LA TRANSFORMACIÓN DE LAS CONCEPCIONES SOBRE EL PROCESO DE DESARROLLO EN LAS POLÍTICAS PÚBLICAS MEXICANAS

LA TRANSFORMACIÓN DE LAS CONCEPCIONES SOBRE EL PROCESO DE DESARROLLO EN LAS POLÍTICAS PÚBLICAS MEXICANAS

Isaac Enríquez Pérez

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4.2.- La apertura de los mercados financieros y la integración global del capitalismo.

Desde finales de los años sesenta y en particular durante las décadas de los ochenta y noventa, los mercados financieros en el mundo experimentaron importantes transformaciones a consecuencia de acontecimientos como los siguientes: la excesiva y poco organizada liquidez internacional presenciada en los años setenta derivada de la expansión internacional de la banca comercial y del surgimiento de los mercados de eurodólares; la apertura de los mercados financieros nacionales a la intensa e irrestricta competencia; la introducción de innovaciones tecnológicas y financieras; el nuevo papel desempeñado por los intermediarios financieros no bancarios; y el proceso de desregulación que acota las funciones del aparato de Estado a la contención y gestión de las crisis financieras a través de medidas como la intervención de los bancos centrales en los mercados de divisas y el uso de recursos públicos para frenar la caída de los mercados bursátiles.

La proliferación de las operaciones financieras durante la década de los ochenta y de manera más acentuada durante la primera mitad de los años noventa fue diseñada y emprendida como un posible mecanismo para remontar la crisis de productividad, el estancamiento de la inversión productiva y la caída de la tasa de ganancia experimentadas desde los primeros años de la década de los setenta por las principales empresas de los países desarrollados. El “boom especulativo” en los mercados bursátiles y cambiarios durante estos años fue resultado de los variados instrumentos financieros que permitieron el logro de mayores ganancias en comparación con las inversiones canalizadas a la producción.

La internacionalización de los mercados financieros experimentada en un contexto inflacionario entre la segunda mitad de los años sesenta y finales de la década de los setenta fue encabezada por la expansión de la banca comercial mediante los préstamos internacionales –sobre todo otorgados a los gobiernos y al sector público en general– (para mayores detalles véase Correa, 1992 y 1998). A esta expansión le siguió un incremento de las tasas de interés real y una redefinición de las políticas financieras y monetarias de los países desarrollados que derivaron en una contracción de los mercados financieros. Como respuesta a esto último, Eugenia Correa nos relata que los procesos de desregulación e innovación financiera condujeron durante la segunda mitad de la década de los ochenta y principios de los noventa a que las operaciones bancarias dependieran ya no tanto de las ganancias de las empresas como de la transformación en activos financieros de una importante masa de activos que carecían de una movilización financiera, y de la consecuente especulación con centralización (Correa, 1998:13). Esta nueva etapa, según la misma autora, se caracterizó durante los años noventa por el rápido crecimiento de los productos derivados y del mercado de bonos y acciones; el ascenso en la posición relativa de operaciones denominadas en otras monedas frente al dólar; la proliferación de las operaciones bancarias fuera de balance; la disminución de las fronteras entre las actividades de bancos comerciales y bancos de inversión; y, el crecimiento del intercambio extrabursátil de productos financieros (Ibidem:29). Uno de los fenómenos más importantes en esta última etapa consiste en que la banca privada mundializada modifica sus mecanismos para la obtención de ganancias: sus ingresos dependen cada vez menos del financiamiento a la producción y más del crédito al consumo y de las comisiones derivadas de su incursión en los mercados cambiarios y en actividades especulativas como la emisión y negociación de títulos financieros.

Hasta antes de la crisis del sureste asiático, la década de los noventa se caracterizó por la profundización –en el caso de América Latina– de las reformas estructurales estipuladas en el Consenso de Washington y por la expansión de la llamada “burbuja financiera” que significó un boom especulativo en variados mercados bursátiles del mundo que cada vez se hacían más interdependientes y, por tanto, más propensos al riesgo y a la volatilidad. Ambos procesos, conjuntamente con el fortalecimiento de los sistemas internacionales de producción integrada y con la formación de bloques regionales que entretejen las redes comerciales mundiales, contribuyeron a la expansión e integración global del capitalismo.

