LA TRANSFORMACIÓN DE LAS CONCEPCIONES SOBRE EL PROCESO DE DESARROLLO EN LAS POLÍTICAS PÚBLICAS MEXICANAS

LA TRANSFORMACIÓN DE LAS CONCEPCIONES SOBRE EL PROCESO DE DESARROLLO EN LAS POLÍTICAS PÚBLICAS MEXICANAS

Isaac Enríquez Pérez

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4.2.1.- La consolidación de las estrategias deflacionarias y del enfoque monetarista de la balanza de pagos en el marco de la modernización y democratización de la vida nacional.

Entre diciembre de 1988 y el año 2000, al posicionarse sólidamente en el poder político la élite identificada con la erosión y hasta con la desaparición del legado, principios y prácticas del nacionalismo revolucionario y de la concepción keynesiano/estructuralista, se consolida la instrumentación de las estrategias deflacionarias, el control de los sectores estratégicos de la economía por parte del empresariado privado y la intensificación de las acciones para posicionar a México en el comercio internacional bajo los postulados del enfoque monetarista de la balanza de pagos. Comienza pues un periodo en el que se transforma radicalmente la concepción sobre el proceso de desarrollo que se manifestó en las políticas públicas de corte nacionalista para tender con mayor intensidad a una estandarización de las estrategias del aparato de Estado de acuerdo con la dinámica de las relaciones internacionales y con la reestructuración de la economía mundial. Indicadores de estas tendencias se observan en documentos oficiales como el Plan Nacional de Desarrollo 1989-1994 y el Plan Nacional de Desarrollo 1995-2000.

Hacia 1987, las reacciones desde el sector público ante el deterioro de la economía mexicana no surtieron los efectos deseados, las pretensiones de reducir los desequilibrios gubernamentales tampoco fueron compensadas, y el déficit, que si bien disminuyó, ya para ese año se situaba en los mismos niveles de 1982. Entre 1983 y 1987, el PIB creció en términos reales 0.03%, en tanto que el producto per capita lo hizo en 1.9%; la inflación que fue cercana al 100% en 1982 llegó a 131.8% en 1987, mientras que la deuda externa alcanzó los 104,470 millones de dólares en este último año a pesar de que entre 1983 y 1987 se transfirieron al exterior 53,601 millones de dólares (7% del PIB) (véase Cárdenas, 1996:capítulo IV; Calva, 2000; y anexo II). De hecho, el pago de la deuda constituyó el problema principal del estancamiento económico y una de las principales prioridades de la política económica ejercida durante 1983 y 1988.

En medio de estas circunstancias económicas, recién pasada la inestabilidad política precipitada a raíz de las elecciones presidenciales de julio de 1988 y ante la necesidad de reivindicar la legitimidad vulnerada, el gobierno federal encabezado por Carlos Salinas de Gortari presenta el Plan Nacional de Desarrollo 1989-1994.

La estrategia principal de esta política pública mediante la cual declararon que se lograrían los objetivos necesarios para realizar las transformaciones estructurales en el país y para aprovechar las transformaciones mundiales fue la llamada modernización de la vida nacional. Se declaró que éste proceso consideraba una redefinición de la rectoría del Estado relativa al proceso económico; esto es, la renovación de sus instituciones políticas y sus funciones económicas se orientaría a generar condiciones propicias para la libre decisión de los ciudadanos y no a dictarles cuál debería ser el mejor plan de vida (Poder Ejecutivo Federal, 1989:15 y 16).

También se declaró en el Plan Nacional de Desarrollo 1989-1994 que este proceso modernizador sería impulsado mediante tres estrategias –las cuales detallamos en el siguiente cuadro–: la estrategia para la ampliación de la vida democrática; la estrategia para la recuperación económica con estabilidad de precios; y la estrategia para el mejoramiento productivo del nivel de vida.

Cuadro 17. Estrategias para la modernización de la vida nacional expuestas en el Plan Nacional de Desarrollo 1989-1994

Estrategia para la ampliación de la vida democrática. Estrategia para la recuperación económica con estabilidad de precios. Estrategia para el mejoramiento productivo del nivel de vida.

