminal.

En medio de las crisis financieras que cada vez se hacían más generalizadas y se extendían mediante el contagio y el efecto dominó, los organismos internacionales redefinieron sus planteamientos respecto a la gestión de la expansión e integración global del capitalismo y a los efectos sociales negativos que en especial estaban generando la recurrente inestabilidad y los desequilibrios financieros en los países subdesarrollados. De esta manera, las reformas a la arquitectura financiera internacional, el combate a la pobreza y el fortalecimiento de las instituciones pasaron a ser algunas de las temáticas que al menos en el discurso redefinían las concepciones sobre el desarrollo difundidas por los organismos internacionales.

Después de la recesión en el sureste asiático, el FMI comienza a interesarse por la volatilidad, las crisis periódicas y los efectos de contagio que entrañan las corrientes internacionales de capital privado. A partir de esto propone lo siguiente: lograr que los flujos de capital sean más previsibles, contar con una solidez del sector financiero, y más aún, tender a la prevención de las crisis y a la estabilización de los mercados. En los discursos de sus funcionarios, se continúa sosteniendo la importancia de un crecimiento económico estable y no inflacionario mediante la puesta en práctica de políticas compatibles con la estabilidad macroeconómica y la competitividad en los mercados internacionales, así como de la remoción de las barreras proteccionistas impuestas al comercio exterior; además de sanear las finanzas públicas para enfrentar la deuda pública de los países; instrumentar políticas monetarias orientadas a mantener la inflación bajo control; diseñar políticas macroeconómicas prudentes; intensificar las reformas empresariales, financieras e institucionales; y, corregir el tono expansivo de las políticas fiscales y monetarias (véase Aninat, 2000a).

Más que una retracción total en la economía, el FMI sostiene que es importante la función reguladora del sector público. En el rubro de la política social se piensa que ésta contribuye a generar un entorno propicio para que surtan efecto las políticas económicas. Se trata, en este ámbito, de establecer redes de protección social que hagan frente al incremento temporal del desempleo y a la pérdida del ingreso, tal como lo hizo el PROGRESA en México al transferir recursos en efectivo en lugar de la provisión directa de bienes y servicios por parte del sector público.

Cuadro 4. Estrategias esbozadas por el FMI para enfrentar las crisis financieras globales

*Además de la privatización del sistema bancario, se pone atención también en objetivos como la necesidad de construir sistemas financieros nacionales sólidos, robustos y resistentes, regulados y supervisados; la formulación transparente de las medidas de política; la independencia entre las funciones del sector público, las empresas y el sistema financiero; que la política económica promueva y desarrolle los mercados de dinero y de capital, así como fomentar el uso de instrumentos de mercado en la puesta en marcha de la política monetaria; mayor autonomía a las instituciones oficiales claves –tales como los bancos centrales– del sector financiero; un “patrón basado en las políticas” que inspire confianza a través de la solidez de las instituciones y de las políticas económicas; un sistema financiero integrado basado en la estabilidad de las políticas económicas, la apertura de las cuentas de capital, la transparencia en la conducta de los agentes de mercados, y la aplicación de políticas socioeconómicas justas.

*En el caso de los países de América Latina, para enfrentar las crisis bancarias se sugiere la reestructuración de los activos bancarios, la imposición de normas de suficiencia de capital más estrictas, la privatización de bancos y su apertura a la participación extranjera, la adopción de procedimientos de evaluación del riesgo, sistemas de divulgación de información y normas de contabilidad más eficaces. A grandes rasgos, se sugiere la defensa de la estabilidad macroeconómica, y todo lo que ello implica para la política fiscal y la debida flexibilidad en el manejo monetario; la profundización de las reformas estructurales –privatizaciones, flexibilización de los mercados laborales, y la modernización de la legislación y la supervisión bancarias–; proseguir con las reformas de segunda generación que enfatizan el ejercicio del buen gobierno, la transparencia y el fortalecimiento de las instituciones de mercado en aras de lograr la confianza de los inversionistas; así como la convergencia y la integración nacional de las economías nacionales para lograr su fortalecimiento y su capacidad de adaptación al nuevo ambiente financiero mundial. Además de seguir con la reducción de los déficit fiscales para generar confianza en los inversionistas y contener los riesgos que crea la necesidad de un gran volumen de financiamiento externo.

