LA TRANSFORMACIÓN DE LAS CONCEPCIONES SOBRE EL PROCESO DE DESARROLLO EN LAS POLÍTICAS PÚBLICAS MEXICANAS

LA TRANSFORMACIÓN DE LAS CONCEPCIONES SOBRE EL PROCESO DE DESARROLLO EN LAS POLÍTICAS PÚBLICAS MEXICANAS

Isaac Enríquez Pérez

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3.1.1.- Las políticas públicas y las estrategias de desarrollo orientadas a la conciliación nacional.

El control de las masas desde el partido cuasi oficial y desde el gobierno mismo, la moderación en el empleo de la fuerza pública, así como la atención a las demandas populares mediante estrategias de desarrollo como el Primer Plan Sexenal 1934-1940 (PNR, 1934) y el Segundo Plan Sexenal 1940-1946 (PRM, 1941), ya con orientación moderada de éste último, fueron en su conjunto factores trascendentales en el logro de la conciliación nacional y de la paz social necesarias para la instrumentación y materialización del proyecto de nación que se intentó definir; para la intervención del gobierno en la economía; para la centralización del poder en la institución presidencial; y para la formación, fortalecimiento y protección del empresariado nacional.

Partiendo de esto, se observa que entre 1934 y 1940 se desplegaron relevantes transformaciones estructurales e incluso la incipiente construcción de instituciones gestada entre 1917 y 1934 es continuada y profundizada en el régimen presidido por el General Lázaro Cárdenas del Río con la gran diferencia de contar ya con una relativa estabilidad sociopolítica necesaria para el ejercicio de un proyecto con vocación nacionalista para fomentar el proceso de desarrollo.

Como la conciliación del gobierno con los distintos grupos sociopolíticos del país era prioridad para alcanzar la paz y la estabilidad definitivas, se buscó para ello, adoptar reformas en las políticas públicas con la finalidad de contener los efectos negativos sobre los niveles de vida derivados de la recesión mundial; fortalecer los mecanismos de control sobre los sindicatos, los movimientos campesinos que aún no veían satisfechas sus demandas y sobre los grupos de poder local y del ejército que aún estaban inconformes; combatir la creciente corrupción que se imponía; disminuir la represión; y comenzar a satisfacer las demandas de los sectores populares.

Con Cárdenas del Río como candidato a la Presidencia de la República se emprendieron importantes relaciones con las masas populares y con otros sectores sociales, y para enfrentar los problemas que agobiaban a éstos, en el PNR se diseñó el Primer Plan Sexenal 1934-1940 (PNR, 1934), cuyo objetivo central declarado consistió en lograr la paz y la estabilidad para hacer realidad los postulados y compromisos proclamados entre 1910 y 1917 durante la lucha armada, y para enmarcarlos dentro de una política social, económica y administrativa.

De esta forma, con el presidencialismo respaldado por las masas populares, el “Maximato” llegó a su fin, y se inició con amplitud un breve periodo de importantes transformaciones estructurales.

El ya mencionado Primer Plan Sexenal 1934-1940 fue relevante en estos acontecimientos al constituir un documento de corte ideológico, político y programático orientado a conducir el proceso de desarrollo, por vez primera desde una perspectiva integral, con la confluencia de amplios sectores sociales y por la vía pacífica. Sirvió de base para desarrollar una forma de solución respecto a las reivindicaciones y demandas populares surgidas durante la lucha armada y que fueron expresadas al momento de formar las instituciones del nuevo Estado; y construir así la necesaria infraestructura económica e institucional para la diversificación del aparato productivo, acompañado todo ello de la urgencia por plantear la elaboración de un esquema programático sobre las necesidades y prioridades a considerar al momento de la toma de decisiones gubernamentales y de la consiguiente asignación de recursos. Este documento oficial, bajo una concepción acentuadamente nacionalista, pretendió cumplir con los principios y postulados expresados en la Constitución Política de 1917, además de responder a las adversas circunstancias nacionales e internacionales. Una de las principales estrategias enunciadas consistió en orientar las funciones y acciones del sector público en la realización de los principios “revolucionarios”, destacando entre dichas funciones desde la satisfacción de las demandas sociales y la mejora del orden jurídico y de las instituciones para la procuración de justicia hasta la regulación, fomento y fortalecimiento de la economía. Las prioridades del esquema programático del Primer Plan Sexenal 1934-1940 se observan en el siguiente cuadro:

Cuadro 9. Estrategias de desarrollo observadas en el Primer Plan Sexenal 1934-1940

Política para la intervención del sector público:

*Reducir al mínimo las perturbaciones y desajustes en la economía del país, y la inequidad entre la producción y la distribución de la riqueza, a través de la libertad de iniciativa de los empresarios, la libertad de competencia de los comerciantes, y de una actuación del aparato de Estado que radique en constituirse como árbitro para mantener el orden y la coordinación económica entre los agentes del proceso económico. Esto es, ingresar en una primera etapa de un régimen progresivo de economía dirigida.

