LA TRANSFORMACI?N DE LAS CONCEPCIONES SOBRE EL PROCESO DE DESARROLLO EN LAS POL?TICAS P?BLICAS MEXICANAS

Capítulo III. Cambios y especificidades en las concepciones sobre el desarrollo expresadas en los planes y programas generales del gobierno mexicano.

Introducción.

La construcción de mercados no es un proceso espontáneo, ni lineal, ni mucho menos dejado al arbitrio de los más variados actores sociales que intervienen en él; más bien consiste en un proceso estructurado, deliberado y dirigido en el tiempo y en el espacio, así como regulado y legitimado por las diversas instituciones y organizaciones estatales que son el punto de convergencia y de conciliación de los diferentes y hasta contradictorios intereses que a partir de los problemas públicos definidos diseñan un proyecto de sociedad que se pretende como hegemónico. Esto es, la construcción de mercados consiste en un proceso planeado y planificado de acuerdo con la racionalidad y recursos “limitados” de los actores sociales; las perspectivas e intereses de las clases hegemónicas; las ideologías y los sistemas conceptuales que predominan y rivalizan en torno a cierto modelo de sociedad; las resistencias de los grupos opositores; las innovaciones organizacionales, socioinstitucionales y tecnológicas; y las posibilidades de respuesta ante la contingencia.

En este sentido, las concepciones sobre el proceso de desarrollo que predominan en la toma de decisiones en materia de planeación dependen de la modalidad de mercado que se haya construido, que se esté redefiniendo o que se encuentre en plena configuración; así como de la naturaleza que adquiere la distribución de la riqueza en la sociedad.

Las políticas públicas son instrumentos gubernamentales que expresan la conciliación y la toma de decisiones entre variados actores y organizaciones políticos y socioeconómicos que intervienen directa o indirectamente en la construcción de mercados, en el logro del bienestar social y en la promoción y gestión del proceso de desarrollo. Quienes diseñan mediante las políticas públicas la configuración de la sociedad y de los mercados, de sus relaciones de producción y distribución, y de la praxis en su conjunto, explícita o implícitamente están planeando las características y modalidades con las que el proceso de desarrollo se expresará en la población, en su territorio y en las relaciones que se establezcan con otros sistemas económicos en lo internacional. Construcción de mercados, redistribución de la riqueza y planeación del proceso de desarrollo son funciones empalmadas y complementarias en la naturaleza de los aparatos de Estado y en la forma en que éstos configuran las relaciones de poder en una sociedad.

De igual manera, las políticas públicas son las expresiones concretas de los gobiernos que sirven para plasmar y comunicar el modelo de sociedad que pretenden; son además los instrumentos estratégicos para intervenir sobre ella alterando, acelerando o retardando su dinámica; moderando o acentuando sus contradicciones; contrarrestando o profundizando los desequilibrios territoriales y sociales; concertando o pugnando con los actores socioeconómicos y políticos antagónicos; estimulando y legitimando los mercados; o asignando equitativa o inequitativamente los recursos. Son las políticas públicas los instrumentos rectores de la acción o la omisión –suponiendo que el no actuar significa también un posicionamiento ante cierto problema público– de los gobiernos; son las expresiones de sus concepciones e ideologías, de sus proyectos y de los intereses de grupo que convergen en la toma de decisiones.

Con la interpretación de lo anterior, resulta preciso preguntarse cómo se expresa ello en un país como México y qué dimensiones y especificidades adquiere. En aras de detallar aún más esta interrogantes es necesario preguntarnos: ¿cuáles han sido las funciones del aparato de Estado en torno a la construcción de mercados, a la procuración del bienestar social y a la promoción del proceso de desarrollo? ¿cuáles son las concepciones sobre dicho proceso que se plasman en las políticas públicas y cómo se transformaron?, con la intensificación de los procesos de globalización y con las transformaciones organizacionales del capitalismo, ¿qué características adopta la planeación del proceso de desarrollo en México y, qué actores, agentes y circunstancias influyen en ello? ¿cómo se redefinen esas concepciones sobre el desarrollo ante la reestructuración de las economías latinoamericanas? y, ¿cómo se articulan orgánicamente los planteamientos de los organismos internacionales con las políticas públicas mexicanas? En suma, ¿cómo se construyen las concepciones sobre el proceso de desarrollo expresadas en las políticas públicas y a qué responden las estrategias que contienen y que son adoptadas por los gobiernos?

