LA TRANSFORMACI?N DE LAS CONCEPCIONES SOBRE EL PROCESO DE DESARROLLO EN LAS POL?TICAS P?BLICAS MEXICANAS

3.1.- El desarrollo como construcción de instituciones y de infraestructura básica.

Como consecuencia de la desorganización económica y sociopolítica derivada de la lucha armada iniciada en 1910 y del reacomodo de las fuerzas sociales que se disputaban la hegemonía del poder político tras el derrocamiento de la dictadura porfirista, se gestó el interés por la construcción de instituciones y de infraestructura básica en aras de sentar las bases para la reorganización el mercado interno, de adoptar una estructura distinta de distribución de la riqueza, y de fundar un nuevo sistema político.

Esto es, después de que entre 1910 y 1917 la actividad económica disminuyó acentuadamente en el norte y en el centro del país, el transporte ferroviario fue seriamente perjudicado, el sistema monetario y financiero se desordenó con la emisión de moneda por parte de los grupos armados, y de que el mercado interno careció de créditos, la construcción y organización de la infraestructura física, institucional y social para promover, detonar, propiciar y orientar el proceso de desarrollo ocupó un lugar central en los documentos oficiales –incluyendo la Constitución Política– y en las acciones del sector público entre 1917 y 1958.

La construcción de infraestructura básica y del entramado institucional resultó necesaria para restablecer y, en su caso, reordenar y modificar el sistema político, las estructuras económicas y el mercado, y el proceso de distribución de la riqueza en la sociedad mexicana. Sólo con la construcción de instituciones logró concretarse la tan proclamada “Revolución”, en tanto proceso transformador de la nación. Tanto la Constitución Política de 1917 como la fundación del Banco de México y la creación del partido político que encarnó los ideales revolucionarios y que condujo al sendero de la relativa paz social al congregar a la multitud de fuerzas políticas en pugna, constituyeron las instituciones que imprimieron una dinámica tendiente a finalizar con las herencias coloniales, con las luchas intestinas que caracterizaron a gran parte del siglo XIX, y con la dictadura porfirista.

Comienza pues a delinearse, entre 1917 y 1958 y en el escenario de las relaciones capitalistas de producción, un modelo de país que aspiró a la construcción, fomento y articulación de un mercado interno con intensa intervención de las instituciones estatales creadas mediante el “pacto revolucionario” y regidas por las relaciones clientelares y corporativistas contenedoras y cooptadoras del descontento social.

Durante este largo periodo, en el que predominó el ideario del nacionalismo revolucionario con diferentes matices y rupturas, se sientan las bases para emprender la modernización del país mediante el impulso al proceso de industrialización bajo la orientación de una política inspirada en el nacionalismo económico tendiente a la creación de un mercado interno. Se realizan grandes inversiones en la construcción de infraestructura física, institucional y social, si bien de manera más acelerada y profunda a partir de 1934, para influir de manera importante y definitiva en el proceso de desarrollo mediante el establecimiento de las directrices a seguir por la intervención del sector público en el proceso económico y en la redistribución del ingreso.

El inicio del progresivo régimen de economía dirigida se acompañó de la intención de enfrentar la solución de las reivindicaciones revolucionarias y del restablecimiento de los mecanismos de control y cooptación sobre los sectores populares –obreros, campesinos, docentes, militares y clase media en general–, que a partir de ello convergieron en un solo proyecto oficial: el de la modernización industrializadora en condiciones de crecimiento económico y paz social. Las políticas públicas, a pesar de sus ambigüedades y deficiencias técnicas, se orientaron entonces a la concreción y materialización de dicho proyecto.

Para lograr la formación de lo que se concibió como el nuevo Estado mexicano, a pesar de la generalizada revuelta por hegemonizar la conducción del desarrollo nacional, entre 1920 y 1934 se inicia la construcción de las instituciones que materializaron de manera relativa los principios nacionalistas. Entre las instituciones formadas durante estos años destacaron la Secretaría de Educación Pública (1921) –paso importante para lograr la laicidad de la enseñanza–, el Banco de México (1925) –convirtiéndose en el emisor único de moneda y en el restaurador y regulador del sistema financiero y bancario–, la Ley de Pensiones Civiles de Retiro –que fue la primera política de seguridad social–, el Banco de Crédito Agrícola, las Comisiones Nacionales de Irrigación y de Caminos, la leyes y códigos que ampliaron el poder de intervención del sector público tales como el Código Nacional Eléctrico y la ley sobre el petróleo, el Impuesto Sobre la Renta (ISR), la Ley Federal del Trabajo (1931), el establecimiento del salario mínimo, el Banco Nacional Hipotecario, y Nacional Financiera (1933) (véase Brom, 1998; Ortiz Mena, 1998; Ayala Espino, 2001).