Fuente: Camdessus (1999), Repercusiones regionales de la globalización: Una perspectiva latinoamericana; Aninat (2000b), Fondo Monetario Internacional: una tarea que cumplir.

En síntesis, para restablecer la confianza y el crecimiento a largo plazo en las economías latinoamericanas, funcionarios del organismo como Eduardo Aninat (2000b) consideran necesarias la consolidación fiscal, la gestión financiera prudente, la flexibilidad de mercados, mejores medidas sociales y la mayor apertura del comercio.

El Banco Mundial hacia finales de los años noventa y principios del nuevo siglo continúa con el debate en torno al papel de las instituciones en los mercados. En el Informe sobre el desarrollo mundial 2002 titulado Instituciones para los mercados (2001b), el organismo internacional asume que los sistemas económicos funcionan si cuentan con normas, mecanismos de observancia y organizaciones que promuevan las transacciones, puesto que estas instituciones transmiten información, hacen observar los derechos de propiedad y los contratos, y regulan la competencia, al tiempo que ofrecen a las personas oportunidades e incentivos para que participen en actividades de mercado provechosas. Se argumenta pues que las instituciones sólidas y eficaces son necesarias para enfrentar los desafíos del logro de un desarrollo sostenible de largo plazo; en especial, para responder a los problemas sociales y ambientales que trascienden las fronteras nacionales se sugiere construir a nivel local o nacional un aparato institucional de alcance transnacional (Banco Mundial. 2002). El mismo organismo considera que el desarrollo exige una transformación institucional que mejore la información y genere incentivos al esfuerzo, la innovación, el ahorro y la inversión, y que permita la realización de intercambios (Banco Mundial, 1999).

De igual forma, desde 1999 el Banco Mundial adopta un nuevo planteamiento para mitigar la pobreza: el Marco Integral de Desarrollo. Éste plantea mejorar la eficacia en términos de desarrollo al compaginar los requisitos macroeconómicos con los aspectos estructurales, humanos y físicos del desarrollo. Este Marco, basado en un planteamiento holístico, reconoce expresamente el carácter central de las instituciones en el proceso de desarrollo, argumentando que los aspectos estructurales —marco de gobierno eficaz, sistema jurídico y judicial, sistema de reglamentación del sector financiero y redes de protección social— son inseparables de los factores macroeconómicos, físicos y humanos (Banco Mundial, 2001b).

Otros temas relevantes en la agenda del Banco Mundial son la lucha contra la pobreza y la consecución del desarrollo sostenible.

Las vertientes progresistas del Banco Mundial presentan una genuina preocupación por la pobreza y por la carencia de acceso de los pobres a libertades fundamentales de acción y decisión. Los antecedentes más inmediatos de esta perspectiva se encuentran en la ya mencionada estrategia orientada a la satisfacción de las necesidades básicas.

El Banco insiste en que se requiere una estrategia más amplia e integral de lucha contra la pobreza que vaya más allá del crecimiento económico y que contemple las oportunidades materiales impulsadas por reformas en los mercados apropiadas para aumentar la equidad; el potenciamiento, es decir, una colaboración activa promovida mediante un sistema de gobierno que contribuya a una mayor eficiencia y responsabilidad por parte de la administración pública, las instituciones jurídicas y los servicios públicos, y con una mayor participación de los pobres en la vida política y en las decisiones de alcance local; y, la seguridad que radica en la reducción de la vulnerabilidad necesaria para mejorar los niveles de bienestar y fomentar las inversiones en capital humano y en actividades de mayor riesgo y más rentables. Para el Banco, estos tres elementos de la estrategia son interdependientes y por tanto orientados a generar círculos virtuosos.

Se otorga un papel importante al aparato de Estado y a las instituciones sociales en la promoción de un potencial del crecimiento económico y de la equidad mediante la reducción de la pobreza. En cuanto a las actuaciones internacionales que son necesarias para combatir la pobreza, el Banco Mundial insta a prestar mayor atención al alivio de la deuda; a hacer más eficaz la cooperación para el desarrollo basada en la ayuda y en la provisión de mayores bienes públicos globales; y, a procurar un comercio internacional más equitativo.

