LA TRANSFORMACIÓN DE LAS CONCEPCIONES SOBRE EL PROCESO DE DESARROLLO EN LAS POLÍTICAS PÚBLICAS MEXICANAS

LA TRANSFORMACIÓN DE LAS CONCEPCIONES SOBRE EL PROCESO DE DESARROLLO EN LAS POLÍTICAS PÚBLICAS MEXICANAS

Isaac Enríquez Pérez

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5.5.- Sobre el resto de los postulados que componen las nuevas concepciones relativas al proceso de desarrollo.

Si bien las políticas públicas mexicanas especifican de manera mucho más detallada y explícita el papel que el aparato de Estado puede desempeñar en el proceso económico, sobre todo en lo relacionado con el control y estabilidad de los indicadores macroeconómicos, privilegiando una planeación sectorial que no considera las dimensiones territoriales del proceso de desarrollo, también existen referencias amplias e importantes estrategias relativas a la apertura y democratización del sistema político mexicano, así como al nuevo perfil de las políticas sociales consistente en la canalización focalizada del gasto social hacia los grupos más vulnerables y marginados de la sociedad. En menor medida, de manera complementaria y en ocasiones tangencial y subordinada, se presentan diversos enfoques relacionados con la sustentabilidad del proceso de desarrollo al incorporar la relevancia de la protección medioambiental; los derechos de propiedad, la seguridad jurídica y la reforma al sistema judicial en tanto marcos institucionales necesarios para garantizar las transacciones económicas y la convivencia social; la reforma del gobierno y la modernización de la administración pública; y, en grado reducido y más recientemente, la mención a la importancia de los enfoques de género, del capital social y del papel de las organizaciones no gubernamentales en el proceso de desarrollo y en el empoderamiento de las comunidades locales marginadas.

Aunque en los Planes Nacionales de Desarrollo de las últimas dos décadas no se asimilan del todo los debates, los temas y las teorías relevantes en el escenario de los organismos internacionales (véase capítulo II), se presenta una mayor convergencia en torno de los relativos a la estabilidad de las economías nacionales y a la inserción actualizada de éstas en la dinámica de los mercados mundiales, y un menor acercamiento con los tópicos mencionados al final del párrafo anterior.

Las perspectivas que enfatizan la apertura y democratización del sistema político hacen eco de la intensa reflexión que se realiza en México y en muchos países latinoamericanos, relativa al carácter y perfil autoritario de los gobiernos y a las tendencias centralizadoras del poder en sus actores principales. La misma crisis de legitimación en el sistema político mexicano fundado sobre las bases del discurso “revolucionario”, del presidencialismo autoritario y sobre la maquinaria del partido cuasi oficial gestó la posibilidad desde la segunda mitad de la década de los setenta y sobre todo desde 1988 –momento en que dicha crisis adquiere rasgos incontrolables– de emprender su transformación desde las altas esferas del poder público. Los dos pilares del sistema político mexicano que más se cuestionaron –el presidencialismo autoritario y omniabarcador, y el partido cuasi oficial que impedía la alternancia en el poder político– constituyeron los blancos que sistemáticamente tenían que ser disminuidos en su influencia y reestructurados para dar paso al objetivo primordial de esta nueva concepción: el logro de la gobernabilidad democrática mediante el respeto al ejercicio del voto en el marco del fortalecimiento del sistema de partidos políticos y de la realización de elecciones caracterizadas por la legalidad, la competencia equitativa y la transparencia.

