UN MODELO RACIONAL DE ORGANIZACIÓN TERRITORIAL. APLICACIÓN A CATALUÑA

UN MODELO RACIONAL DE ORGANIZACIÓN TERRITORIAL. APLICACIÓN A CATALUÑA

Josep Maria Franquet Bernis

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CAPÍTULO SÉPTIMO. APLICACIÓN A CATALUÑA: REGIONALIZACIÓN

1. LA REGIONALIZACIÓN COMO EXTENSIÓN DEL MODELO

1.1. INTENCIONALIDAD CONCEPTUAL

Llegados a este punto, y descartada la división en provincias por su irrelevancia en el sentido que pretendemos (por lo menos, en Cataluña), nos pudiéramos preguntar lo siguiente: si del estudio de los recursos municipales ha surgido la delimitación geofísica de las comarcas, ¿no es lógico que, por extensión siquiera, y merced al empleo de una metodología similar que nos seleccionara “cabeceras de región” de entre todas las comarcas determinadas gravitatoriamente sobre la geografía estatal, pudiéramos delimitar objetivamente las regiones o Comunidades Autónomas?. Y observemos, de modo inductivo, que si en este último proceso prescindiéramos de la restricción espacial de ceñir la “regionalización” a las fronteras estatales, obtendríamos sobre un mapa de nuestro viejo continente lo que modernamente se ha dado en llamar la “Europa de las regiones”, o, por lo menos, de las regiones económicas.

En Cataluña, el vigente Estatuto de Autonomía de 2006, que substituye al de 1979, define el concepto de “veguería” del siguiente modo:

ARTÍCULO 90. LA VEGUERÍA

1. La veguería es el ámbito territorial específico para el ejercicio del gobierno intermunicipal de cooperación local y tiene personalidad jurídica propia. La veguería también es la división territorial adoptada por la Generalitat para la organización territorial de sus servicios.

2. La veguería, como gobierno local, tiene naturaleza territorial y goza de autonomía para la gestión de sus intereses.

ARTÍCULO 91. EL CONSEJO DE VEGUERÍA

1. El gobierno y la administración autónoma de la veguería corresponden al Consejo de veguería, formado por el Presidente o Presidenta y por los Consejeros de veguería.

2. El Presidente o Presidenta de veguería es escogido por los Consejeros de veguería de entre sus miembros.

3. Los Consejos de veguería sustituyen a las Diputaciones (provinciales).

4. La creación, modificación y supresión, así como el desarrollo del régimen jurídico de las veguerías, se regulan por ley del Parlamento. La alteración, en su caso, de los límites provinciales se llevará a cabo conforme a lo previsto en el artículo 141.1 de la Constitución (española de 1978).

1.2. LA REGIONALIZACIÓN DE LAS COMARCAS “CLÁSICAS”

Genéricamente, podríamos considerar la “regionalización” como una metodología, procedimiento o intervención para modificar el orden territorial de un espacio geográfico en unidades territoriales regiones más pequeñas, con la consiguiente transmisión de poder desde el gobierno central a las regiones. El proceso opuesto se llama unitarización. En otras palabras, es una delimitación geográfica que se realiza en consideración de elementos comunes. La regionalización implica la división de un territorio en áreas menores con características comunes y representa una herramienta metodológica básica en la planeación ambiental, pues permite el conocimiento de los recursos para su manejo adecuado. En el caso de Cataluña asimilaremos este concepto al de “veguería”, de larga tradición histórica en la expresada Comunidad.

En este caso, aplicando extensivamente los conceptos teóricos y metodológicos ya descritos para el proceso de comarcalización, nos encontramos, en el caso de Cataluña, con la restricción operativa de efectuar una propuesta de división territorial -o agrupación comarcal- en un número máximo de 9 regiones o veguerías, tal como establecían los criterios sustentados por la Generalitat republicana (1931 - 1937).

En este orden de ideas, la superficie media de la región teórica resultante deberá ser de:

La Srt obtenida así nos permite el establecimiento de una malla o red constituida por cuadros de (60 x 60) Km., con una superficie unitaria justamente cuatro veces mayor que la malla anteriormente obtenida para el proceso de comarcalización, y en número de 12, con el fin de absorber las irregularidades de forma del contorno catalán sobre el mapa, así como liberalizar aún más los criterios restrictivos que se exponen seguidamente. Dicha malla o red espacial puede verse bien especificada en el mapa adjunto nº: 7 del Anexo nº: 1, aunque también la podremos observar esquemáticamente en la figura de la página siguiente:

Esta proyección representa una superficie total de:

3.600 x 12 = 43.200 Km2

que nos cubre holgadamente la superficie real en un:

 100 = 135’4%.

