LA TRANSFORMACIÓN DE LAS CONCEPCIONES SOBRE EL PROCESO DE DESARROLLO EN LAS POLÍTICAS PÚBLICAS MEXICANAS

LA TRANSFORMACIÓN DE LAS CONCEPCIONES SOBRE EL PROCESO DE DESARROLLO EN LAS POLÍTICAS PÚBLICAS MEXICANAS

Isaac Enríquez Pérez

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3.1.- La construcción de infraestructura básica y la industrialización como condiciones para la modernización de las sociedades.

En el marco de la Segunda Gran Guerra y de la necesidad de países involucrados como los Estados Unidos de contar con provisiones de materias primas y de hierro y acero, países como los latinoamericanos experimentaron la emergencia de un aparato industrial orientado a la satisfacción de dichas necesidades y a la sustitución de importaciones con base en la coordinación entre el sector público y el empresariado privado. Terminada la confrontación bélica en 1945, las principales empresas estadounidenses vieron restablecida su capacidad productiva y ante el exceso de bienes de capital producidos durante la guerra se asumió que con los procesos de industrialización emprendidos en los países subdesarrollados se abrían amplias oportunidades para la inversión y la venta de maquinaria. La incipiente industrialización de variados países subdesarrollados convergió con el interés internacional –sobre todo si se considera el avance de la amenaza soviética y de los movimientos sociales nacionalistas– por la necesidad de que estos países –e incluso aquellos africanos y asiáticos que durante esos años dejaron atrás el colonialismo y adquirían su independencia política– trascendiesen, según sugirieron las influyentes teorías de la modernización, a un estadio superior de desarrollo tal como se experimentó en Europa y en los Estados Unidos. Quienes asumieron dicho interés por la modernización de las sociedades nacionales con base en la edificación de infraestructura básica necesaria para favorecer al proceso de industrialización dirigido por el aparato de Estado fueron los organismos internacionales que emergieron de los Tratados de Bretton Woods –en especial el Banco Mundial– y de la Carta de las Naciones Unidas.

Así pues, en gran medida por el dominio que ejercían los países industrializados en los debates realizados en los foros internacionales, hasta la década de los setenta no existió una estrategia clara de la Asamblea General de las Naciones Unidas en relación al proceso de desarrollo. La referencia a éste y al subdesarrollo comenzó con las Resoluciones 198 (II) y 306 (IV) establecidas en 1948 y 1949, las cuales ayudaron a postular principios como los siguientes, considerando que no existió una articulación de un programa concreto: a) entender que el proceso de desarrollo de los países subdesarrollados implica problemáticas y especificidades distintas a las expresadas por los países desarrollados, lo cual obliga a un estudio previo y particular de estos problemas específicos antes de adoptar cualquier medida relacionada con su desarrollo; y, b) considerar que los problemas del desarrollo económico y social son interdependientes, de tal modo que el desarrollo económico debe estar coordinado e integrado con el social. Hacia 1960, como resultado de una nueva correlación de fuerzas que partió de la cohesión política de los países subdesarrollados y de la presión que ejercieron al momento de esbozar los objetivos y las líneas de acción, la estrategia de las Naciones Unidas para el desarrollo comienza a dibujarse con las resoluciones adoptadas por la Asamblea General para establecer los ya mencionados Decenios de las Naciones Unidas para el Desarrollo (Diez de Velasco, 1997:277).

El Primer Decenio de las Naciones Unidas para el Desarrollo (1960-1970) –expresado en la Resolución 1.515 (XV) de la Asamblea General– significó el primer intento de planificación para fomentar la cooperación internacional orientada al desarrollo con el objetivo de centrar los esfuerzos para que el crecimiento económico y el progreso social de los países se sostengan por sí mismos; para ello se fijaron metas de crecimiento para los países subdesarrollados de un 5% anual en su ingreso nacional. La política se basó en la acción concertada de los países desarrollados por conducto de la Organización de las Naciones Unidas y sobre una base bilateral o multilateral para lograr la ayuda del 1% de su PIB, canalizada a los países subdesarrollados. Entre las medidas formuladas para hacer viables los objetivos y metas propuestas se encontraban la asistencia técnica dirigida a las actividades de preinversión, concibiendo a la formación técnica y a la educación como motores del desarrollo; la mejora de las condiciones del comercio internacional; la promoción de la industrialización de las economías de subsistencia o de las basadas en la exportación de materias primas; así como la financiación de estas actividades a través de recursos provenientes de organismos internacionales y de capitales privados y públicos (recuperado en Ibidem:279 y 280).