En este contexto, el FMI es uno de los organismos internacionales más activos en la promoción de la expansión de los mercados financieros y de las operaciones especulativas. Dicho organismo en las últimas décadas transitó de la creencia de que era necesaria una presión internacional para que los gobiernos aplicasen políticas económicas expansionistas a una práctica en que el FMI presta recursos sólo si los países reforman las políticas económicas para disminuir el déficit fiscal y para aumentar los impuestos y las tasas de interés, con las cuales sólo se contrae y deprime la actividad productiva. Se declara pues, que el problema es el sector público y, la solución el llamado “libre mercado”.

El FMI reconoce que la integración a la economía mundial es parte esencial de toda estrategia que pretenda el aumento de los niveles de vida en un país; sin embargo, acepta que la globalización económica aumenta el riesgo de las crisis financieras y la posibilidad de mayores rezagos en aquellos países que aún no se benefician de ella. Reafirma su confianza en una economía que haga hincapié en los mecanismos del llamado “libre mercado” –apertura irrestricta y acelerada al comercio exterior y a los movimientos de capital– respaldados por sistemas financieros nacionales abiertos a la competencia internacional y por una buena gestión de los asuntos públicos y de las empresas; una gestión macroeconómica correcta que respalde la estabilidad nacional y mundial; además de colocar al sector privado como principal motor de la inversión y el crecimiento; y, armonizar los objetivos de las políticas nacionales con el interés común de todos los países. En suma, sus funcionarios declaran que el ajuste macroeconómico, las reformas estructurales, el movimiento irrestricto otorgado a los flujos masivos de capital financiero, y la estrategia orientada al exterior impulsan el proceso de desarrollo y benefician a los pobres (véase FMI, 1995 y 1996).

Por su parte, el Banco Mundial expresó la necesidad de emprender una segunda generación de reformas orientada a fortalecer el Consenso de Washington. Esto es, como respuesta a las inconsistencias derivadas por la aplicación de las medidas de política económica, el Banco Mundial (1999, 2001b y 2002) muestra un profundo interés por las reformas institucionales necesarias para dotar de viabilidad a las estrategias que privilegian la estabilidad macroeconómica. Dichas reformas son quizá uno de los puntos medulares de la reciente orientación de las estrategias de desarrollo propuestas por el organismo. De esta forma, se reconoce que el decálogo derivado del Consenso de Washington –salvo el principio referente a la protección de los derechos de propiedad que sí fue considerado como una de las medidas– ignoró la función que los cambios institucionales pueden tener en la aceleración del desarrollo económico y social. Si las prioridades de América Latina durante la crisis de la deuda se concentraron en lograr la estabilidad económica y desmontar los elementos del modelo proteccionista de desarrollo y, si no se logró disminuir de manera significativa la pobreza y la inequidad, ni se mejoró la distribución de los ingresos, entonces se concluyó que era necesario emprender reformas adicionales para alcanzar tasas de crecimiento sostenibles acompañadas de la reducción de los índices de pobreza. Se determinó que resulta preciso enfatizar la calidad de las inversiones en recursos humanos, la promoción o creación de mercados financieros eficientes y sólidos, el mejoramiento del entorno legal y normativo –en especial, la apertura de los mercados laborales y el mejoramiento de las regulaciones que afectan la inversión privada en infraestructura y servicios sociales–, el mejoramiento de la calidad del sector público (incluyendo al poder judicial), y la consolidación de una sólida estabilidad macroeconómica a través del fortalecimiento fiscal (Burki y Perry, 1998:2). Para estas medidas, serían necesarias una serie de reformas institucionales en sectores como las finanzas, la educación, la procuración e impartición de justicia, y la administración pública.