Para el Banco Mundial, la eliminación de la pobreza implica crecimiento, inversión y un fuerte y propicio clima para atraerla –fundamentos macroeconómicos sólidos, buena gobernación e infraestructura básica–; la forma en que esto se diseñe afectará el manejo del medio ambiente (Banco Mundial, 2002). Además, este organismo internacional argumenta que es preciso abordar los problemas del desarrollo y la pobreza desde la perspectiva del conocimiento; esto es, para que el conocimiento ofrezca todos sus frutos, los gobiernos tienen que reconocer y corregir tanto las diferencias de conocimientos como los problemas de información, con frecuencia en forma simultánea (Banco Mundial, 1999).

Uno de los cambios más relevantes en las concepciones del Banco Mundial es el impulsado por algunas posturas progresistas a su interior ante la influencia de los enfoques neokeynesianos. Ello se evidenció en el Informe sobre el Desarrollo Mundial 2004 titulado Servicios para los pobres, en el cual se afirma que los servicios públicos no llegan adecuadamente a los pobres por problemas de acceso, de cantidad y de calidad, y que resulta un error privatizar de manera precipitada y sin las condiciones jurídicas y de mercado necesarias, por lo que es preciso considerar en este proceso que la incitativa privada no muestra interés en los servicios demandados por los más desposeídos, ni mucho menos por resolver los problemas relacionados con la pobreza; y que sectores como la infraestructura, la salud, la educación, el abastecimiento de agua, el saneamiento y la electricidad deben fomentarse con la intervención de los gobiernos (Banco Mundial, 2003).

Por su parte, la Asamblea General de la Organización de las Naciones Unidas en su Quincuagésimo Quinto periodo de sesiones realizado en septiembre de 2000 a través de la Declaración del Milenio (ONU, 2000b) y de los Objetivos de Desarrollo del Milenio apuesta a la formulación de políticas y medidas a nivel mundial, que correspondan a las necesidades de los países subdesarrollados y de las economías en transición, es decir, se aspira a una convergencia de las políticas públicas en el plano internacional.

Los Jefes de Estado y de Gobierno reunidos consideran y acuerdan que el derecho al desarrollo sólo se concretará y se realizará con el logro de un desarrollo sostenido y con la erradicación de la pobreza, apoyándose en un entorno nacional y mundial propicio. Papel importante en esta tarea lo ocuparán la buena gestión de los asuntos públicos en cada país y en el plano internacional, así como la transparencia de los sistemas financieros, monetarios y comerciales, y la eficiencia en la movilización de los recursos necesarios para financiar el desarrollo sostenible.

Como resultado de la Declaración del Milenio, se fijan una serie de objetivos con sus respectivas metas para volcar, según se declara, la cooperación internacional en pro de los países más pobres y menos adelantados, especialmente en el África Subsahariana y en el Asia Meridional. Estos principios normativos rectores de la acción para la cooperación internacional se denominan Objetivos de Desarrollo del Milenio (ONU, 2000c), y son:

Cuadro 5. Objetivos de Desarrollo del Milenio establecidos por la Organización de las Naciones Unidas

Objetivos Metas

Objetivo 1: Erradicar la pobreza extrema y el hambre Meta 1: Reducir a la mitad, entre 1990 y 2015, el porcentaje de personas con ingresos inferiores a 1 dólar diario

Meta 2: Reducir a la mitad, entre 1990 y 2015, el porcentaje de personas que padecen hambre

Objetivo 2: Lograr la educación primaria universal Meta 3: Velar por que, para el año 2015, los niños y las niñas de todo el mundo puedan terminar un ciclo completo de educación primaria

Objetivo 3: Promover la equidad de género y la autonomía de la mujer Meta 4: Eliminar las desigualdades de género en la educación primaria y secundaria preferiblemente para el año 2005, y en todos los niveles de la educación antes del final de 2015