En el caso del Banco Mundial –conocido en los primeros años de la posguerra como el Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (BIRF)– se tuvo como propósito, en un primer momento, establecer un orden en los sistemas monetarios, financieros y comerciales del mundo. El aspecto central de estas propuestas fue reconocer la necesidad de proveer un mecanismo para la transferencia de recursos financieros desde los países industrializados para fomentar la reconstrucción y el desarrollo de otros países. Originalmente, el Banco Mundial debía actuar como intermediario en el mercado internacional de capitales a fin de canalizar recursos para el desarrollo en condiciones concesionarias.

En un principio, las funciones del Banco Mundial se orientaron al impulso de la reconstrucción de los países europeos devastados por la Segunda Gran Guerra, dejando de lado sus funciones fundacionales de promoción del desarrollo, y sólo con el paso de los años, y conforme lo primero carecía de importancia, se voltea la mirada hacia las actividades promotoras del financiamiento para el crecimiento económico de los países subdesarrollados, respondiendo con ello a la mayor presencia de estos países como miembros del Banco, a factores como el crecimiento económico de Alemania y Japón y, a la racionalización de la ayuda bilateral de los Estados Unidos al padecer un creciente déficit fiscal y de la balanza de pagos que condujo a orientar esos recursos principalmente hacia los objetivos de su seguridad nacional (Lichtensztejn y Baer, 1982:15 y 16).

Durante las décadas de los cincuenta y sesenta –e incluso hasta los primeros años de la década de los setenta–, la estrategia convencional del desarrollo inspirada en las teorías de la modernización predominó en las concepciones y funciones del Banco Mundial. Con dicha estrategia se sostenía que la infraestructura básica era una condición del proceso de reconstrucción económica de los países europeos. Al extenderse a los países subdesarrollados, esta estrategia concebía al desarrollo como la transformación de una economía tradicional sustentada en lo agrícola en otra moderna de tipo industrial, donde las fuerzas que realizarían ese cambio estarían íntimamente vinculadas al proceso de industrialización, y para que éste proceso y la necesaria formación de capital privado se gestarán, se precisaba de las obras de infraestructura básica construidas por los gobiernos (Ibidem:41). Lichtensztejn y Baer continúan explicando que el desarrollo equivalía al proceso de modernización, que a su vez se entendía como industrialización impulsada por la iniciativa privada tanto nacional como extranjera. El crecimiento económico se consideraba fundamental para el desarrollo debido a que estimulaba tendencias al aumento del empleo y de los salarios, así como a la mejora en las condiciones de vida; pero a la vez, se concebía como supeditado a la implementación de políticas anti-inflacionarias o de estabilización monetaria, aptas para crear un clima de equilibrio y adecuado a las inversiones directas y al financiamiento externo y, para ampliar las bases de formación del ahorro interno (Ibidem:43).

Por su parte, el Fondo Monetario Internacional (FMI) se fundó con el propósito de contribuir al estímulo del sostenible funcionamiento de la economía mundial tras la garantización de la estabilidad de ésta mediante acciones colectivas de alcance planetario. Al ser definida como la institución central del sistema monetario internacional, se constituyó como el sistema de pagos internacionales y tipos de cambio de las monedas nacionales que permitiría la actividad económica entre los países. En la Conferencia de Bretton Woods, John Maynard Keynes, tomando en cuenta los efectos de la Gran Depresión, planteó que la falta de una adecuada demanda agregada era la causa de las recesiones económicas, por lo que las políticas públicas se concebían como fuente de potencial para impulsar este tipo de demanda, y además, sugirió que si se carecía de efectividad en la aplicación de la política monetaria, los gobiernos podían utilizar políticas fiscales expansionistas que aumentaran el gasto y recortaran los impuestos. En este sentido, el papel inicial del FMI consistió en impedir la recurrencia de las depresiones y crisis mundiales mediante la presión sobre los gobiernos para que estimularan dicha demanda agregada. En esas discusiones prevalecía la convicción sobre la existencia de imperfecciones en el mercado.

