LA TRANSFORMACIÓN DE LAS CONCEPCIONES SOBRE EL PROCESO DE DESARROLLO EN LAS POLÍTICAS PÚBLICAS MEXICANAS

LA TRANSFORMACIÓN DE LAS CONCEPCIONES SOBRE EL PROCESO DE DESARROLLO EN LAS POLÍTICAS PÚBLICAS MEXICANAS

Isaac Enríquez Pérez

Volver al índice

 

 

3.2.- El desarrollo como expansión del crecimiento económico con estabilidad de precios.

Además de los movimientos de trabajadores que demandaban mejoras salariales, amplias prestaciones y una mayor participación en la toma de decisiones sindicales, el año de 1958 se terminó enfrentando variadas problemáticas como la reducción de los flujos de inversión, el desequilibrio externo de la economía, la pérdida de dinamismo en las actividades industriales, el rezago del sector agrícola y la marginación de los campesinos, y los obstáculos para mantener y fomentar aceptables niveles de vida de la población. Todo ello en su conjunto restringía el crecimiento de la economía nacional.

Antonio Ortiz Mena recuerda que la política económica adoptada en los años previos marcados por tendencias recesivas –bajo crecimiento económico e inflación a niveles moderados– privilegió impulsar la expansión de la economía teniendo como principal instrumento al tipo de cambio, es decir, en 1954 para acelerar el crecimiento se indujo discrecionalmente una devaluación como medida de política económica; sin embargo, el descontento y la desconfianza no se hicieron esperar y se manifestaron en reacciones como la aceleración de la fuga de capitales y la drástica reducción de las reservas internacionales del Banco de México a pesar del tipo de cambio; incluso, después de la devaluación el crecimiento del PIB llegó a promediar el 6%, en tanto que la inflación se sitúo a una tasa del 13.4% en 1955 para posteriormente reducirse de manera notable (Ortiz Mena, 1998:35-39).

Además, en el ámbito internacional al presentarse la “Revolución Cubana” –que durante sus inicios mostró una posición nacionalista–, al no contenerse la infiltración soviética y al intensificarse el recelo y el rechazo latinoamericano hacia los Estados Unidos, el gobierno de este país trazó una política de apoyo en 1960 que promoviera el desarrollo socioeconómico de la región al financiar con un fondo inicial de 500 millones de dólares una serie de programas para el bienestar social y la reforma agraria; redondeado esto con la creación de organismos internacionales especializados en la región como lo fue el Banco Interamericano de Desarrollo (BID).

Estas expresiones se enmarcaron en el programa de la “Alianza para el Progreso” dado a conocer en Uruguay en agosto de 1961. Sus objetivos centrales fueron: 1) lograr un crecimiento económico en los países latinoamericanos que representara un incremento del PIB per capita de por lo menos 2.5% anual; 2) emprender una reforma social con especial énfasis en la estructura de tenencia y uso de la tierra; 3) diversificar y aumentar exportaciones; 4) promover la industrialización y el empleo; 5) impulsar la educación teniendo como meta eliminar el analfabetismo en 1970; 6) lograr la estabilidad de precios para evitar tendencias inflacionarias y deflacionarias; 7) reformar la estructura de impuestos para favorecer a los grupos de menores ingresos; y 8) elaborar planes integrales de desarrollo con la finalidad de disponer de los recursos estipulados en la Carta de Punta del Este y justificar su ejercicio (recuperados en Cervantes Ceceña, 1983; Ortiz Mena, 1998). Además del apoyo financiero –20000 millones de dólares– se contempló brindar asistencia técnica por parte de los Estados Unidos; sin embargo, con el asesinato de John F. Kennedy, quien se presentó como su principal promotor, la “Alianza para el Progreso” prácticamente no se concretó al cambiar la política exterior de ese país respecto a la región.