Este modo de proceder enlaza, de alguna manera, con la comprensión del fenómeno. En efecto, a pesar de la diversidad de combinación de los elementos morfológicos que caracterizan cada espacio geográfico, es posible encontrar en la acción del hombre como constructor de su territorio invariantes de tipo geofísico, con presencia y manifestaciones espaciales diferentes en los distintos tipos históricos de sociedad. La geometría euclidiana ha venido siendo el soporte clásico de la lectura de la realidad espacial y ha condicionado la percepción del territorio y de su apropiación. De ahí, también, la adopción que efectuamos de las restricciones condicionantes estadimétricas en nuestra modelización, tanto para la regionalización como para la comarcalización o municipalización del territorio.

Este procedimiento nos proporcionará, así mismo, un aprovechamiento más amplio de los resultados del modelo de jerarquización, al permitirnos la selección, como “cabeceras de región”, de un número de comarcas inferior o igual a 9 (cifra ésta que corresponde aproximadamente al tercer cuartil Q3 de la correspondiente distribución de frecuencias). Esta sencilla jerarquización comarcal se ha llevado a cabo obteniendo, para cada una de las 38 comarcas “clásicas” de Cataluña, el correspondiente promedio adimensional Ri / Rj (ver la siguiente tabla nº: 7.1.) que expresa la media aritmética de los cocientes entre las rentas totales del municipio capital de una comarca determinada y las de los municipios capitales de las comarcas vecinas o colindantes. Resulta, así, un valor medio para toda Cataluña de 3’14 como puede comprobarse en las tablas de cálculo siguientes. Por encima de él, sólo se hallan las siguientes 8 comarcas (con expresión de sus valores pertinentes):

También resulta necesaria la siguiente tabla:

OBSERVACIONES:

1ª) Por lo que se refiere a las cabeceras de región o “veguería” buscadas, inicialmente surgen las ocho señaladas en la tabla anterior mediante la notación en negrilla, puesto que, en todas ellas, el valor medio del cociente: Ri / Rj es superior a = 3’14. No obstante, aplicando el criterio lógico de que las comarcas candidatas a cabecera de región no sean geográficamente fronterizas, su número quedara reducido a seis (pues queda eliminado el “Maresme” en detrimento del “Barcelonès” y el “Baix Camp” en favor del “Tarragonès”).

2ª) La columna, encabezada por , ofrece la suma de los “grados de conexión” o ligazón territorial definidos en nuestro estudio (ver epígrafe 6.6.13.3. del capítulo 6 de nuestro libro “Análisis territorial. División, organización y gestión del territorio”. Citado en la bibliografía), para todas y cada una de las 38 comarcas “clásicas” de Cataluña, por lo que al comparar cada una de ellas con las que la rodean o circundan geográficamente, y establecer su “grado de conexión global” a las mismas mediante la suma o adición de sus grados de conexión particulares (tomados dos a dos), obtendremos una idea suficientemente precisa de la “ligazón” de cada comarca al conjunto de referencia. De esta forma, el “grado de autonomía o desconexión” de cada una de las comarcas con respecto al conjunto catalán deberá ser tanto mayor cuanto menor resulte el correspondiente parámetro  que aquí se calcula.

3ª) Obsérvese, curiosamente, que la comarca del “Barcelonès” ofrece la menor autonomía o desconexión (164’272), mientras que la “Vall d’Aran” presenta la mayor desconexión con el conjunto nacional (1’921). En el mapa nº: 14 del Anexo nº: 1 pueden apreciarse, de una manera gráfica, los diferentes grados de conexión existentes entre las 38 comarcas clásicas de Cataluña. Los resultados del presente estudio coinciden, substancialmente, con ciertas realidades socio-económicas y reivindicaciones políticas que se hallan en la mente de todos.

4ª) La última columna de la tabla precedente, encabezada por F, ofrece la suma de las “fuerzas de atracción económica” (ver Capítulo nº: 5) definidas en el epígrafe 6.6.13.4 de nuestro libro “Análisis Territorial (División, organización y gestión del territorio)”, para todas y cada una de las 38 comarcas clásicas de Cataluña. Como puede verse, también aquí resultan aplicables las consideraciones efectuadas anteriormente para los valores del parámetro , con gran similitud en los resultados obtenidos.