En suma, se crearon los cimientos y la estabilidad social y política necesarios para la creciente intervención del gobierno en la economía y en la procuración del bienestar social. Con la destacada cantidad de instituciones creadas se respondió a la necesidad de reconstruir y legitimar el aparato administrativo que fortalecería sus capacidades interventoras. De 1920 a 1934, bajo la concepción del desarrollo basada en el nacionalismo revolucionario, se reconstruye y moderniza la estructura económica y se posiciona en la brecha de un creciente dinamismo.

Sin embargo, como consecuencia de la Gran Depresión iniciada en 1929, en el ámbito nacional el pacto social revolucionario plasmado en la Constitución Política de 1917 perdía relevancia, derivando ello en inconformidades que demandaron un viraje hacia el fomento de un proceso de desarrollo verdaderamente regido por principios nacionalistas, y menos sujeto a la dinámica y vaivenes del mercado internacional (véase Ayala Espino, 2001: capítulo II).

Entonces, como los términos de intercambio se deterioraron de manera grave, se pretendió desde el aparato de Estado reorientar el proceso de desarrollo hacia la industrialización nacional para impulsar el crecimiento económico. Como respuesta a las repercusiones de la recesión mundial se estimuló la demanda de bienes y servicios, se aumentó el circulante monetario y el gobierno logró captar ingresos, y se instrumentó la libre flotación del peso. Con estas políticas expansionistas para reanimar la economía se creció a una tasa del 11.3 % en 1933 (Ibidem).

Como es sabido, dentro de todo este proceso de formación de instituciones, la joya de la corona edificada por los grupos encabezados por Plutarco Elías Calles fue representada por la principal organización que sería la base para la creación del nuevo sistema político mexicano: el Partido Nacional Revolucionario (PNR) (1929) –posteriormente llamado Partido de la Revolución Mexicana (PRM) (1938) y por último, Partido Revolucionario Institucional (PRI) (1946)–, que puso fin a las pugnas entre los caudillos militares y líderes locales al hacer converger en una sola estructura partidaria a la multitud de grupos, asociaciones, organizaciones y partidos locales que ondeaban la bandera de las causas revolucionarias pero que no contaban con programas políticos para su acción ni representaban a amplios sectores populares sino que estaban dominados por los intereses particulares de sus dirigentes.

Luis Javier Garrido (1982) señala que el principal mérito del PNR en tanto confederación de organizaciones políticas fue el de contribuir a la consolidación del Estado surgido de la “Revolución”; y que al ser una organización de masas y al implantarse en todo el territorio nacional, el naciente partido fue fundamental para influir y controlar la vida política del país, para lograr la estabilidad social mediante la unidad de la clase gobernante que en los años previos fue desbordada por las ambiciones personales de los caudillos y la falta de coordinación en los esfuerzos para la construcción de un proyecto nacional.

Pero es a partir de 1934 cuando el proceso de planeación comienza a adquirir forma debido en gran medida a la vocación interventora que empezó a ejercer con intensidad el sector público en la construcción de los mercados y en la distribución de la riqueza. A partir de las circunstancias históricas tanto nacionales como internacionales y de la correlación de fuerzas en la sociedad, la planeación adquiere relevancia y matices en el marco mucho más amplio de la concepción que asumió –entre 1934 y 1958– al desarrollo como un proceso consistente en la construcción de instituciones y de infraestructura básica. Entre los matices que podemos observar en documentos oficiales como el Primer Plan Sexenal 1934-1940 (PNR, 1934), el Segundo Plan Sexenal 1940-1946 (PRM, 1941), el Proyecto de Inversiones del Gobierno Federal y Dependencias Descentralizadas 1947-1952 (Banco de México, 1948), y las Consideraciones para un Programa Nacional de Inversiones 1953-1958 (Comisión de Inversiones/Presidencia de la República, 1953), destacan los siguientes: