LA TRANSFORMACIÓN DE LAS CONCEPCIONES SOBRE EL PROCESO DE DESARROLLO EN LAS POLÍTICAS PÚBLICAS MEXICANAS

LA TRANSFORMACIÓN DE LAS CONCEPCIONES SOBRE EL PROCESO DE DESARROLLO EN LAS POLÍTICAS PÚBLICAS MEXICANAS

Isaac Enríquez Pérez

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4.1.- El desarrollo como ajuste y cambio estructural de la economía nacional.

Para finales de 1982, al precipitarse la crisis de la deuda, la economía mexicana tocó fondo: el sector público tenía un déficit del 16.9% y sus precios se rezagaban; se padecía una inflación del 92.6% después de haber promediado 17.9% entre 1971 y 1981; se incrementó aceleradamente el saldo de la deuda externa e, incluso, se declaró una virtual suspensión de pagos con el exterior; se agudizó el desempleo y la contracción de la economía –sobre todo de la producción agrícola, de la industria manufacturera y de la construcción–; se deterioró crecientemente el mercado laboral; se contrajo aceleradamente el ingreso nacional y se redujo la disponibilidad de recursos para financiar la inversión; se contrajo cada vez más el mercado externo; se desató la desintermediación financiera; y, a raíz de la expropiación bancaria se acentuaron las diferencias y se tensaron las relaciones entre el gobierno y el empresariado privado (sobre estos temas véase Cárdenas, 1996:capítulo IV). Frente a esta caótica situación, el aparato de Estado reaccionó con políticas y planes de ajuste que apuntaran a contener la inflación, a procurar la recuperación de la economía y a solventar el servicio de la deuda.

En medio de estas condiciones y necesidades asciende al gobierno una nueva élite dirigente, que si bien crecía desde el sexenio anterior, se fortalece desde finales de 1982 al tomar las riendas de los puestos públicos estratégicos y de alto nivel. Esta nueva élite dirigente, influida por la concepción sobre el desarrollo expresada en los enfoques monetaristas y en la economía neoclásica en general, se distancia del discurso propio del nacionalismo revolucionario y del sentido de las políticas expansionistas deficitarias para adoptar las estrategias deflacionarias que comenzaban a estar en boga en Estados Unidos e Inglaterra y que privilegiaban la contención y reducción de la creciente inflación aun a costa del crecimiento de la economía y del pleno empleo; la austeridad y restricción de las funciones económicas del sector público; además de estrategias que apuntaran a la inserción actualizada de México en la economía internacional mediante el fomento de las exportaciones manufactureras.

Si bien parte de estas estrategias ya se contemplaban de manera clara en el Plan Global de Desarrollo 1980-1982 (Secretaría de Programación y Presupuesto, 1980) sólo comienzan a adoptarse con mayor decisión a partir de 1982 después de que la ilusión de la bonanza petrolera se fracturó e hizo inviable el explosivo y contradictorio intervencionismo estatal en la economía a través del financiamiento deficitario e inflacionario.

Un aspecto central que caracterizó a las políticas públicas entre 1982 y 1988 fue la recurrencia al crédito interno y a la venta de empresas públicas para contener la restricción del crédito en el ámbito internacional y para financiar así el proceso de desarrollo.

Reconociendo las circunstancias anteriores, si las medidas y los esfuerzos a emprender implicaban concretar un cambio estructural de la economía mexicana resultó preciso apuntalar y fortalecer el proceso de planeación que no necesariamente concluía sólo con la formulación de planes, sino que buscaba trascender a la creación de un sistema nacional de planeación. Así, con el Sistema Nacional de Planeación Democrática (SNPD) se procuró la interrelación entre las distintas dimensiones de la sociedad mexicana.

El Plan Nacional de Desarrollo 1983-1988 (Poder Ejecutivo Federal, 1983) fue la primera política pública de alcance nacional que se diseña en el marco del SNPD para establecer los lineamientos que orientasen las acciones globales, sectoriales, regionales e institucionales, y para inspirar los programas de mediano plazo que consideraron temas concretos del proceso de desarrollo, teniendo como referencia permanente a la dinámica del contexto internacional. Para hacer frente a la crisis, este documento oficial planteó dos orientaciones estratégicas asumidas como elementos complementarios e interdependientes: la reordenación económica y el cambio estructural, cuya materialización integral se esperó más allá del sexenio en cuestión. Los objetivos de cada estrategia se detallan en el siguiente cuadro:

Cuadro 16. Orientaciones estratégicas expuestas en el Plan Nacional de Desarrollo 1983-1988

Estrategia para la reordenación económica. Estrategia de cambio estructural

*Enfrentar la crisis y estabilizar la economía con el fin de recuperar su capacidad de crecimiento. Para ello sería importante combatir la inflación.

*Abatir la inestabilidad cambiaria y la escasez de divisas.

*Actuar sobre la demanda en forma selectiva, y adecuar el ritmo de su expansión respecto a la capacidad de respuesta del aparato productivo.

*Restablecer el flujo de recursos externos.

*Evitar el deterioro del empleo, del aparato productivo y del consumo básico mediante medidas y acciones que corrigiesen los desequilibrios macroeconómicos y financieros.