*Emprender esfuerzos orientados a la democratización del sistema político mexicano.

*Entender a la democracia como un procedimiento que radica en el gobierno de la mayoría a través de representantes designados por la voluntad ciudadana en procesos electorales.

*Emprender reformas para mejorar los procesos electorales haciéndolos más transparentes y para fortalecer el sistema de partidos.

*Ampliar la participación política.

*Modernizar el ejercicio de la autoridad mediante el fortalecimiento de la división de poderes; de la responsabilidad en el ejercicio de las funciones públicas; y, de la autonomía de los ámbitos de gobierno, incorporando la participación social en el diseño y ejecución de las acciones.

*Impulsar la concertación con las organizaciones sociales en la conducción del proceso de desarrollo Política económica general:

*Lograr una tasa elevada de crecimiento de la producción –del 4% anual durante los primeros años y de 6% hacia el final del sexenio– en condiciones de estabilidad.

*Consolidar el abatimiento de la inflación, lo que a su vez requiere de una disciplina fiscal que empiece por sanear las finanzas públicas, que evite el financiamiento deficitario del sector público –y por tanto, no caer en la tentación de que el gasto público sea el motor del crecimiento económico– y que brinde condiciones para renegociar y disminuir la deuda pública; de un crecimiento moderado de la oferta monetaria; de una estabilidad cambiaria; y de un equilibrio en la balanza de pagos.

*La modernización económica sería apoyada por una ampliación y mejora de la cobertura educativa y la capacitación de la fuerza de trabajo; la descentralización de las decisiones; y la desconcentración geográfica de las actividades productivas.

Política de financiamiento:

*Ampliar la disponibilidad de recursos para la inversión productiva a través de fuentes como el mayor ahorro interno público y privado; la mejora de los términos de intercambio del país; la reducción de las transferencias netas de recursos reales al exterior; y la promoción de la inversión extranjera directa.

Política agraria:

*En materia agraria, el punto de partida sería la seguridad y el respeto a la tenencia de la tierra.

Política industrial:

*Aprovechar las ventajas geográficas del país para promover la integración eficiente de la industria exportadora, en especial de la industria maquiladora; y, emprender esfuerzos de desregulación local para su establecimiento. Todo ello con la finalidad de lograr una expansión dinámica de la actividad económica, adquirir y difundir tecnologías modernas, y de generar divisas

*La modernización de la planta productiva y la creación de una nueva legislación laboral.

Política de infraestructura:

*La modernización de la infraestructura a través de una mayor racionalización de la inversión pública y de una mayor concurrencia de la inversión privada mediante la figura jurídica de la concesión, además de la promoción del financiamiento privado en la construcción de obra pública.

*Enfatizar la modernización de las telecomunicaciones, incentivar la participación de la iniciativa privada en la petroquímica secundaria, y conservar la rectoría del Estado en el campo de la electricidad para servicio público.

Política para el comercio exterior:

*Eficientizar la inserción y la participación de México en la economía internacional mediante el mejor aprovechamiento de las ventajas relativas del aparato productivo nacional; y, de la apertura de la economía a la competencia exterior y su orientación hacia el fomento de las exportaciones no petroleras.

Política turística:

*La modernización del turismo como fuente de divisas.

Política de fomento de la inversión privada:

*Consolidar la participación de los particulares en la economía y crear las condiciones para que la inversión privada se convierta en motor del desarrollo industrial.

Política de inversión extranjera:

*La promoción de un flujo de inversión extranjera mediante la desregulación local.

Política para las reformas institucionales:

*La adecuación del marco regulador de la actividad económica de tal manera que aliente a los particulares y que elimine la incertidumbre y las inseguridades respecto a los derechos de propiedad.

Política para la racionalización y eficiencias del sector público:

*Hacer más eficiente al sector público para que atienda los requerimientos de infraestructura económica y social.