Ahora bien, aplicando el criterio lógico de que las comarcas cabeceras de región no pueden ser fronterizas por razón de su excesiva proximidad, resultan eliminadas el “Maresme” frente al “Barcelonès” y el “Baix Camp” frente al “Tarragonès”, por razón de sus respectivos cocientes de rentas particulares Barcelona-Mataró y Tarragona-Reus (en este último caso, con el agravante de que incluso ambos términos municipales son colindantes). Dicha eliminación, como se verá posteriormente, resultará refrendada por las restricciones espaciales del modelo. Por otra parte, curiosamente, quedan respetadas, en todos los casos, las actuales capitalidades provinciales, lo cual supone indudables ventajas de orden práctico, administrativo y político. De este modo, la lista de comarcas candidatas a ser cabeceras de región o veguería queda reducida a las seis comarcas siguientes:

- BARCELONÈS.

- SEGRIÀ.

- BAIX EBRE.

- GIRONÈS.

- TARRAGONÈS.

- BAGES.

Una vez establecida la red, tal como se indica en la figura 7.1 y en el mapa nº: 7 del Anexo nº: 1, las distancias en línea recta, medidas sobre un plano a escala gráfica suficientemente precisa, que separan los centros urbanos de las capitales de comarca seleccionadas, configurarán las “restricciones espaciales” que señalamos posteriormente para las regiones contiguas (distancias que serán distintas, en la realidad, para cada pareja de comarcas), a saber (FRANQUET, 1990):

a) Distancia máxima absoluta: Es, tal como su nombre indica, la mayor distancia que puede presentarse entre dos comarcas de regiones contiguas. Su valor será:

Dmáx. = = 134’16 km.

A los efectos que se pretende, no resulta de utilidad.

b) Distancia mínima absoluta: Es la menor distancia que puede presentarse entre dos comarcas de regiones contiguas. Su valor será, lógicamente:

Dmín. = 0’00 km.

para dos comarcas fronterizas y colindantes, desde el punto de vista teórico.

Tampoco resulta de utilidad en nuestro caso.

c) Distancia media: Es la que separa las comarcas geométricamente centradas del cuadro de la malla o red. Su valor, será:

= 60’00 km.

Esta distancia sí resulta de gran interés para nuestro estudio.

d) Distancia máxima de regionalización: Es la que separa la comarca central de una región teórica con la comarca más alejada de la región teórica contigua. Su valor será:

D’ = = 94’87 km.

e) Distancia máxima de gravitación: Es la mayor distancia que separa dos comarcas de una misma región teórica. Su valor, será:

D’’ = = 84’85 km.

Su consideración no reviste especial interés o relevancia en nuestro modelo.

Evidentemente, la regionalización que obtendremos por aplicación del algoritmo descrito será distinta en función de “cuáles” y “cuántas” sean las comarcas de Cataluña (“clásicas” o “nuevas”) sobre las que se aplique el modelo gravitatorio, esto es, 38 ó 32, respectivamente. En el primer caso, el número de comarcas podría incrementarse hasta 41, en base a la aparición de tres nuevas comarcas: “Pla d’Urgell”, “Alta Ribagorça” y “Pla de l’Estany”). Por esta razón, juzgamos conveniente partir de ciertas hipótesis, al respecto, que sean claras y determinantes. Y así, podemos establecer que:

1) Para cualquier pareja de comarcas (i,j) resultante del modelo de jerarquización comarcal enunciado al comienzo del presente epígrafe, deberá cumplirse que:

Esto es, no procede seleccionar las comarcas “i” y “j” siempre que los centros urbanos de sus respectivos municipios cabecera se hallen entre sí a una distancia en línea recta (medida sobre el plano) de:

Dij < = 30 Km.

2) Una vez establecidas todas las comarcas sobre las que debe aplicarse el modelo gravitatorio, se efectuará la composición de todos los pares posibles (i,,j), tal que todo segmento ij contiene un “punto frontera” y sólo uno, que señala la intersección con el límite regional, y atendiendo a que:

, o sea, midiendo en línea recta sobre el plano o mapa, se tiene:

Las dos condiciones anteriores constituyen lo que podríamos denominar “restricciones espaciales del modelo general”, y pueden verse graficadas en las figuras siguientes:

Llegados a este punto, se observa claramente en el cuadrante noroccidental del territorio catalán un vacío de capitalidad regional, al resultar la distancia de Viella (Vall d’Aran) a Lleida (Segrià), que es candidata a cabecera de región más próxima, de 120’00 km. > 94’87 km., que contradice la segunda condición básica espacial anteriormente señalada, por lo que es preciso seguir buscando comarcas que puedan llenar el vacío existente en este sector geográfico del territorio catalán, cumpliendo con las restricciones espaciales y jerárquicas del modelo.