Para responder a estas interrogantes que estructuran nuestra investigación, más que a las “buenas intenciones” declaradas, haremos referencia a los sistemas doctrinarios o conceptuales y a las estrategias esbozadas en las políticas públicas, puesto que de ellos se deriva la interpretación propuesta sobre las concepciones del desarrollo y sus transformaciones. De esta manera, desentrañar los cambios experimentados en las concepciones sobre el proceso de desarrollo expresadas en las políticas públicas constituye nuestro objeto de estudio.

Así, los objetivos del presente capítulo consisten en: 1) interpretar la naturaleza de las políticas públicas y de la planeación, sus objetivos, y su papel en la construcción de mercados y en la promoción del proceso de desarrollo, además de identificar esquemáticamente la acción y la postura de otros actores y agentes sociales –organismos internacionales, empresariado, fuerzas sociales opositoras, partidos políticos, entre otros– que participan directa e indirectamente en el diseño de las políticas públicas; 2) analizar las especificidades de las políticas públicas mexicanas propias del modelo de desarrollo que privilegió el fomento de la industrialización y la activa intervención del sector público en la economía, así como de las políticas públicas diseñadas para la construcción del modelo de desarrollo orientado hacia el mercado externo basado en la redefinición y contracción de la intervención directa del gobierno en los procesos de producción, distribución y consumo; enfatizando los indicadores rastreados en los distintos planes y programas generales presentados desde 1934 hasta el presente; 3) con la finalidad de formular un tipo ideal de desarrollo histórico, construir las categorías necesarias para interpretar las especificidades de las estrategias expresadas en las políticas públicas diseñadas y practicadas desde el Primer Plan Sexenal 1934-1940 hasta el Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006; 4) analizar e interpretar cómo es concebido durante las últimas décadas el proceso desarrollo en las diferentes políticas públicas promovidas por el aparato de Estado en México; y 5) desentrañar, analizar e interpretar los presupuestos ideológicos; las doctrinas políticas, económicas y sociales y el papel que desempeñan en las políticas públicas mexicanas.

Consideramos que la creación de las categorías –que dicho sea de paso forman parte del tipo ideal de desarrollo histórico– relativas a las continuidades y rupturas en el diseño y el ejercicio de las políticas públicas en México, así como de las relativas a las funciones que ha ejercido el aparato de Estado en el proceso de desarrollo constituye el objetivo principal de esta investigación. Aunque se ha escrito gran cantidad de bibliografía sobre estos temas (Carmona, 1970; Solís, 1980 y 1994; Ceceña Cervantes, 1983; Calva, 1999 y 2000; entre muchos otros), en especial sobre la política económica en distintos momentos del último medio siglo, no se apuesta por una precisión en los conceptos y en las categorías que apoye una minuciosa interpretación sobre la naturaleza y especificidades de las políticas públicas y de la concepción que en ellas se expresa sobre el proceso de desarrollo. Se producen y abundan las posturas contestatarias que señalan los efectos negativos del capitalismo, así como aquellas que enjuician con recelo la actividad gubernamental y la toma de decisiones en este ámbito; se producen y abundan también aquellas interpretaciones que asumen a la clase gobernante como una proyección de los intereses del empresariado; así como aquellas que privilegian el análisis estructural sin atender la interacción entre los actores y entre éstos y las organizaciones donde se reproducen y donde plasman sus ideologías; otras más (Solís, 1980; Calva, 1999 y 2000) sólo enfatizan el análisis de datos estadísticos relativos a los resultados del ejercicio de las políticas públicas.

Se trata pues, en nuestro caso, de identificar y de nombrar los quiebres históricos y las especificidades relativos a la planeación del proceso de desarrollo en México y a la intervención del aparato de Estado en la estructuración de los mercados y en la redistribución de la riqueza. Para ello, será fundamental la siguiente premisa teórico/epistemológica: las estructuras económicas y los actores sociales que históricamente las construyen y perpetúan operan en función del entramado institucional; de las expresiones simbólicas, valorativas e ideológicas; y de las innovaciones tecnológicas y organizacionales de una sociedad, en el marco de una racionalidad limitada enfrentada permanentemente a la incertidumbre y a la necesidad de conciliación entre la variedad de intereses y grupos que pretenden hegemonizar al todo social y modelarlo de acuerdo a sus concepciones.