*Adoptar medidas y acciones que promuevan la austeridad y disciplina en el ejercicio del gasto público, así como la disminución de su crecimiento; la moderación de subsidios y salarios; el estímulo al ahorro y a nuevos sistemas cambiarios y de comercio exterior; la reorganización de la administración, del gasto y de la inversión públicos; la reforma tributaria; la racionalización gradual del sistema indiscriminado de permisos a las importaciones y la supresión de las trabas a las exportaciones; así como la reestructuración del sistema financiero.

*Ajustar y reorientar el uso del gasto público para evitar el financiamiento deficitario –y por tanto inflacionario–; reestructurar los subsidios, reducir el consumo del gasto público, racionalizar el gasto corriente y el gasto de operación del sector paraestatal; y, modificar los impuestos y los precios y tarifas de los bienes y servicios ofertados por el sector público para conformar nuevos y revitalizadores esquemas de financiamiento. Se sugiere no recurrir a la excesiva creación monetaria y evitar un acceso indiscriminado al crédito externo. *Privilegiar los aspectos sociales y redistributivos del crecimiento a través de la ampliación en la atención a las necesidades básicas; la elevación en la generación de empleos; y, la promoción de una mejor distribución del ingreso.

*Reorientar y modernizar el aparto productivo y comercial. Ello se relacionaría con el fortalecimiento de una diferente vinculación del país con la economía internacional, especialmente en sectores como la industria y el comercio exterior, el financiamiento externo, la inversión extranjera y la transferencia de tecnología; abandonando con ello la política defensiva y proteccionista y procurando la atracción de divisas. La subcontratación aparece como sugerencia para formar parte de las corrientes del comercio internacional, lo cual estaría precedido por una reestructuración organizacional, administrativa, de los sistemas de comercialización y de los sistemas de organización del trabajo. La concepción estratégica que regiría este objetivo consistió en desarrollar un amplio mercado interno que diera lugar a un sector industrial más integrado hacia adentro y apto hacia fuera. Se trata de fortalecer las relaciones comerciales con el exterior, fomentando las exportaciones no petroleras; procurando la apertura de nuevos mercados y la sustitución eficiente de importaciones; elevando la contribución de los recursos tecnológicos, administrativos y financieros del exterior; siendo importante para todo ello la adopción de esquemas de cooperación económica multilateral y bilateral, así como la racionalización de la protección comercial y la reorientación de la política de inversión extranjera de tal manera que ésta sea promovida.

*Promover un sector agropecuario que asegure el abasto de alimentos, que cuente con seguridad jurídica y regularización en las diversas formas de tenencia de la tierra, y que se exponga a una reorganización de los apoyos públicos a la producción.

*Descentralizar en el territorio las actividades productivas, los intercambios, la población y el bienestar social. Con la política de descentralización de la vida nacional y de desarrollo regional se impulsaría la integración gradual de una red transversal de comunicaciones y transportes que favoreciese dichos procesos e integre los mercados regionales vinculados entre sí y con la mercado mundial.

*Adecuar las modalidades de financiamiento a las prioridades del desarrollo. Orientar la inversión pública a elevar la productividad mas que a ampliar la capacidad existente.

*Fortalecer la rectoría del sector público (sic), impulsar al sector social y estimular al sector empresarial.

Fuente: Poder Ejecutivo Federal (1983), Plan Nacional de Desarrollo 1983-1988, pp. 238-266.

Dentro del mismo Plan Nacional de Desarrollo 1983-1988, con la finalidad declarada de promover el bienestar social, se diseñó también una política social que explicitó metas para las esferas de la salud, la alimentación, la seguridad social, la educación, la vivienda y el reordenamiento urbano, considerando de manera más detallada directrices sobre los problemas ecológicos y del medio ambiente, incluyendo en el proceso de planeación los costos de su deterioro; además de los problemas étnicos y sus condiciones marginales. Es de notar que en relación al sistema educativo se sugirió buscar fuentes alternas de financiamiento, así como la racionalización de la matrícula escolar en los niveles medio superior y superior, y la descentralización de la educación básica y normal (Poder Ejecutivo Federal, 1985:capítulo VII). A grandes rasgos, la política social se orientó a combatir el rezago social y la pobreza atendiendo a los grupos sociales más desprotegidos del país.

Aparecen en el discurso y toman fuerza prioridades como el fortalecimiento del federalismo y del municipio –con lo cual se reivindicó el papel central de los espacios locales en la planeación económica–; el fomento al pluralismo político y a la legalidad de los procesos electorales; la introducción del criterio demográfico en la planeación del proceso de desarrollo; la armonización de los principios del liberalismo y de la revolución mexicana; y, la práctica de la cooperación internacional. Se introducen nuevos conceptos como el de interdependencia en el marco de un nuevo orden económico internacional.

Como parte del objetivo de sanear las finanzas públicas y de mantener la disciplina y la austeridad fiscales aparece como una prioridad el iniciar la simplificación de la estructura y organización administrativa del sector público para lograr la racionalización de la burocracia. En el caso de la administración pública paraestatal, el logro de su eficiencia se impulsaría con criterios de adquisición, fusión, liquidación o venta de empresas públicas (Ibidem:288-293). La privatización y reducción del sector público por primera ocasión se presentaron como opciones posibles en una política pública.

Luego de revisar el Plan Nacional de Desarrollo 1983-1988, podemos decir que durante este sexenio gubernamental se trató de responder a la generalizada crisis económica con el inicio de las políticas públicas de ajuste y cambio estructural de la economía en condiciones de austeridad y restricción estatal.