Así pues, las tres comarcas siguientes por la importancia de su relación Ri/Rj , serán:

Las dos primeras quedan automáticamente descartadas, por no cumplir la 1ª restricción espacial del modelo, al hallarse Sabadell (Vallès Occidental) a 16’50 < 30’00 km. de Barcelona (Barcelonès), e Igualada (Anoia) a 25’00 < 30’00 km. de Manresa (Bages).

Obsérvese, curiosamente, que esta restricción por el extremo inferior del intervalo de admisibilidad de las distancias, elimina, también, a Mataró (Maresme) en relación a Barcelona (Barcelonès) y a Reus (Baix Camp) en relación a Tarragona (Tarragonès), con distancias respectivas de 25’00 y de 11’50 km., inferiores a 30’00 km. Sin embargo, la Seu d’Urgell (Alt Urgell) dista de la candidata a cabecera de región más próxima, que es Manresa (Bages) concretamente 77’50 km., no hallándose ninguna otra candidata a un radio inferior a 30’00 km., por lo que resultará seleccionada como cabecera de región, con lo que el número de éstas se sitúa en siete, considerado perfectamente correcto y promedio aritmético entre las hipótesis maximalistas (9 regiones, para la Generalitat republicana) y las minimalistas que han podido barajarse en algún momento reciente (5 regiones). Concretamente, el P.T.G. (Plan Territorial General) de Cataluña, como ya se ha especificado en otros apartados del presente estudio, prevé 6 “ámbitos funcionales territoriales” (A. F. T.), los mismos posteriormente considerados por el “Informe Roca” (véase mapa adjunto nº: 12 en el Anexo nº: 1).

El Plan Territorial General de Cataluña mencionado es el instrumento que define los objetivos de equilibrio territorial de interés general para Cataluña y, a la vez, se constituye en marco orientador de las acciones que emprenden los poderes públicos para crear las condiciones adecuadas para atraer la actividad económica a los espacios idóneos y para conseguir que los ciudadanos de Cataluña tengan unos niveles de calidad de vida parecidos, independientemente del ámbito territorial donde vivan. Fue aprobado por la Ley 1/1995, de 16 de marzo, que define seis ámbitos de aplicación de los planes territoriales parciales, basados en la funcionalidad territorial.

Por lo que se refiere a su contenido, el PTG incluye las determinaciones siguientes:

• La definición de las zonas del territorio con características homogéneas según el potencial de desarrollo y de la situación socioeconómica.

• La indicación de los núcleos de población que, por sus características, deberán ejercer una función impulsora y reequilibradota del territorio.

• La determinación de los espacios y de los elementos naturales que deben conservarse por motivos de interés general en todo el territorio.

• La definición de tierras de uso agrícola o forestal de especial interés que deben conservarse o ampliarse por las características de extensión, de situación y de fertilidad.

• La previsión del emplazamiento de grandes infraestructuras, especialmente de comunicación, de saneamiento y energéticas y de equipamientos de interés general.

• La indicación de las áreas del territorio en las cuales es necesario promover usos específicos.

La definición de los ámbitos espaciales de aplicación de los planes territoriales parciales que deberán adecuarse a los ámbitos establecidos en la división territorial de Cataluña; se pueden agrupar unidades comarcales, pero en ningún caso pueden dividirse.

Las candidatas sucesivas, hasta el número máximo de nueve, que cumplen las restricciones espaciales del modelo, serían:

Resultan propuestas, en definitiva, las siguientes cabeceras de región:

Por lo que se refiere al establecimiento de los “puntos frontera” entre las regiones y de los “vértices de apoyo”, valgan las mismas consideraciones geométricas que las empleadas en el modelo de comarcalización -simplemente cambiando el concepto de “municipio” por el de “comarca”, y el de ésta por el de “región”- razón por la que nos remitiremos a él para el logro de mayores especificaciones y detalles.

A continuación se llevan a efecto los cálculos correspondientes para la regionalización por criterios objetivos y la obtención subsiguiente de los “puntos frontera” entre las parejas de comarcas (cabeceras de región) sobre las que se establece el modelo gravitatorio anteriormente definido, que pueden verse tanto para el caso de las distancias medidas en línea recta sobre el mapa como las resultantes de la medición estadimétrica por la carretera más importante que separa sus centros urbanos.