En esta nueva perspectiva del Banco Mundial, se incita a considerar la necesidad de la creación de un marco coherente para el análisis y diseño de las nuevas instituciones. Entre las preocupaciones por contar con instituciones adecuadas para los mercados y para las jerarquías u organizaciones resaltan los problemas de información imperfecta y de supervisión del cumplimiento; por lo tanto, se considera que las instituciones bien diseñadas son importantes para el proceso de desarrollo porque determinan la existencia y eficiencia tanto de mercados como de organizaciones, públicas o privadas, al disminuir los costos de transacción, y porque también, influyen en la determinación del nivel de inversiones en capital físico y humano, y en las dinámicas de innovación al calcular el riesgo que perciben los individuos y otros agentes económicos en el momento de realizar inversiones. Se argumenta además, que las instituciones también son necesarias para la producción y calidad de los bienes públicos ante los “free riders” y “fallas de mercado”. En este sentido, las instituciones deben proveer normas claras, ampliamente conocidas, coherentes, aplicables a todos, predecibles, creíbles y cumplidas apropiada y uniformemente (Ibidem:16). Se sostiene pues, que tanto la estabilidad como la adaptación y el cambio de las instituciones son importantes para promover la inversión, estimular el crecimiento y reducir la pobreza y la desigualdad.

Para el Banco Mundial existe un interés por la “brecha institucional” que prevalece en América Latina respecto a los países desarrollados, por lo que resulta preciso realizar reformas para acelerar el crecimiento y reducir la inestabilidad de corto plazo. Para los funcionarios del Banco, la privatización y apertura de las economías nacionales deben ir a la par de reformas institucionales de magnitud que fijen incentivos adecuados y brinden previsibilidad y credibilidad a las políticas de estabilización.

Dentro del Sistema de la Organización de las Naciones Unidas con la Resolución 45/199 se declaró el Cuarto Decenio de las Naciones Unidas para el Desarrollo (1990-2000). El compromiso de esta declaración consiste en tomar todas las medidas necesarias para prevenir las tendencias negativas heredadas de la década de los ochenta, por lo que se considera preciso que cada país asuma la responsabilidad respecto de su propio desarrollo mediante la creación de políticas nacionales eficaces para lograr un crecimiento económico sostenido y no inflacionario. Entre los nuevos aspectos que aparecen en esta estrategia se encuentran: no hacer pronósticos ni cuantificar el crecimiento económico que se propone alcanzar; así como la vinculación del proceso de desarrollo con las necesidades sociales y el medio ambiente, introduciendo el concepto de desarrollo racional y sostenible. Se insiste también en la necesidad de abordar los problemas de los países menos adelantados que aumentaron en número durante las décadas precedentes. Se pone especial énfasis en la financiación externa del desarrollo y en la insostenibilidad de la deuda externa de los países subdesarrollados. Las prioridades se centran en la erradicación de la pobreza y del hambre; y, en el desarrollo de los recursos humanos y de las instituciones partiendo de los servicios educativos y de salud (recuperado en Diez de Velasco, 1997:282 y 283).

En la Resolución 51/240 aprobada en octubre de 1997 por la Asamblea General llamada Programa de desarrollo, la Organización de las Naciones Unidas se esfuerza por redefinir el concepto de desarrollo y comienza por asumirlo como un proceso multidimensional cuya finalidad esencial consiste en mejorar la calidad de vida mas que privilegiar –como en el pasado– al crecimiento económico como objetivo último. Por tal razón, el desarrollo económico, el desarrollo social y la protección del medio ambiente conforman un concepto mucho más amplio que se denomina desarrollo sostenible; proponiendo así una relación de interdependencia y de reforzamiento recíproco entre estos componentes. Para dichos propósitos, la Organización de las Naciones Unidas sostiene que el papel del crecimiento económico sostenido es indispensable –pero no suficiente–, puesto que para mejorar los niveles de vida se tendrá que impulsar la erradicación de la pobreza, el hambre, la enfermedad y el analfabetismo, lograr el suministro de vivienda adecuada y empleo seguro, así como la preservación de la integridad del medio ambiente. Se trata desde este enfoque, de alcanzar un desarrollo sostenible con dimensión social y centrado en la persona; por lo que paralelamente a lo anterior, son asumidos como sus componentes indispensables la democracia, el respeto de los derechos humanos y de las libertades fundamentales, incluyendo el derecho al desarrollo, una gestión pública y una administración transparentes y responsables en todos los sectores de la sociedad, y la participación efectiva de la sociedad civil, así como la potenciación de la mujer y su plena participación en condiciones de igualdad en todas las esferas de la vida humana (ONU, 1997).

