LA TRANSFORMACIÓN DE LAS CONCEPCIONES SOBRE EL PROCESO DE DESARROLLO EN LAS POLÍTICAS PÚBLICAS MEXICANAS

LA TRANSFORMACIÓN DE LAS CONCEPCIONES SOBRE EL PROCESO DE DESARROLLO EN LAS POLÍTICAS PÚBLICAS MEXICANAS

Isaac Enríquez Pérez

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1.- Sobre el concepto y la naturaleza de las políticas públicas y la relevancia de la planeación en el proceso de desarrollo.

Antes de abordar los documentos oficiales que permitan interpretar las concepciones sobre el desarrollo nos parece pertinente definir y precisar el concepto y la naturaleza de las políticas públicas y del proceso de planeación en aras de acercarnos a la importancia que le otorgamos dentro los objetivos de nuestra investigación a los planes y programas generales de desarrollo diseñados y difundidos en México por el Poder Ejecutivo Federal.

Como las concepciones sobre el proceso de desarrollo en un país forman parte de la manera en que los actores socioeconómicos construyen los mercados, distribuyen la riqueza y toman las decisiones al respecto, resulta importante analizar la naturaleza de las políticas públicas en tanto instrumentos gubernamentales que orientan la estructuración de estos procesos. Las políticas públicas son componentes del entramado institucional y de las expresiones ideológicas de una sociedad. Son las directrices que orientan el ideal de sociedad al cual se aspira, y que definen y delimitan las estrategias a seguir por los actores y agentes interesados. Una política pública es pues, un instrumento que expresa y articula intereses, decisiones y no-decisiones colectivas o de grupo a partir de la correlación de las fuerzas sociales expuestas a la negociación con la finalidad de estructurar cierto modelo de sociedad y de mercado, además de pretender reducir racionalmente la incertidumbre y los riesgos a enfrentar por los distintos actores y organizaciones.

En este proceso de toma de decisiones para modelar lo social desde las políticas públicas, no predominan ni las contingencias que impone el contexto histórico ni el voluntarismo de los actores que desean construir ciertas realidades, sino que más bien, una decisión es un vínculo entre un problema concreto construido a la luz de la correlación de fuerzas e intereses –muchas veces antagónicos– en una sociedad y que adquiere el rango de público en la agenda de gobierno con base en la persuasión, manipulación y estipulación de posibles acciones y soluciones que respondan a las expectativas de los grupos sociales interesados y afectados; es un lazo también entre la racionalidad cognitiva, los deseos, metas y emociones de los actores y las estructuras objetivas, las reglas, las costumbres y demás ordenamientos, y los intereses contradictorios de los actores involucrados. Quienes participan en la toma de decisiones públicas no cuentan con el mismo poder, autoridad, influencia e información sino que los distintos y contradictorios intereses caracterizados por la racionalidad limitada se encuentran en constante conciliación. En suma, la decisión pública, sometida a la racionalidad limitada y a la negociación, es un permanente proceso de descubrimiento/conocimiento/creación/innovación/proyección/deconstrucción de la realidad social; es pues, un proceso de praxis y de transformación social.

En medio de las conflictividades sociales, de las necesidades de la población y de las transformaciones experimentadas en el proceso económico, las decisiones gubernamentales regularmente se inspiran en las teorías económicas y políticas o paradigmas dominantes creados y difundidos desde las llamadas universidades globales, y adoptados y promovidos por los organismos internacionales (véase capítulo II).

Diagrama 5. Los factores, circunstancias y fuerzas sociales en torno al diseño de las políticas públicas mexicanas y a la concepción sobre el desarrollo que en ellas predomina.

Elaboración propia

(a) Entre los organismos internacionales y el funcionariado gubernamental existe una identificación en torno a regímenes internacionales, sistemas conceptuales y estrategias de desarrollo (véase capítulo II).

(b) Las universidades y consultores tanto nacionales como internacionales elaboran teorías del desarrollo y estrategias de política pública que influyen en los sistemas conceptuales del funcionariado gubernamental (véase anexo I).

(c) El sistema político mexicano –caracterizado en su momento por el presidencialismo autoritario, el partido cuasi oficial y las relaciones corporativas y clientelares– y la Constitución Política establecen lineamientos generales para la intervención del sector público en el proceso de desarrollo. Además, el discurso político de cada grupo en el poder evidencia una inclinación hacia determinada ideología: nacionalismo revolucionario, régimen de economía mixta, renovación moral, modernización de la vida nacional, democratización, liberalismo social, sistema de mercado con responsabilidad social, etc.

