USO EFICIENTE DA ?GUA: ASPECTOS TE?RICOS E PR?TICOS

3 RELAÇÕES ENTRE O MARCO REGULATÓRIO PARA A GESTÃO DE ÁGUAS E O SANEAMENTO NO BRASIL

A temática do saneamento sempre se mostrou controvertida no Brasil, do ponto de vista regulatório, principalmente por força dos aspectos relacionados à titularidade dos entes de Estado responsabilizados pela gestão deste serviço. Num país de grandes dimensões territoriais, com um sistema tripartido de gestão (federal, estadual, municipal), saneamento é tema que:

Sempre gerou disputas acirradas notadamente entre Estados e Municípios, ambos disputando a titularidade para a gestão dos serviços. A matéria acarreta ainda inúmeras discussões nos Tribunais entre os prestadores de serviços e os consumidores, sobre questões envolvendo a cobrança pelo fornecimento das diversas espécies de saneamento. (ALOCHIO, 2007)

No momento da captação para distribuição da água, despejo de efluentes, captação de águas pluviais ou de deposição de resíduos sólidos, o espaço institucional de regulamentação é ocupado conjuntamente pela Lei do Saneamento (BRASIL, 2007) e pela Lei de Águas (BRASIL, 1997). Mesmo considerando a clara definição do espaço regulatório da primeira no tocante aos aspectos do abastecimento de água e manejo de efluentes, vários pontos de contato podem ser estabelecidos entre a mesma e a Lei Federal nº 9.433/97, que define a Política Nacional de Recursos Hídricos, os princípios e instrumentos da sua gestão.

A Lei nº 9.433/97 regulamenta a gestão dos recursos hídricos, captados enquanto água bruta, para os fins destinados na mesma. Objetiva promover a garantia do acesso de todos ao recurso água, seja para o consumo humano ou o desenvolvimento de atividades produtivas, capazes de promover o uso racional para o desenvolvimento sustentável. Já a Lei nº 11.445/07 que regula os serviços de saneamento, no tocante ao aspecto fornecimento de água, mesmo sem referência expressa, tem como origem a água bruta, regulada pela primeira e como destinação, de forma direta ou indireta, os corpos hídricos, também sob a tutela da Lei nº 9.433/97.

O espaço de atuação comum das duas legislações requer estudos e aprofundamentos de temáticas, sobretudo o princípio definido no artigo 3º da Lei do Saneamento, segundo o qual a deverá ser promovida a “integração das infra-estruturas e serviços com a gestão eficiente dos recursos hídricos”.

A figura a seguir representa o espaço de atuação e integração das duas leis (Figura 1).

A Lei nº 9.433/97 determinou que a gestão da água deve contemplar seu uso múltiplo, devendo por isso ser integrada e descentralizada e contar com ampla participação social, de forma a incorporar representantes do poder público, dos usuários que dela fazem uso econômico e das diversas comunidades, em observância ao princípio da subsidiariedade. Logo, as questões que afetam uma dada comunidade ou setor serão gerenciadas em nível local, sobre a qual surtirão os efeitos de sua própria atuação, gerando uma circularidade positiva ao processo. (GUIMARÃES; RIBEIRO; XAVIER, 2007).

Já a Lei 11.445/07 traz como um de seus princípios, o controle social como elemento de apoio na regulamentação do setor. Além da interação a partir do sistema ambiental, outro ponto de convergência está na possibilidade da participação social na gestão e controle dos serviços de saneamento.

Segundo Heller e Castro (2007, p. 285) “O saneamento encontra-se na esfera da política pública, uma área de atuação do Estado que demanda formulação, avaliação, organização institucional e participação da população como cidadãos (ãs) e usuários(as)”. Entretanto, o contexto institucional do saneamento no Brasil pode vir a ser marcado por uma visão empresarial, mediante:

[...] tentativas de substituir o princípio desses serviços como direito social da cidadania, e que, portanto devem responder aos interesses e demandas sociais, por princípios mercantis, em que o ator interpelado é o(a) consumidor(a) ou o cliente, e não o(a) cidadão(ã) portador(a) de direitos, ou seja, valorizando a ponta da oferta em detrimento da visão da demanda pelos serviços e subordinando as necessidades sociais aos requerimentos de eficiência empresarial. (HELLER; CASTRO, 2007, p. 285)

Relevando o fator tempo, pode-se inferir que mesmo diante de uma normatização específica, o setor de saneamento em nosso país, encontra-se, ainda, em déficit, seja em relação aos recursos alocados ao setor, seja em responsabilidade objetiva do gestor público. Atualmente, enfrentamos uma verdadeira prova de descaso com a prestação dos serviços de saneamento, tendo como exemplo a epidemia de dengue que afeta o Rio de Janeiro, onde as causas são relativas tão somente as questões do oferecimento de um sistema de saneamento básico eficiente.

