LA TRANSFORMACIÓN DE LAS CONCEPCIONES SOBRE EL PROCESO DE DESARROLLO EN LAS POLÍTICAS PÚBLICAS MEXICANAS

LA TRANSFORMACIÓN DE LAS CONCEPCIONES SOBRE EL PROCESO DE DESARROLLO EN LAS POLÍTICAS PÚBLICAS MEXICANAS

Isaac Enríquez Pérez

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5.3.- La estrategia para la apertura de la economía nacional.

Con mayor determinación desde 1988 se aplicó en México una agresiva estrategia para la apertura de la economía nacional a partir de la promoción de una industrialización orientada hacia las exportaciones con la finalidad de responder a las exigencias de la estructuración de los sistemas internacionales de producción integrada y de los encadenamientos mercantiles globales. El argumento esgrimido consistió en apuntar que las exportaciones favorecerían el aumento de la productividad, lo cual a su vez incentivaría el crecimiento de la economía y abriría las puertas de un posible desarrollo. La estabilidad macroeconómica y un sector público delgado y no interventor en el proceso económico se asumían como las condiciones indispensables para generar un ambiente propicio al sector exportador privado y a la atracción de inversión extranjera directa (véanse los planteamientos de política económica expuestos en los cuadros 17, 18 y 19). Esto es, el control de la inflación, la disminución del déficit fiscal, la atracción de la inversión extranjera y la redefinición de sus regulaciones, la liberalización de las importaciones, la privatización de las empresas paraestatales y la producción manufacturera se constituían en elementos centrales de la nueva estrategia que se oponía fervientemente al proteccionismo y al régimen de economía mixta fundado bajo los principios del nacionalismo revolucionario y de la concepción keynesiano/estructuralista del desarrollo.

Detrás de esta estrategia de apertura de las economías nacionales se encuentra el enfoque monetarista de la balanza de pagos orientado al abatimiento del desequilibrio externo. Es un enfoque que enfatiza la influencia directa del exceso de oferta o de la demanda monetarias sobre el saldo de ingreso y gasto; esto es, considera que los desequilibrios en la balanza de pagos son expresión de los desajustes monetarios –o de la balanza de reservas– y que tenderán a ser corregidos automáticamente sin la intervención estatal siempre y cuando se cuente con un tipo de cambio fijo y con una inflación determinada por el nivel de precios y por las tasas de interés predominantes en el mercado internacional. De nueva cuenta, el desequilibrio de la balanza de pagos –o bien, la salida de reservas internacionales– es un fenómeno estrictamente monetario caracterizado por la demanda y la oferta de dinero, y sólo con sus mecanismos es posible resolver dicho desequilibrio (sobre el enfoque monetarista de la balanza de pagos véase Villarreal, 1986:capítulo VII).

En materia de política económica este enfoque teórico se expresa así: ante la insuficiencia de reservas internacionales que son demandadas por el público al Banco Central para adquirir bienes y servicios en el exterior, lo recomendable es adoptar una política monetaria contraccionista capaz de controlar la expansión del crédito, que puede ser acompañada o sustituida alternativamente por la devaluación, la restricción de las importaciones y el fomento de las exportaciones. Estas medidas orientadas a la corrección del déficit externo, se dice, sólo surtirán efectos si se presenta el ambicioso supuesto del “libre mercado” que elimine las distorsiones que el sector público con su intervención le imprime a la economía, así como las restricciones que se le imponen al comercio internacional. En suma, se sugiere que la oferta monetaria aumente de acuerdo a los niveles de la inflación internacional y a la tasa de crecimiento de la economía. Además, con el supuesto de la apertura comercial y financiera se asume que las economías nacionales incentivarán la eficiencia y competitividad de su aparato y agentes productivos al insertarse en los mercados internacionales, aún al margen del apoyo y fomento estatales (Ibidem).

Sin embargo, podemos decir que estas recomendaciones resultan incongruentes, inconsistentes e ineficaces si reconocemos la naturaleza de la desarticulada estructura económica de México. Ni la inflación mexicana marcha a la par que la internacional ni se experimenta una situación de pleno empleo; más aún, mientras los países desarrollados promueven políticas para la protección de su planta productiva y para el control de los flujos financieros, la indiscriminada apertura comercial y financiera de la economía nacional erosionó y desarticuló agresivamente el aparato productivo, y colocó al país en una apremiante vulnerabilidad ante la volatilidad de los capitales especulativos –la crisis financiera precipitada a finales de 1994 es muestra de ello–.