*Impedir la concentración de capitales y limitar la libertad de competencia con la finalidad de regular los precios.

*Fijar canales de distribución de mercancías o la regulación estatal del comercio interno.

Política agraria:

*Abolir el latifundio mediante un reparto agrario consistente en la dotación y restitución de tierras y aguas. Además, en materia de reforma agraria se proponía el respeto a la pequeña propiedad mediante el impulso al ejido; el otorgamiento de seguridad jurídica y el apoyo material, humano y técnico a los productores agrícolas; el aliento a su organización y capacitación económica a través del crédito para elevar la producción y su nivel de vida; la construcción de un sistema económico nacional de abasto; y la edificación de infraestructura en irrigación.

Política de nacionalización:

*Materializar el precepto constitucional relativo a la nacionalización de los derechos del subsuelo, y ampliar las zonas nacionales de reserva petrolera y minera.

Política de infraestructura:

*Construir infraestructura energética. En especial, se creará un organismo semioficial de apoyo y regulación para intervenir en la industria petrolera; y, se procurará la formación de un sistema nacional de generación, transmisión y distribución de energía eléctrica –suministrada a precios reducidos–, compuesto por empresas semioficiales y cooperativas de consumidores.

*Construir vías de comunicación y obras públicas que faciliten la estructuración y viabilidad del mercado interno y la distribución de sus productos.

Política industrial:

*Fomentar la industrialización para la sustitución de importaciones.

Política para el comercio exterior:

*Transformar la estructura económica nacional y las relaciones comerciales en el plano internacional.

*Impulsar la exportación de materias primas y eliminar las importaciones –salvo las de medios de producción– que compitiesen con industrias locales eficientes.

Política de financiamiento:

*Constituir un moderno sistema de crédito.

Política social:

*Mantener un satisfactorio salario mínimo y bienes de consumo a precios accesibles; privilegiar la contratación colectiva de los asalariados; implantar un seguro social obligatorio; y, procurar condiciones para la adquisición de vivienda higiénica.

*Fomentar la salud y la educación públicas –privilegiando la educación rural, agrícola y técnica, así como el carácter laico y socialista de la enseñanza– mediante mayores recursos e infraestructura.

Política de colaboración de masas:

*Fortalecer a las organizaciones obreras y campesinas; en especial, proteger y desarrollar la organización sindical.

Fuente: Partido Nacional Revolucionario (PNR) (1934), “Primer Plan Sexenal 1934-1940”.

Si bien, el Primer Plan Sexenal 1934-1940 más que puntualizar y especificar metas globales o sectoriales para determinar la manera con que se lograrían los objetivos, sólo enunciaba propuestas generales y orientadoras para las acciones del aparato de Estado, en tanto se asumía como representante genuino y directo de la sociedad. Desde entonces, aunque de manera contradictoria, vaga y sin precisión técnica y estadística, se considera a la planeación como un instrumento que hace viable la progresiva intervención del sector público en el proceso de desarrollo. Esta política reguladora e interventora tanto en la economía como en los aspectos medulares de la vida nacional, concibe al Estado como un agente activo de gestión y ordenación de procesos vitales, y no sólo como un custodio de la integridad, la paz y el orden públicos (PNR, 1934:192).

En síntesis, el Primer Plan Sexenal 1934-1940 reconoció las necesidades del desarrollo de una economía atrasada y de una sociedad débilmente organizada, por lo que constituyó un periodo de preparación de las condiciones para impulsar el crecimiento económico de largo plazo. A decir de Ayala Espino (2001:capítulo III), en dicha política pública la promoción de la reforma agraria, la construcción de infraestructura física e institucional y la expansión del gasto público eran asumidos como los pilares de un proyecto de desarrollo con fuerte vocación nacionalista y como las bases para las transformaciones estructurales de la sociedad mexicana.

Sin embargo, desde los últimos dos años del gobierno presidido por Lázaro Cárdenas del Río –sobre todo desde la nacionalización de la industria petrolera–, la vocación nacionalista/revolucionaria de las actitudes y acciones estatales adoptan, debido a las confrontaciones entre el gobierno y el sector privado nacional y extranjero, un matiz moderado para consolidar las transformaciones estructurales realizadas y para evitar un conflicto interno que derivase en nuevos enfrentamientos armados (véase Brom, 1998:298, 307 y 308). La profundización de esta moderación se presenta en el sexenio presidencial que transcurre entre 1940 y 1946, marcado por un contexto internacional envuelto en una confrontación bélica de grandes magnitudes y alcances desde 1939 y de la cual saldría victorioso el antifascismo proclamado por los Estados Unidos y la Unión Soviética.