*El fortalecimiento de la empresa pública para atender eficazmente las áreas en que su participación resulta estratégica o prioritaria, así como continuar la fusión, desincorporación, desregulación, privatización y descentralización de entidades paraestatales; redimensionar el sector público; y elevar la calidad de sus bienes y servicios. Política social:

*Promover un crecimiento con equidad con base en el incremento del empleo, el aumento del poder adquisitivo de los salarios, la erradicación de la pobreza extrema, la mejor distribución del ingreso, y la procuración e impartición de justicia.

*Se reconoce la complementariedad e interconexión entre lo económico y lo social. Por tanto, el gasto social sería prioritario en los presupuestos anuales de egresos.

*Emprender un programa de modernización educativa y del sistema de salud.

*Una política social orientada la erradicación de la pobreza extrema mediante acciones focalizadas y selectivas respecto a la asignación de subsidios y al ejercicio del gasto social, elevando sus rendimientos con la participación, colaboración y corresponsabilidad de las poblaciones beneficiadas. Así, el Programa Nacional de Solidaridad se basó en coordinar esfuerzos entre los tres niveles de gobierno y en concertar con los grupos sociales marginados tanto urbanos como rurales e indígenas, en relación a áreas prioritarias como alimentación; regularización en la tenencia de la tierra y vivienda; procuración de justicia; apertura y mejora de espacios educativos; salud; agua potable y electrificación de comunidades rurales aisladas y colonias populares; infraestructura agropecuaria; y preservación de recursos naturales.

Política poblacional y de desarrollo urbano y regional:

*Reducir la tasa de crecimiento demográfico; y propiciar una distribución de la población congruente con el aprovechamiento eficiente de los recursos territoriales, moderando la emigración hacia las grandes ciudades, fomentando el arraigo y promoviendo el fortalecimiento de las ciudades medias como polos de atracción.

*Fortalecer al municipio e impulsar un desarrollo regional y urbano congruente con la distribución territorial de los recursos mediante la descentralización de las decisiones y la desconcentración de la actividad económica.

Política para el desarrollo sustentable:

*Armonizar el crecimiento económico con el restablecimiento de la calidad del medio ambiente, y la conservación y el aprovechamiento racional de los recursos naturales; así como incorporar la evaluación del impacto ambiental dentro de las políticas públicas.

Fuente: Poder Ejecutivo Federal (1989), Plan Nacional de Desarrollo 1989-1994.

Sin embargo, luego de las reformas estructurales ejercidas desde 1989, la economía y la sociedad mexicanas padecieron una serie de debilidades y contradicciones desde mediados de 1991. Hacia 1992, el tipo de cambio que fue utilizado como ancla nominal comenzó a mostrar serias debilidades; la estructura productiva nacional se deterioró cada vez más –e incluso, como resultado de una política económica contractiva de la demanda, se dirigió rumbo a la recesión– con la exacerbada competencia externa derivada de la indiscriminada apertura al exterior, de la sobrevaluación del tipo de cambio que generó distorsiones de precios entre los bienes y servicios exportables y los dedicados a la comercialización nacional, y de las amplias diferencias entre las tasas de interés nacionales y extranjeras, con lo cual gran cantidad de empresas mexicanas, al no solventar sus deudas, se vieron expuestas a la quiebra y al cierre de operaciones, aumentando así el desempleo. Además, se agudizó el desequilibrio externo y la vulnerabilidad respecto a fluctuaciones externas, sobre todo con la entrada de capitales de portafolio y de corto plazo (para mayores detalles véase Cárdenas, 1996:capítulo V; Calva 1999 y 2000; Guillén Romo, 2000).

Aunado a lo anterior, el violento y enrarecido clima político que se desató en 1994 mermó la credibilidad del país; a la par, se gestaron pánicos y fugas masivas de capitales y de reservas internacionales del Banco de México, debido a la sobrevaluación del tipo de cambio y a la posible devaluación, conduciendo ello a la generalización de maniobras especulativas sobre el peso. Esta inestabilidad fue enfrentada con la emisión de deuda de corto plazo en dólares (Ibidem). Al final, el tipo de cambio no soportó los precios y fue devaluado precipitada y drásticamente, decisión ésta que a su vez generó serias problemáticas económicas que rebasaron las fronteras nacionales al grado tal que se corrió el riesgo de una desestabilización grave del sistema financiero internacional.