En sus primeros años y con base en su Convenio Constitutivo, el FMI se orientó a promover la cooperación monetaria internacional; facilitar la expansión y el crecimiento equilibrado del comercio internacional, de tal manera que las políticas económicas nacionales se orientaran a la procuración de altos niveles de empleo y del ingreso real, así como al desarrollo de los recursos productivos; promover la estabilidad cambiaria para evitar la depreciaciones; fijar un sistema multilateral de pagos en las operaciones monetarias entre los países miembros; y, ofrecer los recursos del organismo internacional para corregir los desequilibrios en las balanzas de pagos, de tal manera que la duración y la magnitud de estos disminuyera. Esto es, sus primeras funciones giraron en torno a revitalizar y reorganizar el sistema financiero y monetario internacional afectado por la Gran Depresión, y a canalizar el necesario financiamiento para la reconstrucción y el restablecimiento de la actividad económica en los países europeos afectados por la Guerra. Se argumentó que con dichos créditos otorgados se propiciaría el aumento de la necesaria liquidez internacional para favorecer las transacciones en el comercio internacional y para incentivar el crecimiento de la economía.

En la concepción inicial del FMI se asumió que la estabilidad en los mercados cambiarios y la convertibilidad de las monedas mediante tipos de cambio fijos contribuirían a equilibrar el comercio internacional, a aumentar el empleo y a desarrollar los recursos productivos. Esto es, la estrategia partió de un patrón de cambio sustentado en el oro –y el dólar como la única moneda con posibilidades de cambiarse por este metal– y de una paridad de las divisas que requería de tipos de cambio fijos y de la necesidad de darle continuidad.

Como parte del Sistema de la Organización de las Naciones Unidas, la Comisión Económica Para América Latina (CEPAL) desde su fundación en 1948 se desempeñó como un organismo internacional comprometido con el autentico análisis de las circunstancias histórico/estructurales cuya especificidad enfatiza la condición “periférica” de la región. Su método, que es el histórico/estructuralista, necesario para reflexionar sobre las relaciones comparativas y dinámicas y, sustentado en la dialéctica centro/periferia , constituye un paradigma inspirado en la obra del economista argentino Raúl Prebisch (1952 y 1963 y 1982), la cual promueve una construcción de conocimiento y de políticas en forma colectiva dentro de la evolución y consolidación de la institución. Las líneas temáticas abordadas desde este método incluyen el análisis de la inserción de América Latina en la economía mundial; la interpretación de los condicionantes estructurales internos que influyen en el crecimiento, el progreso técnico, el empleo y la distribución del ingreso; y el análisis de las necesidades y posibilidades de la acción de los gobiernos nacionales.

Desde la década de los cincuenta, con una permanente originalidad conceptual, la CEPAL tomó distancia de las teorías del desarrollo y del comercio internacional entonces predominantes. A diferencia de la teoría de la modernización propuesta por Walt W. Rostow, el subdesarrollo o la condición periférica de América Latina para la CEPAL no era comparable con la condición tradicional que experimentaron en un pasado las naciones industrializadas. También, se posicionó en el debate con el discurso entonces en boga, promotor de la industrialización bajo la dirección deliberada del aparato de Estado, pero con el reconocimiento del proceso llamado deterioro de los términos de intercambio. Con esta tesis se cuestionaron los argumentos ricardianos sobre las ventajas comparativas propios de la teoría clásica del comercio internacional, además de señalar con ella, las disparidades en la productividad del trabajo entre los países centrales y periféricos, así como la transferencia de recursos y valores (ingresos) de la periferia al centro por el deterioro de los precios de las materias primas frente al aumento del precio de los bienes industrializados, lo cual también conlleva la imposibilidad de retener en esta periferia los beneficios del progreso técnico.