Esta misma perspectiva enfatiza la relevancia de la inversión extranjera directa en tanto motor del crecimiento económico en los países subdesarrollados. Hacia las décadas de los ochenta y noventa este postulado adquiere mayor fuerza en el contexto de la creciente transferencia territorial de segmentos de la cadena de valor agregado que son parte de los procesos productivos de las redes empresariales globales que buscan responder eficiente y oportunamente a la demanda de insumos o productos terminados. Se argumenta que con la inversión extranjera directa se facilitará la transferencia y asimilación tecnológica y del know how tanto del proceso productivo como gerencial y organizacional; el acceso a nuevos insumos; el financiamiento de la actividad económica y elevar así la formación y acumulación de capital; la disminución de la brecha entre la oferta de ahorro interno; el acceso a divisas frescas; el acceso a fuentes de financiamiento para la estrategia de desarrollo ante las insuficiencias e inconsistencias de los excedentes petrolero y agrícola y del endeudamiento externo; el aumento de los ingresos tributarios del gobierno; el impulso al incremento de la productividad, de la competitividad y de las exportaciones; el acceso a nuevos mercados y la integración con la economía internacional; y, se verán favorecidas las variables macroeconómicas (un análisis detallado sobre el tema véase Dussel Peters, 2003).

El modelo de industrialización para la sustitución de importaciones postuló que el desarrollo socioeconómico se lograría con el énfasis puesto en el mercado interno, en la modernización económica y social y en la estructuración de una economía mixta caracterizada por la intensa participación del sector público para la edificación de infraestructura tanto física como institucional y para el fomento del sector industrial a través de mecanismos como las políticas proteccionistas, los subsidios y la selección de sectores prioritarios para que no fuesen copados por la inversión extranjera directa en un porcentaje mayor al 49%; sin embargo, las políticas públicas en el sector agrícola mexicano llevaron a que se precipitaran crecientes déficit comerciales que le impidieron continuar financiando dicho proceso industrializador. Hacia finales de la década de los setenta, el mismo sector manufacturero privado enfrentó un importante déficit comercial a pesar del creciente endeudamiento y del ingreso de divisas por concepto de exportación petrolera. A raíz de la profunda crisis que se precipita y en el marco del predominio internacional del enfoque monetarista de la balanza de pagos, se presenta un viraje en la estrategia económica particularmente a partir de dos hechos concretos: el ingreso de México en 1986 al Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT) y, la adopción en diciembre de 1987 del Pacto de Solidaridad Económica.

Como ya se introdujo en el apartado 4 del presente capítulo, un elemento importante de este viraje y de la apertura de la economía dentro de esta concepción sobre el proceso de desarrollo consiste en el impulso a la industrialización –en especial de la manufacturera– orientada hacia las exportaciones. Se asume pues que la palanca del crecimiento económico lo serán las exportaciones manufactureras de los productores privados –acompañadas por supuesto del control de la inflación, de la imperativa disminución del déficit fiscal, y de la acelerada definición de las barreras arancelarias y no arancelarias–. Así pues, la inversión extranjera privada, en especial la directa, pasó a desempeñar un papel relevante en el proceso de cambio estructural y de integración a la economía internacional.

Frente a la necesidad de atraer los flujos de capitales y ante los recursos escasos y el difícil acceso a los créditos internacionales, se considera urgente emprender un proceso de redefinición de la regulación económica, de negociación comercial y de transformaciones en la estructura normativa relativa al papel de la inversión extranjera privada.

Implícitamente en esta concepción que argumenta la relevancia de la estrategia de industrialización vinculada con la economía global se encuentran, inspirándola, la variedad de teorías neoclásicas del comercio internacional y del crecimiento económico, así como el debate teórico y crítico en torno a la industrialización sustitutiva de importaciones.

Una de esas teorías es la del modelo de ventajas comparativas de costos propuesto por los economistas Eli Heckscher, Bertil Ohlin y Paul Samuelson (comentado ampliamente por Villarreal, 1979; Samuelson, 1981; y Dussel Peters, 1997), que tras analizar los beneficios estáticos del comercial mundial y de la especialización industrial, argumenta que un país tenderá a exportar –o a importar– la mercancía que utiliza intensivamente su factor productivo más abundante –o escaso– en el contexto –supuestos o condiciones– de mercados perfectamente competitivos y eficientes, “libre comercio” en los bienes y completa movilidad de factores homogéneos de producción, pleno empleo, nulos costos de transacción, sustitución limitada entre factores de la misma industria en diferentes países, tecnología idéntica, y rendimientos a escala constantes. En este modelo, los países sólo difieren por su tamaño, dotación de factores e intensidades relativas de factores que se utilizan en el proceso productivo. Se estipula que el “libre comercio” estimula la especialización en la producción de las mercancías que cuenten con una dotación de factores relativamente abundante, al tiempo que le facilita a los países importar los bienes y servicios que contienen requerimientos de factores productivos más allá de las proporciones existentes en sus propias economías. Se dice también que el “libre comercio” cuenta con potencial para maximizar –y con posibilidades también para empeorar– el bienestar social, la eficiencia en la asignación de factores y los beneficios entre los países que comercian en grupo, sin que ello implique el aumento del ingreso real o del consumo de algún determinado país. Es pues la proporción relativa de los factores productivos y la tecnología los que influyen, desde la oferta, en el comercio internacional y en la diferencia de los precios relativos de los bienes entre los países, determinando todo ello en su conjunto la especialización.