Para responder al último objetivo de la “Alianza para el Progreso”, el gobierno mexicano diseñó una serie de documentos estratégicos que delinearon ciertas pautas para intentar construir un sistema de planeación orientado al fomento del proceso de desarrollo. Sin embargo, ello no se plasmó de manera acabada, y a pesar de gozar de un acelerado crecimiento con relativa estabilidad de precios, se acentuaron varias vulnerabilidades y debilidades estructurales como la dependencia financiera del exterior, el aumento del endeudamiento público, la subordinación de las prioridades del sector agropecuario al más intenso estímulo de las actividades industriales que a la postre precipitaría el colapso del primero, además de la pérdida de competitividad y productividad del aparato productivo provocada por la falta de voluntad y decisión políticas para eliminar a tiempo el cada vez más estricto y restrictivo proteccionismo (para mayores detalles véase Cárdenas, 1996:capítulo II; Ayala Espino, 2001). Entre 1958 y 1970, el aparato de Estado mantenía un relevante papel en el fomento del desarrollo; sin embargo, el mayor dinamismo en este proceso lo ejerce el capital extranjero al cedérsele la función de impulsor privilegiado del crecimiento. Esta relativa retracción del aparato de Estado que se planteó respecto a la moderación de las finanzas públicas y sus gastos se atribuyó a la necesidad de emprender esfuerzos para no presionar el nivel de los precios y el tipo de cambio.

En suma, tanto las inversiones extranjeras directas posicionadas en los sectores más dinámicos, así como el creciente endeudamiento gubernamental constituyeron los motores principales de la expansión del crecimiento económico con estabilidad de precios, y a la vez fueron las dos principales debilidades de la estrategia del llamado desarrollo estabilizador. Esto es, entre 1958 y 1970 en los hechos se concibió a la vulnerabilidad estructural y la dependencia externa como motores de la expansión del crecimiento con estabilidad macroeconómica.

Las actividades de planeación emprendidas en estos años tuvieron como objetivo jerarquizar la inversión e indicar, estimular y orientar las acciones de la iniciativa privada en el proceso de desarrollo.

El testimonio de uno de los principales artífices de estas políticas públicas nos indica que al formularse la estrategia del llamado desarrollo estabilizador se privilegió crear condiciones de estabilidad de precios para sentar las bases de un crecimiento sostenido, además de conjugar la generación de un ahorro voluntario creciente y la adecuada canalización de las inversiones con la finalidad de fortalecer los efectos estabilizadores de la expansión económica; es decir, se pretendía con esta estrategia terminar con los ciclos recurrentes de inflación/devaluación que afectaron a la economía mexicana en los años previos a su instrumentación (Ortiz Mena, 1998:49).

La concepción del desarrollo que predominó en este periodo consistió en considerar necesaria a la estabilidad monetaria y de precios para impulsar el crecimiento económico y el bienestar social. Al respecto, Ortiz Mena (1998) ha argumentado que la estabilidad macroeconómica, en especial la relativa al tipo de cambio, constituía un requisito importante para el mejoramiento de los salarios reales; que el logro del bienestar social dependía de un crecimiento económico sostenido motivado por elevados niveles de ahorro e inversión, para lo cual resultaba preciso la reducción de la inflación; que el círculo virtuoso del modelo se cerraba considerando que la estabilidad de precios promovería la formación de ahorro interno y gestaría las condiciones propicias para la inversión, derivándose de esta forma un mayor crecimiento de la economía y mayores oportunidades de empleo, esto es, crecer sin inflación implicaba sanear las finanzas públicas, controlar estrictamente la expansión del circulante y del gasto público –en especial de la inversión pública–, fortalecer la balanza de pagos a través de la promoción de exportaciones agrícolas y del turismo, y promover al sector financiero con el fin de contar con un mayor ahorro voluntario para evitar presiones sobre el nivel de los precios.

Para el mismo Ortiz Mena, el crecimiento y la estabilidad fueron compatibles en la medida en que esta última permite promover el ahorro y la inversión, y se estimula con ello constantemente el crecimiento económico, el cual a su vez hace posible un incremento sostenido de los salarios reales y del ingreso disponible que estimula el ahorro; en suma, se argumentó que la estabilidad macroeconómica –en especial la estabilidad cambiaria– facilitaría la adopción de políticas de cambio estructural en rubros como el incremento del ahorro, la inversión, la productividad y la competitividad de la economía (Ibidem:288).

La estrategia del desarrollo estabilizador consistió básicamente en conjugar la generación de un creciente ahorro voluntario actuando sobre los factores económicos que lo determinan, y la adecuada asignación de los recursos de inversión con el propósito de reforzar los efectos estabilizadores de la expansión económica, y evitar así la presencia cíclica de la inflación y la devaluación (Ortiz Mena, 1969). Para el mismo ex secretario de Hacienda, el desarrollo económico era concebido como un aumento sostenido del volumen de la producción por hombre ocupado; presuponiendo también un incremento de la dotación de capital que haga viable mejorar la productividad y el ingreso real de la fuerza de trabajo y mantener tasas adecuadas de utilidad.

Las dos principales políticas públicas diseñadas durante estos doce años fueron el Plan de Acción Inmediata 1962-1964 (Comisión Intersecretarial, 1962) y el Programa de Desarrollo Económico y Social de México 1966-1970 (Comisión Intersecretarial, 1966).

Con una mayor pericia técnica que políticas públicas anteriores, el Plan de Acción Inmediata 1962-1964 fue diseñado para acceder a los recursos internacionales presupuestados en los acuerdos de la “Alianza para el Progreso” con la finalidad de cumplir con las proyecciones globales concernientes al quinquenio 1961-1965 y edificar los cimientos para emprender las de los siguientes cinco años, y de enfrentar la recesión económica iniciada en 1961. Como política pública elaborada por la Comisión Intersecretarial (integrada por la Secretaría de la Presidencia y la Secretaría de Hacienda y Crédito Público), el Plan de Acción Inmediata 1962-1964 puntualizó –por vez primera– las necesidades de inversión tanto del sector público como del privado, desagregándola y especificándola por sectores económicos, además de que se enmarcó en proyecciones realizadas hasta el año de 1970. Su objetivo principal consistió en reaccionar al estancamiento económico de los años previos y revertir sus tendencias; además, se asumió como un intento de planeación a mediano plazo.

Cuadro 11. Planteamientos esbozados en el Plan de Acción Inmediata 1962-1964

Política económica general:

*Crecimiento del PIB a una tasa media anual del 5% como mínimo.

*Mantener la estabilidad monetaria con medidas de regulación crediticia para evitar fuertes expansiones del crédito, así como con medidas de protección y fortalecimiento de la balanza de pagos. Además, se sugería procurar la estabilidad de precios para fortalecer el ahorro y su eficaz inversión en el proceso económico; y, emprender una reforma tributaria con el fin de redistribuir la carga fiscal apoyándola en los grupos sociales que poseen mayores ingresos.

*Mantener una relativa estabilidad del nivel interno de los precios.

Política de inversiones:

*Actuar con rapidez sobre la actividad económica mediante medidas relativas al monto y estructura de la inversión pública y de la inversión privada –se estipuló que la primera fuese canalizada fundamentalmente al fomento industrial (generación y abastecimiento de energía eléctrica y combustibles) y al bienestar social, en tanto que la segunda se destinaría al desarrollo de la industria y de la construcción–, al consumo público y privado, y al comercio exterior, con la finalidad de estimular el crecimiento económico. Ambos tipos de inversión se orientarían al mejoramiento de la productividad para asegurar un aumento rápido de la oferta interna, del nivel de empleo, y del consumo global.

*Asumía que con el programa de inversiones del sector público se estimularía el total de las actividades económicas y se mejorarían las condiciones sociales mediante la eficaz orientación y aprovechamiento del ahorro interno y externo. Para financiar la inversión pública se contemplaron los créditos internos e internacionales y el acceso a los fondos financieros del Programa de la “Alianza para el progreso”.

*Las inversiones públicas cumplirían una función compensatoria para contener la insuficiencia de la inversión privada y de las exportaciones, y fungirían como catalizador para atraer mayor capital privado. Ello considerando que la inversión pública no subsanaría las deficiencias de la inversión privada y de la demanda externa, debido a la imposibilidad de lograr en el sector público un financiamiento no inflacionario y a que éste sector no cuenta con la posibilidad de cubrir la falta de inversión privada y no puede reemplazar al empresariado privado en todas las ramas industriales.

*Ofrecer estímulos fiscales para cumplir con el monto estipulado de las inversiones privadas.

Política de infraestructura:

*Canalizar inversiones públicas a la construcción de obras de irrigación, de edificios públicos, de infraestructura para comunicaciones y transportes (carreteras y ferrocarriles), y de obras para el bienestar social (agua potable, servicios públicos urbanos y rurales, hospitales y centros asistenciales, educación e investigación, y habitación).

Política para el mercado interno:

*Ampliar el mercado interno para aprovechar eficazmente la capacidad productiva acumulada.

*Estimular sectores rezagados como la agricultura y acelerar otros con una alta elasticidad de demanda.

*Aumentar el consumo global, especialmente en los sectores de bajos ingresos, para garantizar el logro de las metas en materia de bienestar social y para imprimir un mayor dinamismo a las actividades productivas rezagadas debido a la falta de demanda o al exceso en su capacidad instalada.

*Fortalecer el poder adquisitivo de la población y mejorar la distribución del ingreso para fomentar así la construcción de un mercado interno más vigoroso.

Política agraria:

*Delinear nuevos planes de crédito agrícola con apoyo de recursos provenientes del exterior.

Política industrial:

*Favorecer la expansión de la capacidad productiva del sector industrial mediante las políticas fiscales, monetarias, comerciales, de crédito y de fomento.

Política para el comercio exterior:

*Vigorizar el proceso sustitutivo de importaciones y estimular la producción orientada a las exportaciones para mantener equilibrada la balanza de pagos.

Política de financiamiento:

*Prever un mayor acceso al ahorro externo, especialmente al crédito de largo plazo, para cumplir con las metas de inversión, compensar probables desequilibrios de la balanza de pagos en cuenta corriente, y para financiar, de manera complementaria, a la inversión sobre todo en industrias básicas.

Política de inversión extranjera:

*Estimular el ingreso de inversión extranjera privada en la industria a niveles que no excedan el 49% del capital de las empresas mixtas.

Política social:

*Extender los programas nacionales de bienestar social y de reforma institucional.

Fuente: Comisión Intersecretarial (1962), “Plan de Acción Inmediata 1962-1964”.

Sin embargo, pese a las altas tasas de crecimiento experimentadas a finales de 1964; al tipo de cambio fijo, estable y con libre convertibilidad; y al aumento de la productividad de los factores de la producción, se presentaron y persistieron varios problemas: una inflación que reanudaba sus tendencias al crecimiento; el rezago del sector agropecuario en relación al dinamismo de la industria y al crecimiento conjunto de la economía; los desequilibrios regionales y los acentuados entre la ciudad y el campo; la desigual distribución de la riqueza nacional; la insuficiencia de recursos públicos para invertir en el fomento al crecimiento económico y en obras de bienestar social; y los crecientes desequilibrios en el sector externo. Ante ello, el gobierno federal declaró que resultaba preciso fortalecer la política económica para ampliar el mercado interno y para contrarrestar la desigualdad social y lograr así condiciones propicias que impulsaran el crecimiento de la producción y que mejoraran la distribución del poder adquisitivo.

Frente a estas importantes problemáticas se diseñó el Programa de Desarrollo Económico y Social de México 1966-1970 en el cual se trazaron variados objetivos básicos. El contenido de este documento oficial estuvo dotado de pautas normativas e indicativas para las acciones de los sectores público y privado; esto es, estableció una serie de lineamientos y de directrices generales para regular y orientar la inversión pública, al tiempo que estimuló con diversos incentivos la activa participación de la iniciativa privada en las decisiones propias del proceso de desarrollo y en la canalización de inversiones hacia objetivos sectoriales (Comisión Intersecretarial, 1966:capítulo V). Se declaró que con estas orientaciones se buscaba alcanzar un equilibrio dinámico entre los dos sectores.