Considerando que durante las décadas de los años treinta y cuarenta algunas economías latinoamericanas experimentaron una acelerada recuperación económica a partir de la expansión de actividades industriales y de la adopción de una serie de políticas de demanda expansionistas y de medidas que restringieron los intercambios comerciales y las transacciones en los mercados cambiarios, entonces la principal estrategia de desarrollo promovida por la CEPAL en los años cincuenta y sesenta giró en torno a la industrialización para la sustitución de importaciones con la finalidad de cambiar los términos de intercambio y de propiciar una mayor difusión del progreso técnico. Aunque en documentos estratégicos como el Estudio Económico de América Latina de 1949 (CEPAL, 1951) y Hacia una dinámica del desarrollo latinoamericano (Prebisch, 1963) se argumentó la importancia de promover desde el sector público y con apoyo de las inversiones extranjeras un proteccionismo temporal, selectivo y moderado del aparato industrial –sobre todo de las industrias incipientes– para tender gradualmente al ejercicio de la vocación exportadora de las empresas, gobiernos de países como Brasil, México, Argentina, Chile y Uruguay adoptaron políticas públicas que estipularon altos aranceles impuestos a los productos finales importados, exenciones o bajos gravámenes a los insumos y bienes de capital, así como tipos de cambio sobrevaluados. Este proteccionismo del aparato industrial ejercido en los hechos se vio favorecido también con las legislaciones en materia de inversiones extranjeras que aseguraron su afluencia en la región y con la acción de la banca en materia de financiamiento al otorgar crédito subsidiado principalmente a las empresas extranjeras. Con dicho proteccionismo –defendido por organismos internacionales como el Banco Mundial–, las grandes empresas multinacionales establecidas en los aparatos industriales latinoamericanos y las empresas nacionales se beneficiaron con la falta de incentivos para exportar sus productos y para agregar valor a los productos primarios.

Retomando los argumentos esbozados por Rosemary Thorp, la CEPAL en sus primeras dos décadas promovió la identidad latinoamericana entre los países en torno a temas y debates como la dependencia externa y el deterioro de los términos de intercambio, expresándose ello en procesos de integración regional que derivaron en variadas iniciativas que pretendieron trascender –en correspondencia con el proceso de industrialización– la segmentación de los mercados internos mediante la promoción de un mercado regional latinoamericano; también constituyó sistemas de análisis, conocimiento e información tanto nacionales como a nivel de la región latinoamericana; y planteó interpretaciones y críticas –no precisamente inspiradas en el enfoque marxista pero sí en la economía política y en el estudio de las instituciones que le dieron forma al llamado estructuralismo cepalino– respecto a los mecanismos de mercado y sus resultados, derivando de ello una nueva legitimidad del amplio papel que comenzaba a fortalecer al sector público en la economía (Thorp, 2000:25).

En este organismo internacional, la industrialización fue concebida como el complemento necesario del modelo primario/exportador practicado hasta la década de los treinta en la región; como el motor principal del desarrollo latinoamericano; y como un proceso apropiado para la innovación tecnológica, la modernización de la estructura productiva y de las relaciones de trabajo, el incremento de la productividad, la modernización empresarial, y para erigirse en un mecanismo relevante en la generación de empleos necesitados por una clase trabajadora desplazada del campo; esto es, a la industrialización se le asumió como la actividad económica central para la superación de la pobreza y de las desigualdades sociales.

Otro tema importante para la CEPAL durante la década de los sesenta lo constituyó la reforma estructural e institucional de la vida agraria que aún hacia los años sesenta padecía el latifundio improductivo, las relaciones laborales y una explotación de corte precapitalista, así como la presencia de amplias poblaciones rurales pobres que practicaban la agricultura en la pequeña propiedad y padecían la desigual distribución del ingreso (CEPAL, 1963; Prebisch, 1963). En estos años, el debate del organismo giró en torno a la necesidad de profundizar el proceso de industrialización y redistribuir el ingreso mediante la reforma agraria para redinamizar la economía (Ibidem), y a la introducción de tesis como la heterogeneidad estructural y la dependencia (Bielschowsky, 1998:30-37). Por otra parte, con el enfoque estructuralista de la inflación desarrollado por Aníbal Pinto (1973), se abrió en la institución un importante campo de análisis en temáticas referidas a la relación entre el crecimiento de las economías y sus tendencias inflacionarias.

De esta forma, la necesidad de la transformación en la estructura productiva y el reconocimiento del papel de las instituciones y de los fenómenos políticos en el proceso de desarrollo, condujeron a la CEPAL a plantear que el sector público y el aparato de Estado en general desempeñarían funciones de orientación, promoción, regulación y concertación en la vida económica. Dichos planteamientos fueron motivo de inspiración para las políticas públicas de países latinoamericanos como México.