Desde 1988, se experimenta en México una redefinición del asistencialismo social promovido por el aparato de Estado. Más que una cobertura universal de los beneficios que pudiesen otorgar las políticas sociales, en las nuevas concepciones sobre el proceso de desarrollo se promueve una focalización que privilegia la asistencia de los grupos más desprotegidos y marginados de la sociedad. Esto es: como lo señalamos en otro espacio, la política social instrumentada bajo la vigencia del patrón de acumulación taylorista/fordista/keynesiano se sustentó en la ampliación del mercado interno, la creación de empleo y el mantenimiento del salario real, acompañándose de amplias coberturas en cuanto a salud, educación, subsidios a la alimentación y al consumo, deporte, vivienda y previsión social (Enríquez Pérez, 2002c). Con la finalidad de aliviar las finanzas públicas, el gasto social se mantiene a niveles que no impliquen un financiamiento deficitario, y las nuevas políticas sociales adoptan una orientación asistencial enfocada a grupos de la población que padecen la pobreza extrema. El enfoque de las capacidades propuesto por Amartya Sen (1996 y 2000) concibe al desarrollo humano como un proceso orientado a la generación y ampliación de las opciones y oportunidades de los individuos en todos los ámbitos de su vida –factores estos que se producen y reproducen con la expansión de las capacidades humanas y su aprovechamiento–, y ofrece a las nuevas políticas sociales adoptadas en México una orientación precisa sobre el papel del aparato de Estado en la promoción del bienestar social y en la redistribución de la riqueza. De esta forma, a partir de cierto concepto de pobreza manejado oficialmente, el objetivo principal de las políticas sociales consiste en suministrar apoyos monetarios o en especie a los individuos y familias más marginados de la sociedad para que accedan a los mínimos satisfactores de necesidades; sin embargo, con dicha estrategia no se combaten las raíces estructurales de la pobreza y de la exclusión social, sino que sólo se otorgan paliativos que perpetúan la dependencia de los marginados respecto al sector público.

Además, en México las políticas sociales de los últimos años –desde los planteamientos del Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006 (Poder Ejecutivo Federal, 2001) hasta políticas públicas locales como el Plan Estatal de Desarrollo Yucatán 2001-2007 (Gobierno del Estado de Yucatán, 2001)– plantean una segunda generación de reformas que se fundamenta en el empoderamiento de los actores y agentes sociales marginados que interactúan en los espacios locales. Lo anterior significa que desde el sector público serán fortalecidos los procesos autogestivos y de participación de las comunidades, así como la formación y acumulación de capital social comunitario; ello en el entendido declarado de que el aparato de Estado no desarrolla sino que sólo promueve el proceso de desarrollo mediante políticas sociales que estimulen la participación organizada, el capital social y la corresponsabilidad en las comunidades locales. En estos nuevos enfoques de la política social se trata de emprender la complementariedad entre las acciones y recursos del sector público y las expresiones del capital social, destacando el papel de éste último respecto a la corrección de las fallas e imperfecciones del mercado en la provisión de los servicios sociales. Así pues, en el combate de la pobreza las políticas sociales se enfrentan a la necesidad de tomar en consideración a las expresiones y sistemas simbólicos y culturales de las comunidades, y a las organizaciones no gubernamentales –cuyas acciones han destacado en los últimos años en cuanto al diseño y operación de programas para el bienestar social–.

Llama la atención que en las nuevas políticas públicas existan referencias a la necesidad de promover la sustentabilidad del proceso de desarrollo proponiendo el logro de la armonía entre las dimensiones del crecimiento económico y la protección a largo plazo del medio ambiente. Las conferencias internacionales que realizadas sobre el tema desde la década de los setenta influyen en estos planteamientos. Esta preocupación por el deterioro ambiental suele limitarse a la mera retórica al no establecer las estrategias de acción necesarias y al no mostrar una mayor determinación estatal respecto a la preservación de los recursos naturales; menos aún se procura una planeación de la política económica con criterios medioambientales.

Instituciones como la definición y garantía de los derechos de propiedad que contrarresten la inseguridad jurídica, y el sistema judicial que procure la convivencia social, se constituyen en elementos relevantes en las políticas públicas mexicanas de los últimos tres lustros. En los documentos oficiales analizados se reconoce que con los derechos de propiedad, en tanto instituciones, es posible que los activos tengan algún valor y que los agentes económicos cuenten con certidumbre sobre la dinámica de sus decisiones y acciones.