Cuadro 12. Estrategias de desarrollo expresadas en el Programa de Desarrollo

Económico y Social de México 1966-1970

Política para la intervención del sector público:

*La influencia gradual del sector público en las orientaciones del mercado mediante sus acciones.

Política económica general:

*Generar un acelerado crecimiento económico a tasas promedio del 6.5% anual, de tal manera que supere el incremento demográfico y que el ingreso nacional se distribuya equitativamente.

*Mantener la estabilidad en el tipo de cambio y combatir las presiones inflacionarias.

*El fortalecimiento del mercado interno.

Política agraria:

*Enfatizar el desarrollo de las actividades agropecuarias, beneficiando a la población rural y asegurando el abasto de alimentos, la provisión de materias primas para la industria, y la producción de bienes de exportación. Adoptar precios de garantía para los productos agrícolas, y continuar con la distribución estatal de dichos productos.

Política industrial:

*Impulsar el proceso de industrialización con el propósito de absorber los excedentes de mano de obra y mejorar su capacidad competitiva para incrementar la sustitución de importaciones y fomentar la exportación y diversificación de manufacturas y semimanufacturas. Para ello será necesario asegurar el abasto de energía eléctrica y petróleo.

Política de infraestructura:

*Impulsar la industria de la construcción en tanto motor de las actividades más dinámicas de la economía y de la formación de capital fijo. Esto es, intensificar la formación de capital a través de la construcción de fábricas, caminos, presas, etc. con la finalidad de generar mayor empleo.

*Ejercer una activa política de integración de los sistemas de comunicaciones y transporte, en especial de los ferrocarriles.

Política de inversión y gasto públicos:

*Normar y orientar la inversión pública.

Política de fomento de la inversión privada:

*Brindar incentivos a la inversión privada para que participe en el proceso económico: la creación de economías externas mediante el gasto público en obras de infraestructura y en bienestar social (educación y salud); los servicios técnicos y promoción; la protección al mercado nacional a través de la política arancelaria y de controles que conduce a la sustitución de importaciones; el crédito –generado por el ahorro interno– canalizado a la producción, al consumo, a la pequeña y mediana industria, a la vivienda popular, y al comercio exterior; los incentivos fiscales, entre otros.

Política de financiamiento:

*Procurar un financiamiento del desarrollo y de la inversión con recursos provenientes del ahorro interno, asumiendo al endeudamiento público externo como complementario.

*Fomentar el ahorro interno y generar mayores volúmenes mediante el crecimiento con estabilidad.

Política para el desarrollo regional:

*Atenuar y corregir los desequilibrios en el desarrollo tanto en regiones como en las distintas actividades económicas.

Política laboral:

*Absorber el incremento de la fuerza de trabajo mediante el rápido crecimiento de las actividades industriales y de servicios, así como los mayores niveles de productividad en la agricultura.

*Procurar condiciones óptimas de trabajo a través de normas y sistemas de seguridad que ayuden a prevenir accidentes y que eleven la productividad de la mano de obra. En tanto que la política de salarios tenderá a que aumenten, sin que ello implique incrementos en los precios.

*Incorporar el incremento de la fuerza de trabajo urbana al sistema de seguridad social.

Política social:

*Mejorar la distribución del ingreso y las condiciones de vida de la población de bajos recursos.

*Elevar el nivel de vida de la población mediante la ampliación y mejora de la educación, las condiciones sanitarias y asistenciales, de habitación, de seguridad y bienestar social.

Política para la mejora de la administración pública:

*Promover reformas en la administración pública federal para adecuarla al proceso de planeación del proceso de desarrollo.

Fuente: Comisión Intersecretarial (1966), “Programa de Desarrollo Económico y Social de México

1966-1970”.

A grandes rasgos, el Programa de Desarrollo Económico y Social de México 1966-1970 establecía continuar la instrumentación de la política de industrialización con orientación nacionalista pues se decía que la inversión extranjera directa sería canalizada hacia necesidades urgentes como el avance tecnológico donde el capital nacional no fuese suficiente. Ello se impulsaría con el desaliento de aquellas inversiones que compitiesen con las nacionales, y al aplicar una política selectiva en la importación de productos intermedios y de consumo.