A inicios de 1995, la deuda pública y privada tanto interna como externa de nueva cuenta volvía a colocarse como un problema fundamental y prácticamente de insolvencia en el corto plazo. Individuos, familias, empresas y bancos se encontraron en apuros al no poder pagar los créditos que les otorgaron a tasas relativamente altas. Las transferencias al exterior en dólares fueron inmensas, afectándose con ello el consumo, la inversión y el crecimiento a largo plazo en el país. Entre 1989 y 1994, el PIB creció a tasas del 3.9% anual, en tanto que el producto per capita lo hizo a tasas promedio de 1.57% al año y la inflación a un 15.91% (véase anexo II).

Con un nuevo gobierno, el Plan Nacional de Desarrollo 1995-2000 se presentó en el marco de la crisis financiera precipitada en diciembre de 1994 y de la profundización de los efectos sociales negativos en que derivó. En este documento oficial se reconoció que la globalización económica puede desbordar a las instituciones internacionales y generar fenómenos ante los cuales el Estado-nación cuenta con pocos instrumentos efectivos de respuesta (Poder Ejecutivo Federal, 1995:5). Se reconoce también de manera explícita la importancia de agentes como las organizaciones no gubernamentales dentro del proceso de desarrollo y en las labores de consultoría que demanda el sector público (Ibidem). Además en él se declaró la necesidad de emprender reformas institucionales para fortalecer el estado de derecho; modificar el sistema de impartición y procuración de justicia; combatir la inseguridad pública y el crimen organizado; defender y respetar los derechos humanos; prevenir, detectar y sancionar la corrupción; garantizar las transacciones económicas y brindar seguridad jurídica sobre la propiedad y posesión de los bienes por parte de los particulares, puesto que esto resulta indispensable para promover la inversión y el sano desempeño de las actividades productivas (Ibidem:capítulo 2).

Entre sus estrategias de desarrollo destacaron las siguientes:

Cuadro 18. Estrategias de desarrollo expresadas en el Plan Nacional de Desarrollo 1995-2000

Estrategia para el desarrollo político. Estrategia para el desarrollo social. Estrategia para el crecimiento económico.

*Se señalan las interconexiones y complementariedades entre la democratización y el crecimiento económico.

*Respetar y vigorizar el sistema de partidos políticos y realizar una reforma electoral definitiva mediante el fortalecimiento de la autonomía de los órganos electorales para garantizar la equidad, transparencia y legalidad en la competencia electoral; así como perfeccionar el sistema de financiamiento, enfatizando el incremento de apoyos para los partidos políticos.

*Construir un presidencialismo acotado que impulse una nueva relación entre los poderes de la unión y que se sujete al control de éstos.

*Impulsar un nuevo federalismo para fortalecer a los estados y municipios a través de la desconcentración de funciones, responsabilidades, programas y recursos públicos; y, para fomentar la descentralización y el desarrollo regional.

*Profundizar en la reforma del gobierno, en la modernización de la administración pública y en una rendición de cuentas.

*Aspirar a una gobernabilidad democrática que además de los actores políticos tradicionales reconozca la participación de la sociedad y de las organizaciones civiles en las políticas públicas. *Disminuir la pobreza y moderar la desigualdad, de tal manera que el desarrollo social guarde una relación de fortalecimiento mutuo con la democracia y con una economía competitiva y en crecimiento.

*Los objetivos últimos de la política social consisten en procurar las condiciones para que la población tenga acceso al empleo y mejore sus ingresos; así como en ampliar los servicios básicos necesarios para mejorar la calidad de vida; atenuar los efectos de la crisis económica; y, combatir las causas estructurales de la pobreza.

*Al transferir recursos y responsabilidades a los estados, el gobierno federal conservaría su papel rector en la atención prioritaria de las necesidades básicas de los grupos sociales que padecen la pobreza extrema, la marginación y la exclusión social, al tiempo que promoverá las condiciones que permitan a la sociedad desplegar su propia iniciativa.