Así mismo, midiendo la distancia por la carretera principal, se obtiene la siguiente tabla:

NOTAS:

1) Aunque en la tabla expuesta anteriormente, resultante del ordenador, se haya redondeado la última cifra, se ha trabajado, en todo momento, con las rentas “per capita” (w) hasta la primera cifra decimal (correspondiente a las centenas de ptas. por habitante y año). Son datos oficiales de población y renta referidos al ejercicio 1986.

2) La distancia media de separación entre las comarcas cabeceras de región, medida en línea recta sobre el plano desde los centros urbanos de sus respectivas capitales comarcales, es de: D = 88’04 km., por lo que se halla comprendida entre la “distancia media”: D = 60’00 km. y la “distancia máxima de regionalización”: D’ = 94’87 km. (ver las restricciones estadimétricas señaladas anteriormente).

No sucede lo mismo, sin embargo, con las distancias medidas por carretera relevante, que arrojan una media aritmética de: D = 114’3 > 94’87 km., razón ésta por la que no se cumple dicha restricción espacial y, en su consecuencia, a efectos de la regionalización geométrica, mediante la aplicación del modelo gravitatorio, únicamente tomaremos en consideración las distancias dij, medidas en línea recta sobre el plano. Ello resulta lógico si se piensa que las expresadas restricciones estadimétricas han sido concebidas, en todo momento, teniendo en cuenta las distancias medidas en línea recta sobre el mapa.

3) Por otra parte, la aplicación práctica del modelo gravitatorio conlleva la desconsideración del par comarcal (Barcelonès-Segrià), habida cuenta de su lejanía física y de la presencia de otras regiones geográficamente intermedias entre ambas comarcas, como la III (Tarragona) y la VI (Manresa).

Como puede verse, las regiones o veguerías resultantes de la aplicación de nuestro modelo serían siete, frente a las seis propugnadas por el Plan Territorial General de Cataluña, aunque el análisis de los movimientos y relaciones -cuya exposición pormenorizada obviamos aquí por razones de espacio- ofrece un mosaico de 12 piezas, todas ellas con más de 100.000 habitantes, a excepción de las pirenaicas.

Hay que resaltar que el vigente Estatuto de Autonomía de Cataluña define la veguería como el “ámbito territorial específico para el ejercicio del gobierno intermunicipal de cooperación local” y tiene personalidad jurídica propia. También es la división territorial adoptada por la Generalitat para la organización territorial de sus servicios públicos; como gobierno local que es, además, la veguería tiene naturaleza territorial y goza de autonomía para la gestión de sus intereses (art. 90). En otro orden de ideas, el gobierno y la administración autonómica de la veguería corresponderán al “Consejo de Veguería”, formado por el presidente/a y los consejeros/as, resultando aquél o aquella escogidos de entre sus miembros. Así pues, los Consejos de Veguería sustituirán a las diputaciones provinciales, y su creación, modificación, supresión y establecimiento del régimen jurídico se regularán mediante la oportuna ley del Parlamento catalán (art. 91).

Si ahora tenemos en cuenta datos más recientes (referidos al año 1996) y actualizamos las tablas anteriores, obtendremos los siguientes puntos frontera para el establecimiento de las regiones o veguerías, que no alteran substancialmente los resultados anteriormente obtenidos trabajando con las cifras correspondientes al año 1986, como puede comprobarse. Cabe deducir, de ello, la perdurabilidad o validez de los resultados obtenidos, que permanecen prácticamente inalterables durante un periodo de tiempo suficientemente largo, circunstancia ésta que también hemos podido comprobar sucintamente con los últimos datos de las rentas del año 2006 para las diferentes comarcas catalanas. Ello pone de manifiesto la existencia de una cierta proporcionalidad cronológica de la variación de las variables macroeconómicas y demográficas empleadas en la aplicación del modelo gravitatorio.

A saber:

Observaciones:

1) Todas las cifras referentes a rentas del año 1996 están expresadas en millones de € y las distancias en km.

2) La presente tabla auxiliar de cálculo puede servir, en cada momento, para efectuar las correcciones correspondientes de los datos de población y renta y así, según ellos, ir obteniendo los “puntos frontera” actualizados. Ello, de producirse cambios substanciales, podría conllevar supuestos de “geometría variable” en la regionalización que se propugna.