UN MODELO RACIONAL DE ORGANIZACIÓN TERRITORIAL. APLICACIÓN A CATALUÑA

UN MODELO RACIONAL DE ORGANIZACIÓN TERRITORIAL. APLICACIÓN A CATALUÑA

Josep Maria Franquet Bernis

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4. LA DIVISIÓN COMARCAL

4.1. EL CONCEPTO DE "COMARCA"

4.1.1. Concepto

Se designa con el nombre genérico de comarca a una realidad con base geográfica y socioeconómica de carácter natural, formada por una agrupación de municipios.

Lluís Casassas y Joaquim Clusa definen la comarca como "el espacio dotado de una cierta homogeneidad y organizado alrededor de un núcleo central, donde se dan relaciones que no son de base diaria, pero que crean entre sus habitantes unos vínculos de interdependencia y de conectividad" (CASASSAS, LL. y CLUSA, J., 1981).

El término comarca no se halla expresamente recogido en la Constitución española de 1978, pero, en su artículo 141.3, se posibilita su creación al establecer que "se podrán crear agrupaciones de municipios diferentes de la Provincia". Por otra parte, el artículo 152 de nuestra Carta Magna, al tratar de los Estatutos de Autonomía, establece que "mediante la agrupación de Municipios limítrofes, los Estatutos podrán establecer circunscripciones territoriales propias, que gozarán de plena personalidad jurídica". Como consecuencia de ello, la casi totalidad de los Estatutos de Autonomía, recogen la posibilidad de creación de Comarcas.

4.1.2. Regulación Legal

El artículo 3 de la Ley 7/1985, Reguladora de las Bases del Régimen Local, cita expresamente a la comarca como Entidad Local.

El artículo 42 de la misma establece que "las Comunidades Autónomas, de acuerdo con lo dispuesto en sus respectivos Estatutos, podrán crear en su territorio Comarcas u otras Entidades que agrupen a varios Municipios, cuyas características determinen intereses comunes precisados de una gestión propia o demanden la prestación de servicios de dicho ámbito". La creación de las Comarcas corresponde, pues, a las Comunidades Autónomas, en el ejercicio de sus competencias. Por lo que, lógicamente, la iniciativa para su creación corresponde a las mismas, si bien, como indica la Ley Reguladora de las Bases mencionada, tal iniciativa podrá partir de los propios Municipios interesados. En cualquier caso, bien sea a iniciativa de unas o de otros, debe respetarse la voluntad de los Municipios afectados, si bien no resulta necesario que tal voluntad sea unánime, ya que no podrá crearse la Comarca si se oponen expresamente a ello las dos quintas partes de los Municipios que debieran agruparse, siempre que, en este caso, representen al menos la mitad del censo electoral del territorio correspondiente. A su vez, el artículo 81 de la Ley Municipal y de Régimen Local de Cataluña especifica que los municipios agrupados deben ser contiguos. Cuando la Comarca deba agrupar a Municipios de más de una Provincia, será necesario el informe favorable de las Diputaciones Provinciales a cuyo ámbito territorial pertenezcan tales Municipios.

El artículo 2 de la Ley de Organización Comarcal de Cataluña establece los criterios de formación de las comarcas, especificando que los ámbitos territoriales resultantes deben coincidir con los espacios geográficos en que se estructuran las relaciones básicas de la actividad económica y han de agrupar municipios con características sociales, culturales e históricas comunes.

El ámbito territorial de la Comarca, así como la composición y funcionamiento de sus órganos de gobierno, sus competencias y recursos, serán regulados por las Leyes de las Comunidades Autónomas. Los órganos de gobierno de la Comarca, en fin, serán representativos de los Ayuntamientos que agrupen.

Para la determinación de las competencias de las Comarcas, hay que partir de las competencias de los propios Municipios agrupados, con la limitación que fija el punto 4 del artículo 42, el cual establece que la creación de las Comarcas no podrá suponer la pérdida, por los Municipios, de la competencia para prestar los servicios enumerados en el artículo 26 (se refiere a los servicios mínimos u obligatorios), ni privar a los mismos de toda intervención en cada una de las materias enumeradas en el apartado 2 del artículo 25, que fija las competencias municipales con carácter general. Cabe señalar, en fin, que según el artículo 4 de la expresada Ley Reguladora, la atribución de competencias debe ir acompañada del señalamiento de las correspondientes potestades administrativas (FRANQUET, 1990/91).

Veamos, por último, lo que establece al respecto el vigente Estatuto de Autonomía de Cataluña, que es la norma institucional básica que rige en esta Comunidad Autónoma. Define los derechos y deberes de la ciudadanía de Cataluña, las instituciones políticas de la nacionalidad catalana, sus competencias y relaciones con el Estado y la financiación de la Generalitat de Cataluña. Esta ley, también denominada Estatuto de Miravet, fue refrendada por la ciudadanía el 18 de junio de 2006 y sustituye al Estatuto de Sau, que fechaba de 1979. Entró en vigor el 8 de agosto del mismo año. Pues bien, en su artículo 92 establece que:

1. La comarca se configura como ente local con personalidad jurídica propia y está formada por municipios para la gestión de competencias y servicios locales.

2. La creación, modificación y supresión de las comarcas, así como el establecimiento del régimen jurídico de estos entes, se regulan por una ley del Parlamento (catalán).