Objetivo 4: Reducir la mortalidad infantil Meta 5: Reducir en dos terceras partes, entre 1990 y 2015, la tasa de mortalidad de los niños menores de 5 años

Objetivo 5: Mejorar la salud materna Meta 6: Reducir, entre 1990 y 2015, la tasa de mortalidad materna en tres cuartas partes

Objetivo 6: Combatir el VIH/SIDA, el paludismo y otras enfermedades Meta 7: Detener y comenzar a reducir, para el año 2015, la propagación del VIH/SIDA

Meta 8: Detener y comenzar a reducir, para el año 2015, la incidencia del paludismo y otras enfermedades graves

Objetivo 7: Garantizar la sostenibilidad ambiental Meta 9: Incorporar los principios del desarrollo sostenible en las políticas y los programas nacionales e invertir la pérdida de recursos ambientales

Meta 10: Reducir a la mitad, para el año 2015, la proporción de personas que carecen de acceso sostenible a agua potable

Meta 11: Mejorar considerablemente, para el año 2020, la vida de por lo menos 100 millones de habitantes de los barrios más precarios

Objetivo 8: Fomentar una asociación mundial para el desarrollo

Meta 12: Desarrollar aún más un sistema financiero y de comercio abierto, regulado, previsible y no discriminatorio (incluye el compromiso de lograr una buena gobernabilidad y la reducción de la pobreza, en cada país y en el plano internacional).

Meta 13: Atender las necesidades especiales de los países menos adelantados, lo que incluye el acceso libre de aranceles y cupos para las exportaciones de los países menos adelantados, el programa mejorado de alivio de la deuda de los países pobres muy endeudados y la cancelación de la deuda bilateral oficial así como la concesión de una asistencia oficial para el desarrollo más generosa a los países que se hayan comprometido a reducir la pobreza

Meta 14: Atender a las necesidades especiales de los países sin litoral y de los pequeños Estados insulares en desarrollo (mediante el Programa de Acción para el Desarrollo Sostenible de los Pequeños Estados Insulares en Desarrollo y las disposiciones de la XXII Asamblea General).

Meta 15: Encarar de manera general los problemas de la deuda de los países en desarrollo aplicando medidas nacionales e internacionales, con el fin de garantizar la sostenibilidad de la deuda a largo plazo

Meta 16: En cooperación con los países en desarrollo, elaborar y aplicar estrategias que proporcionen a los jóvenes un trabajo digno y productivo

Meta 17: En cooperación con los laboratorios farmacéuticos, proporcionar acceso a los medicamentos de primera necesidad y a precios asequibles, en los países en desarrollo

Meta 18: En colaboración con el sector privado, velar porque se puedan aprovechar los beneficios de las nuevas tecnologías, en particular las tecnologías de la información y de las comunicaciones

Fuente: ONU (2000c), Objetivos de desarrollo de la ONU para el milenio.

Para contribuir al financiamiento de los Objetivos de Desarrollo del Milenio, en marzo de 2002 se realizó en la ciudad de Monterrey (México) la Conferencia Internacional sobre la Financiación para el Desarrollo, en la cual los Jefes de Estado y de Gobierno reunidos bajo el auspicio de la Organización de las Naciones Unidas acuerdan y firman el llamado Consenso de Monterrey, estableciendo que la financiación para el desarrollo tiene como metas erradicar la pobreza, lograr un crecimiento económico sostenido y promover un desarrollo sostenible al tiempo que se avanza hacia un sistema económico mundial basado en la equidad y en la inclusión. El primer paso consiste en alcanzar las metas de desarrollo convenidas internacionalmente en la Declaración del Milenio. Se expresa también el compromiso para movilizar los recursos internos; atraer corrientes financieras internacionales; fomentar el comercio internacional y la inversión como motores del desarrollo y del combate a la pobreza; incrementar la cooperación financiera y técnica internacional en pro del desarrollo; promover una financiación sostenible de la deuda; adoptar medidas para el alivio de la deuda externa; y, aumentar la coherencia y cohesión de los sistemas monetarios, financieros y comerciales internacionales (ONU, 2002a:2).