Si bien el modelo de ventajas comparativas de costos es retomado en sus aspectos fundamentales y cuestionado en algunos otros por las actuales concepciones sobre el proceso de desarrollo, es el modelo de industrialización orientada hacia las exportaciones, que tras sus críticas hechas desde las décadas de los sesenta y los setenta a la industrialización sustitutiva de importaciones, el que predomina en las estrategias de las políticas públicas adoptadas en México durante los últimos tres lustros y que también fue promovida por el Consenso de Washington en el resto de América Latina.

En el marco de la reestructuración organizacional de las empresas de peso mundial y con la consolidación de los sistemas de manufactura flexible, se postula que países como México se especialicen en la producción de insumos de alta calidad y bajo valor agregado para responder a la demanda de las redes empresariales globales. De esta forma y retomando los postulados del modelo Heckscher-Ohlin-Samuelson, Bela Balassa (1981 y 1989) argumenta que con la industrialización orientada hacia las exportaciones es posible maximizar la asignación eficiente de los factores productivos y una especialización internacional a partir de las ventajas comparativas de costos poseídas por los países. Otros economistas influyentes en el discurso y estrategias de política económica como Anne O. Krueger (1978 y 1992) y Jagdish Bhagwati (1978 y 1991), argumentan que para alcanzar la apertura comercial resulta preciso procurar la estabilidad macroeconómica a través de políticas monetarias y fiscales contraccionistas que generen confianza e incentivos entre el empresariado exportador y procuren los equilibrios de la balanza de pagos, y eliminar las distorsiones y restricciones que la intervención gubernamental le imprime a los mercados, limitando dicha intervención tan solo a la atención de las externalidades; a la formación de capital humano; la provisión de infraestructura que propicie condiciones adecuadas a la producción privada; al estímulo de industrias nacientes y a la contención de la pauperización social; colocando así al empresariado privado exportador como el agente central del crecimiento. Siguiendo esta misma línea argumentativa, Balassa (1989) sostiene que mediante las exportaciones es posible dinamizar el crecimiento de la economía debido a que demandan insumos nacionales y bienes de consumo interno con el aumento de los ingresos; además, proporcionan divisas para financiar las importaciones de bienes intermedios y de capital que necesita la economía. Es más, detrás de estos enfoques se destaca que con las exportaciones se utilizará en mayor medida la capacidad industrial, se gestarán condiciones para la especialización horizontal y para el aumento de la productividad, se intensificará la transferencia y la asimilación tecnológica, aumentará la calidad de los bienes y servicios, y sus precios serán competitivos en el plano internacional.

No obstante los argumentos de estos influyentes teóricos de la economía, la apertura comercial y la reconversión industrial promovidas en México con mayor intensidad desde 1988 se traducen en una propagación de la destrucción del aparato productivo nacional expresada en el cierre o la quiebra de empresas mexicanas orientadas al mercado interno, la caída de la producción en varias ramas industriales y la proliferación de los problemas financieros en múltiples empresas; todo lo cual acelera el desempleo entre la población y la inversión en los mercados de valores (para mayores detalles véase Calva, 1999 y 2000; Guillén Romo, 2000). Además, Dussel Peters señala que no existen las suficientes evidencias empíricas para asegurar teórica y políticamente que el crecimiento macroeconómico de las exportaciones en el marco de condiciones favorables para el mercado puede derivar en un incremento de la productividad total de los factores, en una mayor inversión y en un generalizado crecimiento económico (Dussel Peters, 1997:106).

En tanto que las limitaciones del enfoque promotor de la inversión extranjera privada consisten en la insuficiencia de argumentos empíricos para sostener contundentemente que dicha inversión tiene efectos positivos en la generación de empleo, en la productividad, en los salarios, en la transferencia tecnológica y en los procesos de aprendizaje de los países receptores; más bien, lo que ocurre es que la productividad no se difunde a toda la economía, territorios y empresas, sino sólo al sector o enclave en el cual se invierte. En general, el mismo Dussel Peters asegura que la inversión extranjera como la directa no puede considerarse como la causa fundamental del crecimiento económico; es más, no existe una relación lineal entre ambos (Dussel Peters, 2003:44 y 45).