4.2. LAS COMARCAS EN CATALUÑA

En Cataluña, la división en veguerías, ya instrumentalizada por los condes de Barcelona, perduró hasta el triunfo de las tropas de Felipe V y la consiguiente aprobación, en 1716, del "Decreto de Nueva Planta" por el cual el territorio catalán quedaba estructurado en doce corregimientos. Se imponía, de tal suerte, el modelo territorial castellano, que uniformaba y centralizaba la gestión del territorio.

Llegados a este punto, no puede ser nuestro propósito el ofrecer una relación pormenorizada de los hechos y razones históricas que condujeron a la actual división comarcal de Cataluña, por razones obvias de espacio. Digamos simplemente que el pueblo catalán, basándose en la realidad geográfica e histórica, así como a sus necesidades en el terreno económico y social, fue esbozando una división territorial propia del país: la comarcal, iniciada en los años treinta con la Generalitat republicana, decretada en 1936 (si bien como una simple división administrativa) y reafirmada en la Llei 6/1987, de 4 de abril, sobre "l'organització comarcal de Catalunya". Desde luego, según numerosos y prestigiosos autores, el substrato de la comarca tiene raíces históricas muy profundas.

Ahora bien, un país no puede estar replanteándose continuamente su organización territorial, pero tampoco puede mantenerla inalterable de modo indefinido. Este lapso de setenta años que cumple dicha división del territorio catalán (que por cierto, tomaba el carro de tracción animal como referencia media de transporte) supone un tiempo intensísimo de cambios de las condiciones económicas, infraestructurales, sociales y culturales, principalmente en lo que se refiere al acercamiento de los pueblos y centros urbanos como consecuencia del perfeccionamiento de los medios de comunicación, (ferrocarriles, carreteras, autopistas, aeropuertos, redes de telecomunicación y telemáticas, ...), así como a la creación de nuevos centros urbanos, desaparición de otros existentes, levantamiento de enormes complejos industriales, transformaciones agrícolas y ganaderas, etc. Todos ellos son factores que abonan la conveniencia de la elaboración de un nuevo mapa regional y comarcal en Cataluña y, probablemente, también un mapa municipal revisado. Por ello, pensamos que partiendo de aquella división pionera, debería tenerse en consideración toda una extensa serie de parámetros y condicionamientos no existentes en aquella época y bien presentes al inicio del siglo XXI, que modifican substancialmente la realidad de entonces, justificando cualquier nuevo intento racional y científico de organización territorial. El debate sobre este tema, en consecuencia, debe seguir abierto.

Pues bien, con la aplicación gradual de los tres modelos que se describen en los capítulos siguientes, a saber: el estructural, el de decisión multicriterio y el gravitatorio, y haciendo uso de un conjunto de técnicas más o menos matematizadas para cada uno de ellos, que proporcionan al conjunto del proceso, junto con las hipótesis de partida, un alto nivel de objetividad, podemos obtener, en fin, una representación gráfica del sistema económico-espacial y una división del territorio en comarcas que puede reportar, a todos los niveles, un extenso campo de utilidades. Se trata, a nuestro juicio, de una provechosa aplicación de los modelos económicos a la Planificación Territorial.

Se hace constar, que la referida división territorial de Cataluña, establecida el 13 de febrero de 1933 y modificada el 23 de diciembre de 1936 por la “Ponència de la Conselleria d’Economia de la Generalitat”, delimitaba treinta y ocho comarcas, afectando, además, a cada una de ellas con su correspondiente cabecera de comarca. Posteriormente (Diari Oficial de la Generalitat de Catalunya del 16/05/1988, nº: 992), se han creado tres más: l’Alta Ribagorça, el Pla de l’Estany y el Pla d’Urgell. En el año 2000, por encargo del gobierno de la Generalitat y a instancias de todos los grupos políticos del Parlament de Cataluña se constituyó una Comisión de Expertos, presidida por el político y abogado Miquel Roca Junyent, de la cual formaba parte el autor, que redactó un cierto Informe sobre la revisió del model d'organització territorial de Catalunya, que proponía la creación de seis nuevas comarcas: el Segre Mitjà, l'Alta Segarra, el Baix Llobregat Nord, la Selva Marítima, la Vall de Camprodon y el Moianès.

Estimamos superfluo el señalar que, desde aquella época hasta nuestros días, el "stato-quo" socioeconómico de Cataluña ha cambiado lo suficiente como para justificar, con creces, un nuevo intento de comarcalización del Principado, auspiciado desde las “Conselleries de Política Territorial i Obres Públiques” y/o de “Governació i Administracions Públiques”, basado en la aplicación de modernas técnicas informáticas, estadísticas y de la Investigación Operativa, y que contemple provechosamente el nuevo orden económico, demográfico y cultural. Y creemos, humildemente, que el procedimiento o conjunto de técnicas que aquí se propugnan bien pudiera ser válido al respecto.

En el primer tercio del pasado siglo se desarrolló también la más novedosa experiencia de organización administrativa territorial basada en divisiones diferentes de las provincias. Nos referimos a la división comarcal de Cataluña adoptada por la Generalitat durante el periodo republicano (1931-1939), como puede contemplarse en la figura precedente.

Aunque la comarcalización de Cataluña prescindió en su delimitación de cualquier criterio de base físico-natural, el hecho de existir alguna propuesta anterior que sí los tomaba en consideración (como, por ejemplo, la de Font i Sagué) y que la idea de comarca tuviera una larga tradición en Cataluña, reflejada en forma de identidad de los pobladores con su medio inmediato, en la línea de lo que los franceses denominaron pays, y el hecho de que algunos de sus autores estuvieran muy influenciados por la escuela vidaliana, hace obligatorio prestarle una gran atención.