El enfoque necesario para enfrentar los problemas nacionales, internacionales y sistémicos desde la financiación para el desarrollo se propone con carácter de integral, y basado en un desarrollo sostenible que promueva la equidad de género; un enfoque que permita establecer instituciones sólidas y responsables en los distintos niveles. Con el Consenso de Monterrey se trató de reunir esfuerzos y crear alianzas para la cooperación que permita reivindicar las condiciones de miles de millones de habitantes en amplias regiones del mundo subdesarrollado; además de generar y canalizar eficientemente las recursos necesarios para contrarrestar la exclusión estructural y la marginación, para redefinir la inserción y la nueva función de estos países en la economía global.

A la par de las declaraciones de la Asamblea General de la Organización de las Naciones Unidas y ahondando en muchas de las recomendaciones anteriores, el PNUD muestra interés por alcanzar una mundialización con rostro humano (PNUD, 1999). El PNUD reconoce y sugiere que si bien el poder de la globalización puede aportar beneficios económicos y sociales a las sociedades, es importante gestionarla para contrarrestar su potencial que daña a los más débiles. Para este organismo internacional (Ibidem), el logro del desarrollo humano en el contexto de la globalización depende de siete tareas en los planos nacional e internacional: 1)fortalecer las políticas sociales y demás medidas en pro del desarrollo humano, y adaptarlas a la nueva realidad de la economía mundial; 2)reducir las amenazas de la volatilidad financiera y todos sus costos humanos, en especial, construir instituciones y normas para controlar la expansión y comportamiento mundial de los mercados; 3)adoptar y emprender a escala mundial políticas y medidas más decididas para enfrentar las amenazas mundiales a la seguridad humana; 4)con una decidida acción pública, desarrollar tecnologías en pro del desarrollo humano y la erradicación de la pobreza; 5)reducir la marginación de los países pobres y pequeños mediante políticas fuertes y coherentes en el plano nacional para gestionar su integración en la cambiante economía mundial; 6)solucionar los desequilibrios de las instituciones de la estructura de gobierno mundial, intentando crear un sistema incluyente que procure el desarrollo humano y la equidad; y, 7)formular una organización más coherente, responsable y más democrática de la estructura de gobierno mundial para el siglo XXI.

Como se observa en el siguiente cuadro, desde el año 2000 el PNUD analiza las interconexiones entre el desarrollo humano y expresiones como los derechos humanos, las innovaciones tecnológicas y la democracia.

Cuadro 6. El desarrollo humano y la relevancia de las interconexiones en los planteamientos del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD)

Estrategia Principio Objetivos

Vinculación entre los derechos humanos y el desarrollo humano. Los derechos humanos no son una recompensa del desarrollo, sino que son fundamentales para lograrlo. Asumir a los derechos humanos y al desarrollo humano como dos ámbitos que se refuerzan recíprocamente, aumentando la capacidad de los individuos y protegiendo sus derechos y libertades fundamentales.

Poner el adelanto tecnológico al servicio del desarrollo humano. El progreso tecnológico ejercerá efectos en los países subdesarrollados si se manifiesta como un proceso de creación de conocimiento y formación de capacidad; esto es, las interconexiones necesarias entre el crecimiento económico, el cambio tecnológico y el desarrollo de las capacidades humanas son fundamentales. Que las políticas nacionales tiendan a alentar la inversión, la innovación, el acceso y el desarrollo de aptitudes avanzadas; esto implica comprender y asimilar las tecnologías mundiales para adaptarlas a las necesidades locales, lo cual requiere liberar la creatividad de los habitantes mediante ámbitos económicos flexibles, competitivos y dinámicos, así como educarse con la enseñanza de oficios y la capacitación en el empleo para mantener la competitividad de las empresas ante los cambios tecnológicos.

Profundizar la democracia en un mundo fragmentado. Más que plantear una disyuntiva entre democracia y desarrollo, se destaca que ambos procesos se refuerzan mutuamente: la democracia contribuye a la estabilidad y al desarrollo económico y social equitativo; esto es, si la democracia aumenta las libertades políticas, las instituciones y los procesos democráticos pueden contribuir al desarrollo, y la misma estabilidad derivada de éste último fortalece la democracia. -Fomentar el acceso de los pobres al poder político y a la toma de decisiones puesto que es fundamental para la reducción de la pobreza; por ello resulta necesario la construcción de formas firmes y profundas de gobernabilidad democrática en todos los niveles de la sociedad.