*Adquiere un lugar relevante en esta política social la corrección de las imperfecciones del mercado, la integración plena de la mujer al desarrollo, las repercusiones de la población y de la dinámica urbana en el medio ambiente bajo principios preservacionistas y de desarrollo sustentable, el desarrollo regional, y el transitar de un patrón territorial altamente concentrado y disperso a otro más equilibrado mediante la reorientación de las corrientes migratorias hacia las ciudades medias y pequeñas.

*Incrementar los niveles de educación, salud, seguridad social –modificando sus sistemas de financiamiento–, vivienda y productividad a través de las inversiones sociales en capital humano.

*El combate a la pobreza –definida como la incapacidad del individuo para generar de manera permanente el ingreso que le permita satisfacer sus necesidades básicas– mediante la provisión de servicios básicos y la transferencia de recursos a los individuos marginados vulnerables con base en la ampliación de sus capacidades en el marco de un nuevo asistencialismo orientado a la focalización de los beneficios y subsidios; además de procurar criterios de género y de corresponsabilidad entre los tres niveles de gobierno, las fuerzas sociales y políticas, las organizaciones ciudadanas –de tal manera que se aproveche el potencial organizativo de estas–, y la sociedad en general.

*La integración de los indígenas al proceso de desarrollo respetando su cultura, y de los grupos vulnerables como los jóvenes, los trabajadores migrantes, la población discapacitada y los ciudadanos de la tercera edad.

*La participación del sector privado en las fuentes adicionales de financiamiento de la educación, en especial de la media superior y superior, así como de la investigación científica, el desarrollo tecnológico, y en las actividades artísticas y culturales.

*Brindar certeza jurídica en materia de propiedad agraria. Política económica general:

*Superar la crisis financiera estallada a finales de 1994 mediante acciones orientadas a recuperar el funcionamiento de los mercados cambiario y financiero, a reducir las presiones inflacionarias, a corregir la cuenta corriente de la balanza de pagos, y a impulsar gradualmente la recuperación en la actividad económica y el empleo, privilegiando en el corto plazo el dinamismo de la industria exportadora.

*Crecer a una tasa promedio de 5% anual después de superarse la crisis financiera y de consolidarse la recuperación económica. La estrategia para el crecimiento económico se propone evitar la recurrencia de crisis.

*Consolidar e intensificar los cambios estructurales necesarios.

*Generar condiciones para la estabilidad y la certidumbre de las actividades económicas, es decir, procurar, alcanzar y preservar los equilibrios macroeconómicos fundamentales a través de finanzas públicas sanas derivadas de la disciplina fiscal, la austeridad, la racionalización y la eficiencia del gasto público; el abatimiento de la inflación; la adopción de una política cambiaria que apoye la competitividad de la economía y al equilibrio de la balanza de pagos, y que evite la sobrevaluación del tipo de cambio; y el ejercicio de una política monetaria que se oriente, con base en el control de la expansión del crédito interno, a la estabilidad de precios, a la generación de ahorro interno y a la inversión productiva.

Política para el comercio exterior:

*Fomentar intensas relaciones con el resto del mundo mediante el comercio, la inversión y la transferencia de tecnología; esto es, se buscaría promover, posicionar e incrementar las exportaciones en los mercados internacionales; propiciar una menor dispersión arancelaria y de la protección efectiva en general, entre sectores, ramas y actividades productivas; afianzar la apertura comercial de México; y, suscribir nuevos tratados y acuerdos comerciales con otros países.

Política de financiamiento:

*El ahorro interno como base para el financiamiento del desarrollo, lo cual implica asignar un papel complementario al ahorro externo que sería dirigido a la inversión productiva y a la oferta de productos comerciables mas que a la obtención de beneficios de corto plazo; emprender una reforma tributaria para fortalecer el ahorro privado y para promover la inversión y la actividad productiva; y, mantener finanzas públicas sanas para consolidar el ahorro público. Para fortalecer los mecanismos de financiamiento del sistema de seguridad social se emprenderá la individualización y acumulación en cuentas personales de las contribuciones para el retiro y la vivienda. El concepto de finanzas públicas sanas, a través de la racionalización del gasto corriente y de la no recurrencia al financiamiento inflacionario, abarcó también contingencias presupuéstales como el desequilibrio financiero en el sistema de seguridad social, la reestructuración de la cartera crediticia de la banca, y los ineficientes e insuficientes resultados en obras de infraestructura concesionada.