(d) El empresariado nacional y extranjero, la prensa, los movimientos sociales, los sindicatos independientes, las organizaciones no gubernamentales, el alto clero, los académicos, entre otros, desean participar en la construcción de los problemas públicos y en las decisiones públicas, y expresan demandas sociales o intereses de grupo con base en sus prioridades.

Luis F. Aguilar Villanueva ha expresado que toda política pública está expuesta y responde a la disponibilidad de recursos fiscales y políticos “limitados” y en muchas ocasiones “escasos”, así como a la multitud de demandas sociales en un entorno marcado por la ausencia de consensos totales que impide compartir proyectos de variado alcance por el conjunto de la sociedad y en especial por las elites que la hegemonizan; esto es, toda decisión y acción gubernamental en el diseño y ejercicio de las políticas públicas se enfrenta a límites legales e informativos; a restricciones políticas (adversas correlaciones de fuerza), administrativas (reticencias e inercias de las burocracias), tecnológicas, cognoscitivas y culturales; a la escasez de recursos públicos; a condicionamientos internacionales; a la presión de poderosos grupos de interés y a la resistencia de organizaciones políticas de oposición (2000:64 y 65).

Siguiendo lo anterior, podemos argumentar que las políticas públicas representan una arena en la que convergen, se enfrentan y concilian los intereses y perspectivas de las distintas fuerzas sociales que sustentan y ejercen el poder o que influyen en él. De esta forma, las políticas públicas no constituyen actividades uniformes y homologadoras, sino que las mismas problemáticas sociales, en función de los intereses involucrados pueden ser resueltas por diferentes caminos, instrumentos y recursos. El abordaje, perspectivas, intereses y prioridades de los actores y organizaciones involucrados en la construcción del problema público y en el diseño de las políticas públicas depende de la especificidad de las concepciones que poseen, es decir, sus sistemas conceptuales y sus categorías estructuran una cierta forma de observar –y por tanto de incidir en– la naturaleza de la sociedad y los ámbitos y problemas que de ella privilegian, o que omiten y dejan de lado.

Como la formación de la agenda de gobierno expresa cuál es la estructura de poder que domina efectivamente el diseño de las políticas públicas y cómo dicha agenda se gesta y configura dentro de los márgenes del sistema político, Aguilar Villanueva (1996) sostiene que quienes en última instancia toman las decisiones en parte expresan las ideas, preocupaciones e intereses de los actores que pretenden influir en las políticas públicas, y en parte introducen sus propias concepciones, visiones, técnicas, intereses y preocupaciones; de tal manera que la decisión es resultado de la confluencia de los problemas, las soluciones, los medios y recursos, los actores participantes y las oportunidades de elección.

Como las políticas públicas se diseñan para orientar la acción gubernamental, para estructurar los mercados nacionales y vincularlos con la economía mundial, para establecer las directrices del proceso de desarrollo, y para modelar cierto tipo de sociedad, entonces el proceso de planeación se presenta como el ámbito para la convergencia de múltiples actores, organizaciones, concepciones y circunstancias sociales que desean influir en la toma de decisiones relacionadas con la definición, selección y posible solución de los problemas públicos.

En este sentido, la planeación es un cálculo racional que propicia la acción con sentido dentro de una realidad cambiante e incierta caracterizada por variados intereses que entran en conflicto al intentar imponerse como racionalidades válidas y hegemónicas, y que se desea gobernar y encontrarle su “racionalidad”. La planeación, también es un proceso que con sus acciones racionales tiene como finalidad identificar necesidades sociales para construir problemas públicos; establecer prioridades; definir objetivos; calcular medios; decidir acciones; diseñar programas, respuestas y posibles soluciones a dichos problemas públicos, y evitar así el crecimiento del descontento de las fuerzas sociales opositoras y el estallido del conflicto social. Por tanto, para su mayor eficiencia se requiere de la participación social, de reglas que se presenten como justas para la asignación de recursos, de compromisos éticos, de respeto a los derechos y libertades individuales y colectivos, y de la calidad en los servicios y obras públicas (al respecto véase Villanueva, 1996 y 2000; Miklos, 2000).

La planeación es un proceso creativo integrado por etapas o secuencias de decisiones, acciones y eventos interrelacionados que, ordenada y sistemáticamente, concreta total o parcialmente los objetivos definidos, calcula contrarrestar los efectos sociales negativos derivados de los problemas públicos, aprovecha posibles circunstancias futuras y se constituye en el instrumento central de la intervención estatal en la vida de las sociedades (véase Miklos, 2000). Con ella se definen racionalmente las alternativas en el marco de la toma de decisiones gestada con la presencia de aspiraciones, necesidades y demandas colectivas.