LA TRANSFORMACIÓN DE LAS CONCEPCIONES SOBRE EL PROCESO DE DESARROLLO EN LAS POLÍTICAS PÚBLICAS MEXICANAS

LA TRANSFORMACIÓN DE LAS CONCEPCIONES SOBRE EL PROCESO DE DESARROLLO EN LAS POLÍTICAS PÚBLICAS MEXICANAS

Isaac Enríquez Pérez

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3.1.2.- El definitivo cambio de rumbo en las estrategias de desarrollo.

Finalizada la conflagración internacional en 1945, con la fundación de la Organización de las Naciones Unidas se inició una importante etapa en que la gestación de regímenes internacionales influyó intensamente en la definición y orientación de las concepciones y estrategias de desarrollo adoptadas por los gobiernos nacionales, sobre todo en aquellos que se mantenían en una condición subdesarrollada.

A partir de estos años predominaron con mayor fuerza las concepciones keynesianas del desarrollo que privilegiaban la intervención del aparato de Estado en la economía mediante una mayor inversión pública para aumentar el empleo, la producción y el ingreso nacional, así como el proceso de desarrollo en general mediante la ampliación del “Estado de bienestar” en los países industrializados.

En la mayoría de los principales países latinoamericanos se emprendieron procesos de industrialización con la finalidad de contener el llamado deterioro de los términos de intercambio y la dependencia económica. En México, lo que predominó desde 1940 fue una acentuada acción gubernamental que en aras de la “unidad nacional” no privilegiaría la atención a los intereses populares, sino que fortalecería las garantías del sector privado y se estimularían las masivas inversiones extranjeras, produciéndose así en el gobierno encabezado por Miguel Alemán Valdés (1946-1952) un definitivo cambio de rumbo en las formas de concebir y planear el proceso de desarrollo.

Ya con plena estabilidad sociopolítica y con una acentuada intervención del aparato de Estado en la economía nacional, las estrategias de desarrollo anteriores a 1946 se propusieron, debido a la debilidad del empresariado mexicano, acelerar el crecimiento del sector industrial con la sustitución de importaciones y con la instrumentación de medidas reguladoras y proteccionistas; además de impulsar el crecimiento sólo de aquellas regiones socioeconómicas dotadas de una mayor fortaleza económica. Para satisfacer estos proyectos, se hicieron grandes erogaciones del gasto público sin contar con un programa rector ni con instrumentos eficaces técnicamente para su planeación y programación, pues recordemos que las políticas públicas correspondientes a los dos sexenios previos sólo presentaron lineamientos y orientaciones de carácter general que no especificaron los medios para lograr las metas.

El contar con nuevas políticas públicas para programar tanto el gasto público federal como la magnitud del ahorro interno, y para conocer las condiciones de los recursos gubernamentales, también fue estimulado por el crecimiento experimentado en las empresas paraestatales y demás organismos descentralizados que eran supervisados y coordinados por la Comisión Nacional de Inversiones. A ello se sumaron las posibilidades de atraer el financiamiento de organismos internacionales como el Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (BIRF), así como las exigencias y disposiciones impuestas por éste para justificar su orientación y utilización. Así pues, observando el Proyecto de Inversiones del Gobierno Federal y Dependencias Descentralizadas 1947-1952 la tendencia consistió en diseñar políticas públicas orientadas a la atracción de créditos internacionales.

El Proyecto de Inversiones del Gobierno Federal y Dependencias Descentralizadas 1947-1952 se proponía constituir el primer esfuerzo para la programación de la inversión pública global y sectorial al precisar y jerarquizar proyectos específicos y establecer sus mecanismos de evaluación, así como su repercusión en los indicadores macroeconómicos más importantes (Banco de México, 1948).

En sus planteamientos, esta política pública privilegió las inversiones en infraestructura relativa a las comunicaciones y transportes (destacando la construcción y rehabilitación de ferrocarriles, y la edificación de caminos, de obras marítimas y navales, y de puertos y aeropuertos) para intensificar la integración del mercado interno; además de las inversiones en sectores como el agrícola (obras de irrigación, promoción de cultivos, mejoramiento de semillas, y colonización), industrial (en ramas como la minero-metalúrgica, laboratorios industriales y conservas alimenticias), de energéticos (electrificación, petróleo y gas natural), y en menor proporción las canalizadas al bienestar social en rubros como alcantarillado, agua potable y proyectos de salubridad, de educación y de la Ciudad Universitaria.