Política de inversión y gasto públicos:

*El ahorro generado por el sector público privilegiará la inversión en infraestructura física; en la dotación de los insumos de uso generalizado que provee el sector paraestatal; y, en la capacitación de mano de obra y la preparación de recursos humanos.

Política para las reformas institucionales:

*Desregular y fomentar la competencia interna y externa de tal forma que la normatividad no sea controladora y obstructora sino promotora de la actividad de los particulares. Se promoverán las reformas legales e institucionales requeridas para asegurar la vigencia del estado de derecho en lo referente a la propiedad, la protección al patrimonio, la solución de las controversias mercantiles, y la seguridad jurídica ante abusos de autoridad.

*Brindar seguridad jurídica y certidumbre a la inversión productiva directa, nacional y extranjera.

Política de fomento de la inversión privada:

*Ante la insuficiencia de la inversión pública, privilegiar la participación del capital privado en infraestructura básica como la construcción de nuevas autopistas, la privatización del sistema ferroviario, la actividad portuaria y la infraestructura aeroportuaria.

Política laboral:

*Elevar la productividad de la fuerza de trabajo con una reforma laboral que elimine las rigideces, y con una vinculación sistemática entre la planta productiva y la comunidad educativa.

Política tecnológica:

*Inducir al sector privado a realizar un mayor esfuerzo tecnológico; asimilar y utilizar el creciente acervo mundial de conocimiento tecnológico; y, que en estos rubros el gobierno asuma su papel catalizador en áreas donde el mercado no existe o funciona insatisfactoriamente.

Política para la racionalización y eficiencias del sector público:

*Emprender cambios en las empresas paraestatales del sector energético tales como el estímulo a la participación privada en la generación de energía eléctrica, así como en la conducción, transporte, distribución y comercialización del gas natural, además de fomentar la competencia del sector privado en PEMEX.

Política para el desarrollo sustentable:

*Hacer sustentable el crecimiento económico mediante el reconocimiento de las responsabilidades y costos de un aprovechamiento duradero de los recursos naturales renovables y del medio ambiente; la contención de las tendencias del deterioro ambiental;. la promoción e inducción de inversiones en infraestructura ambiental, de creación de mercados y de financiamiento; la reorientación de los patrones de consumo; y, el ordenamiento ambiental del territorio nacional, y el aprovechamiento sustentable los recursos naturales como condiciones para procurar la superación de la pobreza.

Políticas sectoriales:

*Adoptar una política industrial que enfatice la promoción de las micro, pequeñas y medianas empresas –en especial de aquellas que cuentan con potencial exportador–; una política de promoción turística que facilite, desregule y simplifique la normatividad; y, una política agropecuaria que procure una certidumbre jurídica de la propiedad, y que otorgue apoyos directos a través del PROCAMPO.

Fuente: Poder Ejecutivo Federal (1995), Plan Nacional de Desarrollo 1995-2000.

Entre 1995 y el año 2000, el crecimiento de la economía fue de 3.48% en promedio anual, el crecimiento per capita fue de 0.6%, y la inflación creció anualmente en promedio un 22.54% (véase anexo II). Aunque se alcanzó la estabilidad de precios, con excepción de los dos primeros años, durante el gobierno presidio por Ernesto Zedillo se mantuvo fijo el tipo de cambio como ancla antiinflacionaria después de la estrepitosa devaluación de diciembre de 1994, provocando con ello un creciente déficit en cuenta corriente. El endeudamiento externo y la venta de empresas públicas se convirtieron en las vías para acceder al financiamiento de los programas gubernamentales. Destacaron también acciones orientadas al rescate de las carreteras concesionadas y del sistema bancario –mediante la creación del Fondo Bancario para la Protección del Ahorro (FOBAPROA) que transfirió la deuda y las pérdidas de los banqueros privados a deuda pública–.