Para contener las luchas sociales después del fortalecimiento de las decisiones gubernamentales mediante las reformas estructurales emprendidas entre 1934 y 1938, tanto el ya entonces llamado Partido de la Revolución Mexicana (PRM) como el mismo gobierno orientaron sus esfuerzos en mayor medida hacia la conciliación con las masas populares y sobre todo con las clases hegemónicas que fueron afectadas por dichas medidas.

La política pública diseñada y ejercida durante el gobierno presidido por Manuel Ávila Camacho fue el Segundo Plan Sexenal 1940-1946 (PRM, 1941). Este documento se planteó de nueva cuenta dentro de la línea del partido cuasi oficial y fungió como su plataforma política para la elección presidencial de 1940. En su elaboración se impusieron los grupos aliados al candidato y en segundo plano quedaron los grupos cardenistas, puesto que los primeros contaron con el PRM como base para la política de colaboración de clases y para el abandono de los principios “revolucionarios” y de las acciones reformistas del gobierno.

Entre las estrategias declaradas en este documento oficial sobresalieron:

Cuadro 10. Estrategias de desarrollo observadas en el Segundo Plan Sexenal 1940-1946

Política para la intervención del sector público:

*Reservar para el Estado una acentuada y progresiva dirección de la economía puesto que las acciones estatales relativas a las actividades industriales, comerciales, de consumo y frente al comercio exterior se concebían como condiciones para el desarrollo nacional y para la organización y crecimiento de la capacidad productiva.

*Privilegiar la intervención estatal para impulsar el uso de los adelantos técnicos en el proceso productivo, y para evitar la injusticia social y el desorden económico en la distribución de la riqueza.

Política de nacionalización:

*Nacionalizar total y definitivamente la industria petrolera.

*Continuar con el control de la nación sobre los recursos básicos y sobre la totalidad de la economía, sin que ello implicase un impedimento a las inversiones extranjeras.

Política económica general:

*Impulsar el crecimiento de la economía a ritmos superiores al incremento poblacional para generar excedentes de recursos financieros que propicien una mayor inversión y un mejoramiento del nivel de vida.

Política agraria:

*Consolidar la reforma agraria fortaleciendo la propiedad ejidal y el uso del trabajo colectivo; impedir la reconstitución del sistema latifundista; y regular la producción agropecuaria para evitar la desorganización y la especulación.

*Estimular la industrialización de los productos agropecuarios, forestales y pesqueros.

Política industrial:

*Fortalecer el proceso de industrialización para la sustitución de importaciones como eje central de la economía mexicana, considerando esenciales a la industria de la transformación y al fomento y coordinación de la industria pesada.

*Dotar a la economía de medios de producción y equipo mecánico necesarios para el crecimiento.

*Racionalizar el uso del trabajo en los procesos industriales.

Política de infraestructura:

*Estimular mediante el gasto público la construcción de infraestructura orientada a la industrialización y en menor medida al sector agropecuario.

*En el ramo de las comunicaciones y de las obras públicas, enfrentar los problemas de acceso a los territorios dotados de recursos naturales, consolidar la integración cultural de los habitantes y mejorar la movilización y distribución de mercancías.

Política energética:

*Incrementar el suministro de energía eléctrica como factor para el desarrollo.

Política para la organización del mercado interno:

*Reformar el régimen general de concesiones, privilegiando su otorgamiento a las empresas paraestatales y a las administradas por los trabajadores.

*Organizar el consumo para proteger los ingresos populares, y establecer formas económicamente eficaces de distribución y circulación de productos.

*Emprender la regulación de los precios de los bienes y servicios en el comercio interno, además de procurar la organización de este sector, con el fin de garantizar ganancias razonables y productores y comerciantes, así como proteger al consumidor.

Política para el comercio exterior:

*Establecer un sistema regulador de comercio exterior complementado con la política arancelaria, los tratados comerciales y los subsidios.

*Privilegiar la formación de capital privado invertible en productos exportables y de origen totalmente mexicano, así como el fortalecimiento de este sector en el ámbito nacional.

Política laboral:

*Conservar y acentuar, mediante la acción del sector público, el carácter protector de la legislación en materia de trabajo.

*Apoyar la unificación de los trabajadores y robustecer su organización.

*Contribuir a la redistribución de la riqueza producida mediante el reparto de utilidades entre los trabajadores.

Política social:

*Procurar el bienestar social a través de la educación pública, del mejoramiento de las condiciones sanitarias de la población, y de la asistencia pública a los débiles económicos.

Fuente: Partido de la Revolución Mexicana (PRM) (1941), “Segundo Plan Sexenal 1940-1946”.

En general, se consideró en el documento que, para contrarrestar el libre juego de la actividad privada, el Estado debía intervenir para equilibrar fuerzas, suprimir injusticias y transformar la estructura de la sociedad (PRM, 1941:274). De ello se deriva una genuina preocupación por establecer los procedimientos necesarios que garanticen y fortalezcan la ya mencionada dirección de la economía por parte del sector público.