Se concibió como un programa para promocionar, continuar y profundizar el proceso de industrialización mediante las inversiones canalizadas a la construcción de mayor infraestructura básica. De esta forma, se aspiró a plantear objetivos acordes con el eficiente aprovechamiento de los recursos materiales y con la dirección del proceso productivo. Se asumió que la población se beneficiaría directa e indirectamente con la ejecución de los proyectos, y que la erogaciones para ello tenderían a aumentar el ingreso nacional (Ibidem). Además, el Proyecto de Inversiones del Gobierno Federal y Dependencias Descentralizadas 1947-1952 fue diseñado como un programa de recuperación económica, partiendo del reconocimiento que se hizo de los aspectos generales de la economía nacional.

Como antes de su diseño se había solicitado, por parte del Banco de México y de Nacional Financiera, un crédito al BIRF por 250 millones de dólares para estimular la recuperación económica y para intensificar la industrialización del país, este organismo internacional exigió, para su otorgamiento, informes y datos estadísticos sobre la evolución de la economía mexicana en los diez años previos, así como una programación de las promociones que en un futuro absorberían los recursos del crédito solicitado. En el mismo proyecto de inversiones se plasmó una descripción de las necesidades para mantener el funcionamiento normal de la infraestructura, así como un inventario de los medios de producción que no se lograron importar en la época de la guerra.

Para 1952, México se veía inmerso en una profunda inestabilidad económica originada en las tendencias recesivas impulsadas por la inflación y la devaluación. La sociedad mexicana padecía una desigual distribución de la riqueza y una constante alza de los precios que la deterioraba aun más, y se enfrentaba a altas tasas de crecimiento poblacional (para mayores detalles véase Cárdenas, 1996:capítulo I; Ayala Espino, 2001:capítulo III). Además, se contaba con el antecedente de que en anteriores políticas públicas el proceso de desarrollo no fue enfocado desde una perspectiva integral debido al diseño arbitrario y fragmentado de los proyectos.

A partir de estas consideraciones, se diseña el Programa Nacional de Inversiones 1953-1958, teniendo como objetivos: mejorar el nivel de vida de la población; alcanzar una satisfactoria tasa de crecimiento económico –5.9% en promedio anual durante el sexenio–; procurar un desarrollo más coordinado de la economía y con independencia del exterior; incrementar la producción; estabilizar los precios; lograr el financiamiento de la inversión sin incurrir en déficit público y en presiones inflacionarias; estimular una mayor participación del capital nacional en el financiamiento de la inversión; y, privilegiar la canalización de los recursos financieros hacia los sectores más necesitados de fondos, o bien, para hacer frente a los principales problemas económicos (Comisión de Inversiones/Presidencia de la República, 1953:649). En esencia y como objetivo último, este documento oficial se orientó a la procuración del orden y de la disciplina en la programación y ejecución de las inversiones públicas, así como a coordinar las inversiones de las entidades públicas, las empresas paraestatales y los organismos descentralizados. Se trató pues de una estrategia para el ordenamiento de las inversiones públicas con miras a lograr el aumento de su productividad, aprovechamiento y rendimiento.

La estructura de las inversiones plasmada en esta política pública agrupó el fomento industrial y agropecuario, las comunicaciones y transportes, y el beneficio social. Esto es, se declaró canalizar fuertes inversiones a la agricultura; más que realizar grandes inversiones en la industria se consideró preciso consolidar las ya existentes para reanudar un proceso de industrialización más activo; construir caminos y rehabilitar el sistema ferroviario para no obstaculizar el proceso económico; aumentar la inversión en la industria petrolera y en la electrificación para responder a la demanda del país; además de invertir en la edificación de escuelas y hospitales. De igual forma, para elevar el nivel de vida se asumió que el producto real aumentase más que el crecimiento poblacional a través del incremento de la productividad de las inversiones mayores por la canalización de ahorro como fuente de financiamiento. Como parte de su vocación expansionista, se consideró que reducir los gastos de inversión implicaría un trastorno de esta política pública con consecuencias sobre el crecimiento de la economía; incluso, para mantener un considerable nivel de inversión pública, en caso de que los ahorros auténticos y los impuestos no sean suficientes, se planteó no descartar el recurrir a la emisión monetaria como fuente de financiamiento y al capital del exterior –privilegiando los créditos internacionales sobre la inversión extranjera directa– (Ibidem:658 y 659) .

Por vez primera existe una referencia a la planeación regional al proponerse una distribución más eficiente del desarrollo en el territorio para evitar el ensanchamiento de la brecha entre las diferentes regiones del país y para atender las que tradicionalmente fueron marginadas del proceso de desarrollo.

El Programa Nacional de Inversiones 1953-1958 se limitó fundamentalmente a una jerarquización, clasificación y procuración del orden de los gastos gubernamentales a realizar, sin la intención de articular una estrategia de desarrollo de mayores magnitudes y alcances. En suma, se pretendía que con este ordenamiento de las inversiones públicas se construyese mayor infraestructura física impulsora de la industrialización, así como aumentar el volumen de capital invertido con miras a fomentar una expansión económica más acelerada.