Segundo os dados publicados recentemente pela Fundação Getúlio Vargas e o Instituto Trata Brasil sobre o saneamento no país, foram mostrados dados relevantes em vários setores da sociedade, tais como o impacto na educação que acusa uma diferença de 30% no aproveitamento escolar entre crianças que têm e não têm acesso ao saneamento básico. Em relação ao trabalho, a pesquisa revela que 11% das faltas do trabalhador, com as mesmas características, estão relacionadas a problemas causados por esse mesmo fator.

Com relação aos dados da pesquisa, relata o presidente do Instituto Trata Brasil, senhor Luis Felli, que “é preciso maior conscientização sobre os impactos sociais e econômicos que a falta do saneamento básico traz para o desenvolvimento da sociedade” .

Os processos participativos colocados como fundamentos pela Lei 11.445/2007 têm por objetivo reforçar a participação e o controle social, que surgem como elementos de incremento para a proteção dos direitos fundamentais. Sob este aspecto a contribuição da Lei de Águas, mais avançada na sua implantação, pode ser útil especialmente no tocante ao estabelecimento de órgãos colegiados participantes dos processos de gestão para o saneamento.

Não há dúvida de que a consideração feita nos termos da Lei nº 9.433/97 de que a água é um bem público de natureza econômica é referendada pelo texto da Constituição Federal Brasileira, nos artigos 225 e 170 (BRASIL, 1988). Com esta disposição, o legislador constitucional inseriu o meio-ambiente entre os dispositivos da Ordem Econômica, que são claros ao expressarem o sentimento do Estado Nacional em relação à valoração econômica deste recurso natural como forma de preservação ambiental. O princípio da precaução também impõe este cuidado com este bem essencial para a qualidade de vida da população.

O contraponto entre a adoção de instrumentos econômicos e a proteção dos direitos fundamentais de acesso à água são, neste contexto, amparados pelos processos de participação e controle social. Os processos participativos colocados como fundamentos pela Lei nº 11.445/2007 têm por objetivo reforçar o aspecto da proteção do direito universal ao uso da água. Assim dispõe esta lei a respeito:

Art. 47. O controle social dos serviços públicos de saneamento básico poderá incluir a participação de órgãos colegiados de caráter consultivo, estaduais, do Distrito Federal e municipais, assegurada a representação:

I – dos titulares dos serviços;

II – de órgãos governamentais relacionados ao setor de saneamento básico;

III – dos prestadores de serviços públicos de saneamento básico;

IV – dos usuários de serviços de saneamento básico;

V – de entidades técnicas, organizações da sociedade civil e de defesa do consumidor relacionadas ao setor de saneamento básico.

§ 1o As funções e competências dos órgãos colegiados a que se refere o caput deste artigo poderão ser exercidas por órgãos colegiados já existentes, com as devidas adaptações das leis que os criaram. (BRASIL, 2007)

A determinação de que o controle social poderá incluir a participação dos órgãos colegiados pode demonstrar ser vago o sentido da aplicação deste fundamento, sob o enfoque desta lei. A transitoriedade do primeiro momento da aplicação legal, natural nos sistemas em adaptação no qual as instituições responsáveis pela implantação da política ainda não estão presentes, não deve vir a se transformar numa situação permanente de violação do sentido dado pelo legislador. Sob este aspecto a contribuição da Lei de Águas, mais detalhada e avançada na sua implantação, pode ser útil ao equilíbrio do sistema, especialmente no tocante ao estabelecimento de órgãos colegiados participantes dos processos de gestão para o saneamento, uma vez que ela prevê a formação de Conselhos, Comitês de Bacias Hidrográficas, envolvidos em processos participativos vários no âmbito da gestão da água bruta.