-Impulsar la participación democrática en el entendido de que es una finalidad crítica del desarrollo humano y no sólo un medio de conseguirlo.

-Alentar una gestión pública a través de la disposición de instituciones y normas eficaces en las cuales los ciudadanos se sientan representados.

Fuentes: PNUD (2000), Informe sobre el desarrollo humano 2000 ; PNUD (2001) Informe sobre el desarrollo humano 2001 ; PNUD (2002), Informe sobre el desarrollo humano 2002.

Además, gran cantidad de acciones, propuestas y recomendaciones del PNUD se canalizan al logro de los Objetivos de Desarrollo del Milenio. Sin embargo, el organismo no deja de señalar el retraso en la implementación de las medidas para la consecución de estos Objetivos en muchos rincones del mundo. Por tanto, el PNUD (2003) propone un nuevo Pacto de Desarrollo del Milenio con el fin de crear una “nueva alianza entre los países desarrollados y en desarrollo” para aplicar la Declaración del Milenio, así como establecer un marco amplio para determinar cómo adecuar y adaptar las estrategias de desarrollo nacionales y el apoyo internacional de los donantes y los organismos internacionales para responder al reto planteado por los Objetivos. También se declara que el fortalecimiento de la gobernabilidad, de las instituciones y la adopción de políticas económicas y sociales sólidas, así como un mayor y sostenido apoyo externo serán necesarios para ello.

Para el PNUD, las inversiones públicas en beneficio de los pobres estimulan el crecimiento económico y, al mismo tiempo, el crecimiento económico es el que hace posibles tales inversiones. Se declara que para escapar de las trampas de la pobreza, los países deben alcanzar una serie de umbrales críticos en materia de sanidad, educación, infraestructura y gobernabilidad, que les permitirán despegar hacia un crecimiento económico sostenido. Por ello, se proyecta que las políticas públicas estarán centradas en cerrar las líneas divisorias de la riqueza dentro de los países, de allí la importancia de que estén en consonancia con los Objetivos de Desarrollo del Milenio. Se enfatiza también, que el crecimiento económico dependerá de la forma en que se integran las economías a los mercados mundiales, lo cual también va acompañado de estrategias globales y multisectoriales (Ibidem).

Hacia finales de la década de los noventa y primeros años del siglo XXI, la CEPAL asume la necesidad de transitar del ajuste macroeconómico, de la racionalización del sector público y de la apertura de los mercados –principios plasmados en el Consenso de Washington–, a una visión equilibrada como la eficaz mesoeconomía que postule instrumentos y objetivos más amplios para el proceso de desarrollo, tales como el mejor funcionamiento de los mercados que se consideran incompletos e imperfectos, de las estructuras públicas y demás instituciones formales e informales, para lograr no sólo el crecimiento económico, sino también contemplar la equidad y la cohesión social, la sostenibilidad ambiental y el desarrollo democrático. Se determina en esta perspectiva profundizar la interrelación entre el sector público y el mercado, buscando reformar las reformas para responder a los vacíos e inconsistencias de la primera generación. Se propone también, conjugar la apertura económica con una política social más activa, de tal manera que se corrijan gradualmente las grandes desigualdades sociales existentes (véase Ocampo, 1998).

Este organismo internacional reconoce algunos retos macroeconómicos –tales como el manejo de la vulnerabilidad externa– para repensar y reestructurar la arquitectura financiera internacional, sin forzar una mayor apertura de este mercado. Para la CEPAL, se trata de orientar la atención al manejo de las bonanzas más que de las crisis financieras, puesto que estas últimas son resultado de las bonanzas mal manejadas; todo lo cual incluye diseñar políticas apropiadas e instituciones preventivas (Ibidem). El principal giro de este organismo en materia financiera consistió en recomendar controles a los flujos de capitales, así como fondos especiales para enfrentar los ataques especulativos.

