LA TRANSFORMACIÓN DE LAS CONCEPCIONES SOBRE EL PROCESO DE DESARROLLO EN LAS POLÍTICAS PÚBLICAS MEXICANAS

LA TRANSFORMACIÓN DE LAS CONCEPCIONES SOBRE EL PROCESO DE DESARROLLO EN LAS POLÍTICAS PÚBLICAS MEXICANAS

Isaac Enríquez Pérez

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3.- La ideología del nacionalismo revolucionario y la concepción keynesiano/estructuralista del desarrollo (1934-1982).

A raíz de la ideología que se estructuró en torno a la Revolución Mexicana, la Constitución Política de 1917 representó la primera carta magna en la historia humana que plasma las garantías sociales de los sectores populares y que crea y define la tutela del Estado sobre los derechos de los trabajadores; ello representó una forma histórica de distribución de la riqueza al estipular un salario mínimo y al colocar los cimientos de un sistema de seguridad social.

La ideología del nacionalismo revolucionario desplegada con intensidad desde 1920 fundó su racionalidad en el mercado interno, en la construcción de instituciones necesarias para la estabilidad social y política, y en la estructuración de un régimen de economía mixta sustentado en la deliberada y activa intervención del sector público en la creación y distribución de la riqueza. Con el paso de los años, esta centralidad del aparato de Estado en la vida nacional se extendió debido a la influencia que ejerció la concepción keynesiano/estructuralista en el diseño de las políticas públicas mexicanas al menos desde mediados de la década de los cuarenta del siglo XX.

En términos generales, la concepción keynesiano/estructuralista promovido después de la Segunda Gran Guerra por la CEPAL y que en el ámbito académico se expresó en las teorías de la modernización –cuya influencia fue muy significativa en organismos internacionales como el Banco Mundial–, constituyeron los argumentos teóricos fundamentales que motivaron el diseño de políticas públicas orientadas a la constitución y ampliación de un mercado interno estructurado con base en la industrialización y la consiguiente detonación de procesos como la urbanización; el acceso masivo al sistema educativo, a la relativa cobertura de la seguridad social y a los medios masivos de difusión; y la masificación del consumo de bienes duraderos y de servicios, con un aparato de Estado orientado por una vocación para la formación de instituciones que consolidaran la secularización de la sociedad (sobre los supuestos de la teoría de la modernización véase Hoselitz, 1960; Rostow, 1960; Germani, 1966 y 1969).

Tanto en México como en el resto de la región latinoamericana, con la Segunda Gran Guerra se estimuló el proceso de industrialización, que pronto sería promovido y canalizado por la perspectiva estructuralista construida desde la CEPAL por pensadores como Raúl Prebisch [(1951, 1963 y 1982); Gurrieri, 1982a y 1982b], Aníbal Pinto, Celso Furtado y José Medina Echevarría, y retomada en el plano internacional por autores como Albert O. Hirschman (1961), Arthur W. Lewis (1955), Ragnar Nurkse (1955) y Paul N. Rosenstein-Rodan (1962).

Con el paradigma keynesiano/estructuralista fue rebasada la teoría clásica y convencional del comercio internacional cuyo argumento principal radicó en la especialización de los países a partir de la ventaja comparativa estática y en la política de “libre comercio”, y se sentaron las bases para una directa intervención del sector público como planificador, promotor y regulador del proceso de desarrollo que con sus instrumentos financieros, empresariales y de fomento privilegiaría la transformación de la estructura productiva de las economías latinoamericanas. Dichas funciones estatales se consideraron los factores más viables y factibles para impulsar la industrialización y para dejar atrás con ello el modelo primario/exportador que acentuó una forma histórica de la dependencia de las economías. Teóricamente se sostenía que con la industrialización sustitutiva de importaciones sería contrarrestado el deterioro de los términos de intercambio provocado por la caída de los precios internacionales de las materias primas frente al aumento de los precios de los bienes manufacturados provenientes de los países industrializados. Para superar los “cuellos de botella” y los desequilibrios en la cuenta corriente y en las necesidades de inversión y ahorro interno, las intervenciones estatales se consideraron fundamentales a fin de otorgar incentivos al despliegue de las capacidades del empresariado privado. Dichos incentivos consistían en implantar mecanismos para mantener protegido y cautivo al mercado interno –por ejemplo, tarifas arancelarias y no arancelarias, derechos de importación y subsidios para la importación de bienes intermedios y de capital–; ejercer políticas de fomento industrial y políticas activas para que el sector público fuese productor de bienes y servicios; y, procurar tipos de cambios subvaluados. En última instancia, el objetivo primordial consistía en constituir una economía mixta y en modificar la estructura productiva y el nivel de vida de la población con base en la intervención del sector público.

Con el modelo de la industrialización para la sustitución de importaciones se postuló reducir el déficit en cuenta corriente y contrarrestar el subdesarrollo de los países periféricos mediante la protección del mercado interno y el fomento a la formación de una estructura industrial para la producción de bienes manufacturados. Con las deliberadas políticas industriales y comerciales de corte proteccionista se aspiró a generar un crecimiento en las economías para dinamizar y ampliar la acumulación de capital y contar con una mayor inversión privada.