El Programa de Desarrollo sugiere que con la intensificación de la integración financiera global, los aparatos de Estado tendrán que diseñar e instrumentar políticas nacionales racionales que incluyan sus repercusiones sociales y ambientales, y que promuevan la estabilidad macroeconómica y el crecimiento, sujetándolas a una mayor coherencia, uniformidad y eficacia en un marco de coordinación y cooperación internacional en la formulación y aplicación de políticas macroeconómicas. El problema del fortalecimiento de las instituciones políticas y de los sistemas jurídicos se contempla como esencial para la eficacia de las políticas nacionales. A las funciones del aparato de Estado en el proceso de desarrollo no son asumidas como únicas, sino que interactúan y se complementan con las de agentes provenientes de la sociedad civil y del sector privado; además de que todo ello es fortalecido con el apoyo de la comunidad internacional, con el establecimiento de un entorno internacional favorable, así como con la integración y cooperación económica regional (Ibidem).

En el marco de estos principios, uno de los organismos internacionales que adquirió una mayor relevancia en la década de los noventa fue el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). En este organismo se sostiene la convicción de que la globalización genera nuevas amenazas a la seguridad humana en todo el planeta sin excepción. Reconoce también la emergencia de una creciente incertidumbre en los ámbitos financiero, laboral, de la salud, cultural, personal, político y ambiental.

Por ello, este organismo parte de una concepción del desarrollo que no se reduce tan sólo a los ingresos nacionales, sino que vincula a este proceso con la ampliación de la capacidad de elección de las personas, abarcando ámbitos como la política; la seguridad; la salud pública; la delincuencia; la energía y el medio ambiente; la gobernabilidad democrática; la reducción de la pobreza; la protección de los derechos humanos y la potenciación de la mujer como dimensiones esenciales para asegurar la participación y la responsabilidad políticas; el fortalecimiento económico y la planificación efectiva del desarrollo; la prevención y recuperación de las crisis y la solución de controversias; el acceso al agua limpia, y a servicios de saneamiento y energía; el uso óptimo de nuevas tecnologías para fines de desarrollo; y, la movilización de la sociedad contra el VIH/SIDA. Como estas cuestiones relacionadas con el desarrollo ya no pueden enfrentarse y gestionarse dentro de los límites de las fronteras nacionales, se argumenta que precisan de la formación de coaliciones mundiales, regionales, nacionales y locales para la toma de decisiones, así como de medidas basadas en el papel que juegan la Organización de las Naciones Unidas.

Uno de los documentos estratégicos del PNUD es el Informe Sobre Desarrollo Humano. Desde 1990, año en que comenzó a realizar dicho documento, el PNUD se orienta a declarar que el objetivo básico del desarrollo es crear y posibilitar un ambiente para que las personas puedan disfrutar lo que desean, así como vivir de manera sana y creativa. Se argumenta que el desarrollo humano es el proceso de expansión de la elección en las personas, lo cual implica que éstas podrán vivir una vida larga y sana, tendrán acceso a la educación y al conocimiento, disfrutarán de un estándar de vida decente, y podrán participar en la vida de la comunidad a la que pertenecen. Esta capacidad de elección que puede ser infinita y cambiar en el tiempo, se relaciona también con las libertades políticas, la garantía del respeto a los derechos humanos y a la persona misma. El crecimiento del PIB es necesario pero no suficiente para lograr el desarrollo humano, puesto que éste último implica la expansión y uso de las capacidades humanas conjuntamente con la producción y distribución de mercancías. En suma, para el PNUD el desarrollo humano trata de las personas y de ampliar sus alternativas para que puedan tener un nivel de vida que aprecien; y para ampliar esta gama de alternativas humanas es preciso que se desarrollen las capacidades humanas, es decir, la gama de cosas que la gente pueda llegar a ser o a hacer [respecto al concepto de capacidades es evidente que el PNUD se inspira en la obra de Sen, (1996 y 2000)].

Desde el inicio hasta finales de la década de los noventa, ante la especialización exportadora ineficaz y la vulnerabilidad provocada por el irrestricto movimiento de capitales, la CEPAL trabajó en recomendar a los gobiernos latinoamericanos el diseño de políticas para fortalecer la transformación productiva con equidad (véase CEPAL 1990 y 1992) y para mejorar la inserción en la economía mundial a través de las regulaciones bancarias y financieras (véase CEPAL, 1998c).