En el documento estratégico titulado Globalización y desarrollo presentado en el vigesimonoveno periodo de sesiones en mayo de 2002 y que sintetiza gran parte de la labor realizada en el último decenio, la CEPAL declara que el proceso de desarrollo encuentra sus oportunidades dentro de los márgenes de las ventajas ofrecidas por la globalización. Por tanto, se considera necesario diseñar las estrategias nacionales tomando en cuenta las circunstancias impuestas por la creciente inserción de los países latinoamericanos en la economía mundial, así como los riesgos y vulnerabilidades que forman parte del carácter contradictorio y asimétrico de la globalización y que son derivados de las nuevas fuentes de inestabilidad, de la exclusión de aquellos países que no poseen el nivel de competitividad adecuado, y de la acentuación de la heterogeneidad estructural.

El organismo reconoce que esta agenda internacional incompleta tampoco incluye los mecanismos que garanticen la coherencia global de las políticas macroeconómicas de las economías centrales; las pautas internacionales para lograr una adecuada tributación del capital; y, los acuerdos de movilización de recursos (CEPAL, 2002a:13 y 14). En el fondo de estas restricciones, se encuentra la ausencia de una gobernabilidad adecuada para el mundo, lo cual no contempla el contraste entre los problemas de alcance mundial y los procesos políticos gestados en el ámbito nacional y local (Ibidem:14); en este sentido, son reconocidas las tensiones provocadas en los países subdesarrollos por la coexistencia de la globalización financiera y de las políticas macroeconómicas nacionales; y, se atribuye la creciente inestabilidad financiera a la progresiva asimetría entre el dinamismo de los mercados y la ausencia de una gobernabilidad económica adecuada. Más que una desintegración del Estado, la CEPAL sostiene que lo que se presenta es una menguada capacidad de éste, lo cual afecta el papel que puede desempeñar el sector público en la reducción del costo de los procesos de “destrucción creativa”.

La concepción sobre el desarrollo propuesta por la CEPAL no sólo se limita al crecimiento económico, sino que se amplía a la construcción de una nueva agenda mundial que coloque en el centro del debate al concepto de bienes públicos globales. Para la provisión de dichos bienes, se asume como necesaria la reforma de las estructuras internacionales capacitadas para ello, además de obligar a todos los países a contribuir para su financiamiento de conformidad con el principio de “responsabilidades comunes pero diferenciadas”.

Cuadro 7. Estrategias que integran las concepciones de la CEPAL sobre el proceso de desarrollo a principios del siglo XXI

Nueva agenda global Políticas públicas para mejorar la inserción internacional de América Latina y el Caribe Estrategias recomendadas a los gobiernos latinoamericanos

*Provisión de bienes públicos globales de carácter macroeconómico.

*Concebir al desarrollo sostenible como bien público global.

*La corrección de las asimetrías financieras y macroeconómicas.

*La superación de las asimetrías productivas y tecnológicas.

La plena inclusión de la migración en la agenda internacional.

Asumir a los derechos económicos, sociales y culturales como cimientos de la ciudadanía global. *La agenda nacional, conformada con políticas de fomento a las exportaciones, políticas de encadenamientos y formación de aglomeraciones productivas.

*La agenda regional, que parte de emprender procesos de integración que incorporen el debate en torno a las reformas de la llamada arquitectura financiera internacional, sin olvidar los que son específicos de la integración productiva y comercial.

*La agenda internacional, que mediante un enfoque sistémico exige definir e instrumentar políticas apropiadas y armónicas en diversos frentes, sobre la base de instituciones técnicamente sólidas y operacionalmente versátiles. *Una estrategia para el desarrollo de competitividad basada en el papel del conocimiento en la economía.

*Una estrategia de sostenibilidad ambiental, que contempla la consolidación de marcos regulatorios claros y consistentes, así como lograr un nivel de gasto público estable, la generación de instrumentos más eficaces y preventivos, encaminados a la integración de las áreas económica y ambiental.