En esta concepción la construcción de infraestructura básica y la industrialización se asumieron como los pilares del crecimiento económico, en tanto que el bienestar social sería consecuencia de un “efecto de derrame o de goteo” (spill over) que llegaría hasta los estratos más bajos de la sociedad. Esto es, el logro del crecimiento del producto interno bruto implicaría por añadidura el mejoramiento del nivel de vida de la población mediante la masificación del consumo y la administración de la demanda agregada.

La concepción keynesiano/estructuralista asimilada en México por los postulados y por el ejercicio del nacionalismo revolucionario tuvo su máxima expresión a partir de la década de los cuarenta hasta que comienza a cuestionarse en lo político por las intensas movilizaciones sociales de 1968. Durante estos años, en México se construyó una importante infraestructura física, social e institucional y se tuvo durante 1961 y 1970 un crecimiento económico con estabilidad de precios plagado de serias debilidades estructurales. La dependencia financiera, el endeudamiento externo, el rezago del campo, y la baja productividad y competitividad del aparato productivo que se gestaron durante estos años, convergieron con la recesión de la economía mundial originada en los primeros años de la década de los setenta, y pronto precipitaron la crisis de la economía nacional y por tanto la inviabilidad y contradicciones de la concepción sobre el proceso de desarrollo utilizada hasta entonces; sin embargo, a pesar de que en las políticas públicas se reconocieron las vulnerabilidades y debilidades estructurales, el mayor gasto público deficitario y el “boom petrolero” prolongaron unos años más las estrategias basadas en el proteccionismo e intervencionismo del sector público en el proceso económico.

A grandes rasgos, entre 1934 y 1982 el papel del aparato de Estado en México consistió en manifestarse como rector, promotor, planificador, inversionista, propietario de medios de producción, regulador, banquero y benefactor en la estructuración del mercado y en el proceso de desarrollo en general. En los planes y programas generales difundidos por el gobierno federal durante ese largo periodo se observan indicadores sobre las estrategias de desarrollo que confirman esta afirmación, y entre los cuales destacan los expuestos en el siguiente cuadro:

Cuadro 8. Estrategias de desarrollo observadas en las políticas públicas inspiradas en la ideología

del nacionalismo revolucionario y en la concepción keynesiano/estructuralista.

Política para la intervención del sector público:

*La formación de instituciones para la procuración de la estabilidad social y política.

*La creación y posesión de empresas públicas.

*El otorgamiento de incentivos al empresariado privado para que fuese participe del crecimiento económico a través de su inversión en objetivos sectoriales (1964-1970).

*La expansión de la capacidad productiva del sector público en ámbitos como el energético y la infraestructura de transporte (1970-1976).

Política económica general:

*El mercado interno como la racionalidad de las estrategias de desarrollo.

*La imposición de restricciones al establecimiento de la inversión extranjera directa.

*El crecimiento económico con estabilidad monetaria y de precios (en especial entre 1958-1970).

Política industrial:

*El fomento de un proceso de industrialización para la sustitución de importaciones en bienes de consumo (1940-1970).

Política comercial:

*El establecimiento de barreras proteccionistas en el ámbito del comercio internacional.

Política de inversión y gasto públicos:

*La inversión pública en sectores estratégicos de la economía nacional.

*La canalización de inversión pública para el fomento de la industrialización y la función compensatoria de estos recursos ante la insuficiencia de la inversión privada y de las exportaciones (1958-1982).

*El aumento constante del gasto público para impulsar el crecimiento de la demanda efectiva en el mercado (1970-1976).

Política de infraestructura:

*La construcción de infraestructura básica –en especial aquella infraestructura apropiada para la explotación petrolera, la electrificación, los transportes y el tendido de vías de comunicación– orientada al estímulo del proceso de industrialización y a la integración del mercado interno.

Política de financiamiento:

*La creación de una banca de desarrollo.

*Asumir al endeudamiento como palanca del crecimiento económico (1970-1982).

*El petróleo como motor del crecimiento económico (1976-1982).

Política social:

*La participación en la redistribución de la riqueza mediante el reparto de la propiedad agraria, la creación de la tutela sobre los derechos de los trabajadores, la promoción del contrato colectivo de trabajo y de las prestaciones laborales, el establecimiento del salario mínimo y de un régimen de jubilación y pensiones, la creación de un sistema de seguridad social, el otorgamiento de subsidios para el consumo de bienes y servicios básicos, la regulación de los mercados de bienes de consumo para evitar el aumento de los precios, y la estipulación de precios de garantía para los productos del campo.

*La construcción de infraestructura social apropiada para la formación y ampliación de los sistemas de salud y seguridad social y del sistema educativo.

A partir de estos indicadores enunciamos las categorías que nos permitieron identificar los matices de las concepciones sobre el desarrollo desplegadas durante el predominio de la ideología del nacionalismo revolucionario y de la concepción keynesiano/estructuralista.