En pleno auge de la expansión e integración global del capitalismo y ya instalados a plenitud los enfoques deflacionario/monetaristas en el discurso de las políticas públicas de los países latinoamericanos, la CEPAL esboza el documento estratégico Transformación productiva con equidad: la tarea prioritaria del desarrollo de América Latina y el Caribe en los años noventa (CEPAL, 1990). En este documento se asume que para insertarse en la economía mundial de los años noventa resulta necesario que los países latinoamericanos emprendan un fortalecimiento de su competitividad internacional mediante la generación del progreso técnico –y la incorporación de éste al proceso productivo– y el impulso de las exportaciones manufactureras como motores del crecimiento económico; la mayor –pero gradual y selectiva– apertura de las economías nacionales; el aumento de la productividad en todo el aparato productivo; el fomento de la equidad –sin dejar de relacionarla con el crecimiento económico y de estimularlos de manera simultanea– a través de la educación, la formación de capital humano y el aprovechamiento del conocimiento y la tecnología; y, un impulso a la integración económica mediante el llamado “regionalismo abierto” y la cooperación intrarregional. Para lograr lo anterior se recomendó encontrar las sinergias en la interacción entre el sector público y el empresariado privado; sin embargo, también se sugería reducir el papel del aparato de Estado en las actividades económicas donde los agentes del mercado fuesen más eficientes.

Estas recomendaciones de la CEPAL se complementaron con la promoción de políticas financieras y monetarias de corto plazo que parten de la necesidad de diseñar programas de estabilización y de ajuste, y de brindar coherencia a las políticas macroeconómicas para evitar o contener los desequilibrios fiscales y externos; y, con la introducción de la relación entre el medio ambiente y el proceso de desarrollo, esto es, de la sustentabilidad del desarrollo. Con miras a lograr un crecimiento sostenido, en el centro de la estrategia para la transformación productiva con equidad se ubicó la necesidad de diseñar mecanismos para fortalecer al empresariado, así como a la formación y aumento de la calificación del capital humano (véase CEPAL, 1990 y 1992).

Respecto a la equidad y con miras a fortalecer la cohesión social, se sugiere diseñar e instrumentar políticas sociales focalizadas que privilegien la atención a los grupos marginados de la sociedad (Ibidem). Como complemento de lo anterior, la CEPAL consideró que la dimensión política desempeña un papel destacado en el proceso de desarrollo puesto que la democratización de los sistemas políticos resulta fundamental para asegurar la representación popular, el respeto a los derechos humanos y el consenso en las decisiones públicas.

Una de las recomendaciones principales de la CEPAL durante los años noventa consistió en impulsar la eficaz inserción internacional de las economías latinoamericanas, sea en materia comercial, de inversiones, de tecnología y de financiamiento; para lo cual se consideró necesario emprender una mayor apertura de sus mercados y el fortalecimiento de la vocación exportadora –objetivo éste último que precisaría de una coherencia en las políticas públicas que enfatizara un manejo eficaz de los tipos de cambio, la reducción gradual del proteccionismo, una amplia y eficiente promoción comercial, y un fomento al desarrollo productivo– en aras de incrementar la productividad y de mejorar la difusión e incorporación del progreso técnico (véase CEPAL, 1998c). La CEPAL postula que la estrategia del regionalismo abierto (Véase CEPAL, 1994) es una posibilidad para enfrentar la intensa apertura de los mercados internacionales y para aprovechar, con un mínimo de costos, las oportunidades que ofrecen los procesos de globalización de la economía; en tanto que la firma de acuerdos comerciales por la vía bilateral o multilateral y la integración comercial intrarregional son asumidas por el organismo como mecanismos complementarios para la inserción de las economías latinoamericanas en la economía mundial.

En síntesis, países como Rusia, Indonesia, Corea del Sur, Filipinas, Tailandia, México, Argentina, Brasil, Malasia, entre otros subdesarrollados, desde finales del decenio de los ochenta y la primera mitad de los noventa emprendieron reformas en sus mercados financieros que desembocaron en la apertura de estos a la competencia irrestricta y en la menor intervención directa del sector público en su funcionamiento. En estas reformas y en la armonización y estandarización de las políticas económicas desempeñaron un papel importante los organismos financieros internacionales como el FMI, el Banco Mundial y el Banco de Pagos Internacionales.