*Una estrategia social, que para enfrentar la globalización contempla el cumplimiento de mínimos requerimientos en los rubros de educación, empleo y seguridad en aras de una mayor participación equitativa.

Fuente: CEPAL (2002a), Globalización y desarrollo.

Para cumplir con estas recomendaciones, el “regionalismo abierto” es considerada como la estrategia adecuada puesto que enfatiza la complementariedad existente entre las instituciones mundiales y las regionales en una comunidad internacional heterogénea. Se trata pues, de lograr una complementariedad del desarrollo institucional global, regional y nacional, así como una participación equitativa y reglas adecuadas de gobernabilidad. De igual manera, para la CEPAL el espacio nacional es reconocido como básico para el desarrollo y la vida democrática, puesto que desde este espacio es necesario diseñar una serie de estrategias nacionales para enfrentar la globalización. Para el organismo en cuestión, una estrategia económica parte de una disciplina macroeconómica que no sólo se centre en el balance fiscal y en los bajos niveles de inflación, y que sí tome en cuenta la sostenibilidad de la balanza de pagos, la solidez de los sistemas financieros internacionales y la estabilidad de las variables reales (el crecimiento económico y el empleo).

En suma, dichas estrategias se apoyan en una principal para procurar el desarrollo: el modelo orientado al mercado externo en el marco de los sistemas internacionales de producción integrada. Se trata pues, de concebir a la globalización como un proceso histórico y multidimensional que posibilita la actuación y el posible logro del desarrollo más allá de lo económico.

Como a nivel nacional, la acción redistributiva del Estado es esencial para garantizar la igualdad de oportunidades, la institución argumenta que en el plano mundial los esfuerzos nacionales fructificarán plenamente si están complementados con reglas del juego equitativas y estables, y con una cooperación internacional destinada a poner fin a las asimetrías propias del orden global (Ibidem:88).

La CEPAL reconoce que para un crecimiento sostenido no basta con la estabilidad macroeconómica, sino que también son necesarias otras dimensiones del desarrollo como la distribución de oportunidades, la sostenibilidad ambiental, la respuesta a los riesgos de alcance global y la gobernabilidad. Para que el desarrollo sostenible pueda convertirse en realidad, se necesitan recursos públicos que puedan destinarse a la seguridad social, la salud pública, la educación, la protección del medio ambiente, obras de infraestructura, fomento de la diversidad cultural, estabilidad económica y empleo (CEPAL, 2002b:13). Para algunos de los problemas ambientales globales, entre otros el cambio climático y la pérdida de biodiversidad, se sugiere formular proyectos innovadores de carácter regional o subregional, además de sostener la idea de que el impacto ambiental y social de un esquema de integración en la economía mundial dependerá en alto grado del patrón de especialización que se desarrolle.

Esta concepción del desarrollo esbozada por la CEPAL, aunque con un fuerte rasgo neokeynesiano que privilegia el papel del sector público, también toma en cuenta durante los últimos años la participación de otros actores y agentes en este proceso, tales como los empresarios, las organizaciones no gubernamentales y los organismos internacionales.

En síntesis, hacia el segundo lustro de la década de los noventa y en los primeros años del siglo XXI se evidencia de manera más clara la diversificación y complejización de las concepciones sobre el proceso de desarrollo dentro de los planteamientos de los organismos internacionales y de las mismas políticas públicas nacionales de países como México. Si bien el interés por la estabilización macroeconómica y las políticas deflacionarias continúan arraigadas en gran parte de los documentos estratégicos de estas instituciones, cada vez se esbozan con mayor determinación una serie de reflexiones y posicionamientos que perfilan concepciones sobre el desarrollo que amplían las dimensiones de éste concepto a temas como el cuidado del medio ambiente y la sustentabilidad; la perspectiva de género y la reivindicación del papel de la mujer en la sociedad; el desempeño de los entramados institucionales en la estructuración de los mercados y en la redistribución de la riqueza; las políticas sociales y su vocación para la formación de capacidades en los individuos; la cultura y el capital social como factores claves para el fomento del bienestar social; la cooperación internacional orientada a la provisión de bienes públicos globales; y, las nuevas sinergias entre el sector público y el mercado.