UN MODELO RACIONAL DE ORGANIZACIÓN TERRITORIAL. APLICACIÓN A CATALUÑA

UN MODELO RACIONAL DE ORGANIZACIÓN TERRITORIAL. APLICACIÓN A CATALUÑA

Josep Maria Franquet Bernis

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2. HACIA UNA ORGANIZACIÓN TERRITORIAL EQUILIBRADA

2.1. LOS PODERES PÚBLICOS Y LA FUTURA ORGANIZACIÓN TERRITORIAL

Se considera que la configuración territorial de los poderes públicos ha de cumplir cuatro objetivos principales, a saber:

a) Acercar a los ciudadanos los centros de decisión y de gestión, mejorando la transparencia y la participación en los asuntos públicos.

b) Mejorar la eficiencia, eficacia y equidad territorial y social de la gestión pública, con una gestión en red o malla que permita una actuación coordinada de los diferentes niveles administrativos y reduzca las duplicidades.

c) Redistribuir el poder y los recursos entre los poderes públicos en Cataluña, evitando los riesgos de un neocentralismo barcelonés.

d) Evitar la desvalorización social, económica y política de la Cataluña no metropolitana frente a la gran área metropolitana de Barcelona.

2.2. LOS DIVERSOS ÁMBITOS TERRITORIALES

2.2.1. Provincias/Veguerías

El Informe Roca planteaba la conveniencia de crear seis vegueries (básicamente dividiendo en dos las actuales provincias de Barcelona y Tarragona), coincidentes con los denominados “ámbitos funcionales territoriales” del Plan Territorial General de Cataluña. Hemos de advertir, sobre este particular, que las realidades que justificarían la creación de dos o tres nuevas veguerías no son homogéneas.

Finalmente, con relación a las siete provincias/veguerías dimanantes de nuestro estudio, consideramos que deben buscar un perfil propio en la planificación y gestión de inversiones en infraestructuras y servicios de complejidad técnica más grande o de ámbito supracomarcal, así como en aquellas inversiones que tienen como objetivo conseguir un aumento en el equilibrio territorial entre las diferentes comarcas que las componen. Estos órganos de segundo grado serían receptores de competencias autonómicas de gestión del territorio (urbanismo, recursos hidráulicos, medio ambiente, …). En cualquier caso, las provincias/veguerías han de mantener los recursos y competencias suficientes como para poder:

• Garantizar el ejercicio de todas las potestades públicas y competencias municipales y comarcales de todas las entidades municipales descentralizadas, ayuntamientos y consejos comarcales del territorio de su jurisdicción, independientemente de su capacidad económica y de gestión.

• Garantizar a todos los ciudadanos de todos los municipios de su territorio la obtención de los servicios públicos municipales, sea cual sea su lugar de residencia, lo que constituye una característica importante del equilibrio territorial.

• Hacer de instrumento local de gestión descentralizada de la posible delegación de competencias autonómicas y estatales.

• Superar la pura distribución de recursos financieros, apostando por la oferta de servicios y economías de escala o acumulación territoriales.

No podemos dejar de mencionar, al respecto, los servicios impropios, de naturaleza autonómica, que aún asumen las provincias españolas y las catalanas en particular. La correcta ordenación territorial ha de prever su traspaso a la administración autonómica para liberar recursos que se podrían destinar al apoyo municipal.

Por lo que se refiere al régimen electoral, entendemos que se ha de mantener el actual sistema o en todo caso proceder a un sistema de elección directa de circunscripción provincial, mediante un sistema proporcional corregido. También las propuestas contenidas en el Informe Roca bien pudieran ser válidas en este sentido.

2.2.2. Comarcas

Creemos que los consejos comarcales han de jugar un papel eminentemente gestor, integrando su actuación en el marco de la labor que desarrollan las provincias/vegueries, sin convertirse, de ningún modo, en una red o malla paralela. En todo caso, el régimen competencial de los consejos comarcales ha de ser más heterogéneo que el actual, con la excepción de los consejos incluidos en el ámbito metropolitano de Barcelona, cuyas competencias podrían ser asumidas por los propios entes metropolitanos.

Nuestras propuestas, al respecto, son las siguientes:

• Reformar el sistema de elección de los consejeros comarcales para garantizar una representación mínima de todos los municipios mediante los alcaldes o concejales en que deleguen, distribuyendo también los escaños en base al porcentaje de votos de los diferentes partidos y el número de concejales en el conjunto de la comarca, mediante un sistema proporcional corregido.

• Convertir los consejos comarcales en organismos de descentralización ejecutiva de las provincias/veguerías en aquellas funciones que requieran una intervención más inmediata y cercana al ciudadano.

• Exigir una mayoría cualificada para la aprobación de los Planes de Actuación Comarcal.

• Procurar el fortalecimiento de los consejos de alcaldes, como órganos que deberán emitir informe favorable respecto de los Planes de Actuación Comarcal antes de su aprobación por el pleno comarcal, así como auténticos órganos de gobierno de la comarca.

• Facilitar una financiación adecuada de la institución comarcal, para lo que juzgamos conveniente una reforma de la actual legislación sobre las haciendas locales que permita la participación de las comarcas en los tributos del Estado, o bien aplicar recargos sobre los impuestos municipales, o bien recaudar un porcentaje determinado sobre los presupuestos municipales, o cualquier otra fórmula que se estime conveniente. También debe contemplarse un incremento en la participación en el Fondo de cooperación local de Cataluña, cuya nueva regulación debe incluir criterios suficientes de equilibrio y solidaridad.