El enfoque del nuevo institucionalismo económico argumenta que en una economía caracterizada por la escasez de recursos, con los derechos de propiedad es posible facilitar o constreñir el intercambio de activos (Ayala Espino, 1999, capítulo VI). Son los derechos de propiedad importantes instituciones que proporcionan incentivos para que los agentes económicos, en el marco de sus decisiones, inviertan, ahorren, trabajen, produzcan, innoven, intercambien y comercien; y, más en general, los derechos de propiedad son importantes mecanismos en la apropiación, asignación, distribución y uso de los recursos de que dispone una sociedad. Sus objetivos consisten en procurar la utilización de las propiedades en forma de activos para facilitar así la producción y el comercio; y en la valorización de los activos para posibilitar su transferencia a otros agentes económicos mediante las operaciones de compraventa (Ibidem:213). Partiendo de estos principios, el aparato de Estado se constituye en el entramado institucional que establece una estructura jurídica que posibilita la definición, especificación, imposición, vigilancia, protección y cumplimiento de los derechos de propiedad.

Como el poder judicial cumple variadas funciones –la aplicación del derecho penal; la resolución de las diferencias, disputas o conflictos entre los ciudadanos y entre estos y el aparato de Estado; así como la delimitación de la ley– para procurar el orden social, facilitar el funcionamiento del sistema político y promover el intercambio voluntario (Burki y Perry, 1998), resulta relevante reformarlo tanto en sus dimensiones operacionales como en el perfil de sus funcionarios. Este enfoque que se inscribe también en las reflexiones propias de las teorías neoinstitucionalistas se presenta como una de las prioridades de las políticas públicas mexicanas, sobre todo en lo referido a la necesidad –expresada en los Planes Nacionales de Desarrollo diseñados entre 1988 y 2001– de emprender reformas institucionales para fortalecer el llamado Estado de derecho.

Reconociendo las reflexiones y sugerencias presentadas en países como los Estados Unidos (Gore, 1994; Osborne y Gaebler, 1994) y como parte de las teorías de la elección pública que señalan las ineficiencias e imperfecciones del aparato de Estado en la asignación de recursos y en sus intervenciones, se retoma la importancia que se le otorga a la reforma del gobierno y la modernización de la administración pública. Desde 1983, ante las grandes dimensiones e ineficiencias del aparato burocrático se sugiere en las políticas públicas mexicanas una racionalización de los recursos y tamaño del sector público para que las reformas económicas brinden resultados positivos. Autores como Burki y Perry (1998) –funcionarios del Banco Mundial– argumentan que el sector público, con el monopolio en la provisión de servicios, genera incentivos negativos; además de que predomina en él la información imperfecta en la relación mandante/mandatario, la insuficiente producción de bienes públicos, la dificultad para supervisar productos y conductas en organizaciones de gran tamaño, y la presencia recurrente de fenómenos como el oportunismo y la corrupción. Ello se convierte en un conjunto de argumentos que apunta a emprender una reforma que minimice las dimensiones, redefina las funciones y acote las modalidades de la intervención gubernamental.

Decíamos que en menor medida y durante los últimos años, se recurre a introducir la referencia –muchas veces retórica– a la relevancia del enfoque de género en el proceso de desarrollo, lo cual nos indica que al menos en el discurso se presenta un reconocimiento de las problemáticas que enfrenta la mujer en la sociedad y en sus relaciones con el hombre.

Las anteriores son las perspectivas y enfoques que en conjunto con las estrategias de estabilización, apertura, redefinición y adecuación de la regulación económica, y privatización constituyen los sustentos teóricos de las nuevas concepciones sobre el proceso de desarrollo promovidas por el aparato de Estado en México. Si bien las políticas económicas de orientación deflacionario/monetarista gozan de una mayor relevancia en las estrategias gubernamentales, el resto de las orientaciones que se ocupan de variadas esferas de la realidad social asumen una posición complementaria –muchas veces subordinada– al momento de que se interviene en el proceso de desarrollo.