2.2.3. Municipios

El micromunicipalismo constituye una asignatura pendiente que se ha de afrontar con decisión y valentía por parte de los poderes públicos, sin olvidar que la estructura municipal es el resultado de una larga historia y que no se puede borrar de golpe sin herir sentimientos muy arraigados en el país. Para resolver esta situación, veamos que el Informe Roca plantea sobre este particular dos posibles actuaciones mediante la correspondiente Ley de Reordenación Municipal: un Plan de fusiones y agregaciones para los municipios de menos de 250 habitantes, que comportaría su voluntaria constitución en Entidades municipales descentralizadas al objeto de seguir manteniendo su propia identidad (autogobierno y signos de identidad propios, como fiesta mayor, bandera, escudo, ...) así como un Plan de agrupaciones para los “pequeños municipios” (identificados como tales los que cuentan con menos de 1.000 habitantes), que favorecería todos los mecanismos de colaboración intermunicipal con el objetivo de alcanzar dimensiones más adecuadas para la realización de obras y prestación de los servicios públicos.

Así mismo juzgamos conveniente el fomento de la mancomunidad de servicios entre los municipios de más de 1.000 habitantes, a favor de los consejos comarcales, mediante mecanismos de financiación preferente.

Entendemos, también, que para garantizar el equilibrio económico-espacial, la reforma territorial ha de ir acompañada con el establecimiento de fondos específicos de cooperación para atender las necesidades de los municipios de características especiales (particularmente los turísticos y los de alta montaña).

2.3. REORDENACIÓN TERRITORIAL Y PACTO LOCAL

Consideramos que no se puede separar la reforma territorial del proceso de fortalecimiento de los poderes locales, o sea, lo que se ha dado en denominar “Pacto Local”. Esta reforma ha de incrementar la capacidad económico-financiera y legal de los poderes locales como condición previa para su viabilidad.

En este sentido, el Pacto Local Catalán ha de lograr la aproximación de los servicios públicos a los ciudadanos -descentralización administrativa de la Generalitat- y la desconcentración del poder autonómico en favor de los poderes locales (la denominada “segunda descentralización”); este proceso debe llevarse a efecto con cuatro condiciones: a) ha de garantizar la equidad territorial y social de los servicios públicos; b) ha de evitar un incremento de costes o una reducción en la calidad de los servicios; c) ha de evitar duplicidades y simplificar las estructuras administrativas, y d) no ha de producir un incremento injustificado de la presión fiscal para los ciudadanos y las empresas.

La concreción de las particularidades del Pacto Local Catalán exige un análisis detallado y exhaustivo, que no es pertinente realizar en este epílogo de nuestro libro, por lo que se plantea la elaboración de un estudio monográfico sobre esta cuestión.

2.4. CUESTIONES DE FINANCIACIÓN

La nueva ley de ordenación territorial y el Pacto Local deben estar sustentados por un conjunto de medidas que garanticen a las corporaciones locales los recursos necesarios para el ejercicio de sus funciones, ya sea mediante tributos propios -o bien el recurso al crédito, dentro del marco de las normas de estabilidad presupuestaria del Estado y de la tutela financiera de los entes locales-, ya sea por medio de la participación en los tributos del Estado y de la Generalitat, o bien a través de subvenciones procedentes de estos últimos y de la Unión Europea.

En este sentido, proponemos estudiar las siguientes medidas:

 Reformar la Ley Municipal y de Régimen Local de Cataluña para que sólo sea posible transferir nuevas competencias legalmente si se dota a los municipios con los recursos necesarios para su gestión.

 Plantear una nueva regulación del fondo de cooperación local.

 Redactar un nuevo Plan de infraestructuras y equipamientos locales.

 Crear un observatorio de las inversiones locales en Cataluña, coparticipado por el Estado, la Generalitat y los poderes locales.

 Plantear un instrumento de coordinación de los programas de financiación local de la Generalitat y de las futuras provincias/veguerías, que substituya o perfeccione el actual Plan Único de Obras y Servicios (PUOSC).

 Crear un consorcio de financiación local, coparticipado por la Generalitat y las provincias/veguerías.

 Fortalecer los instrumentos de tutela financiera, mejorando los recursos de control por parte de la “Sindicatura de Comptes” . En este sentido, una propuesta aceptable podría consistir en una revisión del modelo de intervención municipal, mediante la transformación de la intervención local (mediante habilitación nacional o no) de función pública local en función institucional autonómica, dependiente de la Sindicatura de Comptes.

2.5. LA NUEVA ORGANIZACIÓN REGIONAL

En los últimos tiempos, la Generalitat se ha dotado de un potente instrumento de planificación, el primero cronológicamente dimanante del Plan Territorial General de Cataluña que, además, fue consensuado por todos los partidos políticos y sectores sociales del territorio: el Plan Territorial Parcial de les Terres de l’Ebre (PTPTE) , cuyo ámbito geográfico abarca las cuatro comarcas del Baix Ebre, Montsià, Ribera d’Ebre y Terra Alta. El esfuerzo ha sido importante y, además, como reza el viejo refrán castellano, “nunca es tarde si la dicha es buena”. Para que resulte eficiente dicha planificación, así como cuantas otras puedan seguir efectuándose en el territorio catalán, será necesario, no obstante, que encuentren un marco administrativo ad hoc en el que encuadrarse.

La regionalización de Cataluña, en fin, constituye no ya sólo una propuesta moderna, lógica y aceptable de articulación del territorio, sino también, en épocas (como la actual) de desarrollo estatutario, una respuesta técnico-administrativa a una demanda social, actual e ineludible del pueblo catalán.