EL PRINCIPIO DE PRECAUCIÓN AMBIENTAL. LA PRÁCTICA ARGENTINA

EL PRINCIPIO DE PRECAUCIÓN AMBIENTAL. LA PRÁCTICA ARGENTINA

Mirta Liliana Bellotti y otros
zlata1@fibertel.com.ar

ISBN-13: 978-84-691-5312-3
Nº Registro: 08/68820

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1.2.D. Ley 24216 y Disposición 87/2000

Por Ley 24216 se aprueba el Protocolo al Tratado Antártico sobre Protección del Medio Ambiente, conocido como Protocolode Madrid. Es desde la óptica de la protección medioambientalantártica el instrumento jurídico fundamental, através del cual se consagra el imperio del principio cautelar enel Continente Blanco.

Entre las actividades que quedan comprendidas en sumarco regulatorio se encuentra la actividad turística, la quepor tanto deberá ser planificada y realizada de tal manera,que se limite el impacto perjudicial sobre el medio ambienteantártico y los ecosistemas dependientes y asociados. Para ellola planificación debe efectuarse sobre la base de informaciónsuficiente que permita determinar el posible impacto en el medioambiente antártico y en sus ecosistemas dependientes y asociados(Art. 3).

Por las características propias del turismo debe tenerseespecialmente en cuenta el impacto acumulativo de la actividadasí como la combinación con otras actividades en el áreadel Tratado Antártico.

El objetivo perseguido es, conforme lo establece el Protocolo,prevenir con suficiente antelación cualquier efecto perjudicialde la actividad, y si bien se habla de prevención la referidaafirmación debe ser encuadrada dentro de un marco eminentementeprecautorio por el elemento de incertidumbre enel riesgo que entraña.

Se establece, asimismo, que deberá llevarse a cabo unaobservación regular y eficaz que permita la evaluación de las actividades en curso y para facilitar una detección precoz delos posibles efectos imprevistos de la actividad.

No debe dejar de resaltarse que se establece en el Protocolouna relación jerárquica entre las actividades, siendo prioritariala investigación científica por sobre las otras, entre ellasla turística, por lo que debe entenderse que la actividad turísticasiempre debe ceder (mediante la prohibición temporaria odefinitiva) en caso de colisión con la actividad científica.

En este orden de cosas, también la actividad turística puedeser modificada, cancelada o suspendida si provocó o amenazaprovocar repercusiones en el medio-ambiente antártico o en susecosistemas dependientes o asociados en la medida que seanincompatibles con los principios establecidos en el artículo 3.

Se establece un régimen de cooperación entra las Partesque prevé la adecuada asistencia entre ellas en la preparaciónde las evaluaciones del impacto ambiental, el intercambio deinformación y la posibilidad de realizar ínter consultas, todocon miras al fin protectorio del medio ambiente en el marco delos principios contenidos en el Protocolo.

Se establece expresamente que la actividad turística debeser objeto de una evaluación de impacto ambiental de carácterprevio, la que podrán arrojar que la actividad tenga un impactomenos que mínimo o transitorio, un impacto mínimo o transitorioo más que un impacto mínimo o transitorio.

El punto débil del Protocolo reside en que deja aún ungran margen de discrecionalidad a los Estados Partes para elcumplimiento de sus disposiciones. El artículo 13 crea el Comitépara la Protección del Medio Ambiente en el que cadaparte tiene derecho a participar como miembro y a nombrarun representante, pero sus funciones son sólo de asesoramiento,pudiendo únicamente formular recomendaciones, las cualesno tienen efecto vinculante para los Estados.

En este orden de cosas cabe remarcar que el artículo 1 delAnexo C del Protocolo establece que el impacto medio-ambientalde las actividades propuestas tendrá que ser considerado,antes de su inicio, de acuerdo con los procedimientos nacionalesapropiados, de tal manera una actividad turística puedeser categorizada de diferente manera en distintos Estados parte,lo que arroja que en un Estado pueda iniciarse sin dilación yen otro no, con el consecuente riesgo potencial para el medioambiente.

Este margen de discrecionalidad hace que los estándaresrequeridos para el desarrollo de la actividad turística varíende una parte a otra careciéndose de una uniformidad que enla actualidad es imperiosamente necesaria.

El único medio de control recíproco que establece el protocoloestá previsto en su artículo 14 que permite a las partesefectuar inspecciones a través de observadores designados porcualquier Parte Consultiva del Tratado Antártico, sin embargola actividad turística no está debidamente abarcada por estasinspecciones, toda vez que ella sólo puede realizarse en laAntártida y en las instalaciones existente en ella, no pudiendoefectuarse inspecciones fuera de dicha jurisdicción (artículo 7.3 del Tratado Antártico). Normalmente la parte más relevantede la actividad turística (idoneidad del operador, concesióny denegación de autorizaciones, control de equipamiento, etc.)se realiza fuera del continente Antártico en sede administrativade los Estados Partes.

El Protocolo prevé en su artículo 17 que cada Parte deberáinformar anualmente las medidas adoptadas para dar cumplimientoa sus disposiciones.

La Guía para la Protección del Medio Ambiente Antártico,elaborada por la Dirección Nacional del Antártico (DNA), a laque nos refiriéramos supra303, sigue en gran medida lo establecidopor el Protocolo Antártico y tiene por objetivo informara los operadores de actividades antárticas (los operadores deactividades turísticas entre ellos, tal como ya lo señaláramos),sobre el marco normativo a respetar, en tanto legislación vigenteen materia de protección del medio ambiente, así comode las consecuencias que acarrea su incumplimiento.

A estos efectos la DNA cuenta con un procedimiento dealcance nacional a fin de que las actividades turísticas ocasionenel menor impacto posible sobre el medio ambiente antárticoy sus ecosistemas dependientes y asociados.

Esta búsqueda del menor impacto posible nos muestracómo la aplicación del principio precautorio se inserta entrelos objetivos perseguidos por el Estado Argentino con relación a la protección del medio ambiente antártico en consonanciacon el espíritu del protocolo304.

El procedimiento de la DNA exige por parte de los operadoresde la presentación de un informe en esta repartición sobrelos aspectos más relevantes de la actividad a realizar y los mediosa utilizar, de acuerdo a lo establecido por el Protocolo deMadrid y la legislación vigente.

Este procedimiento deja un importante margen dediscrecionalidad a la Autoridad Antártica Competente (DNA) encuanto a la concesión o denegación del permiso, ya que, améndel cumplimiento de los requisitos de carácter ambiental estedocumento puede incluir consideraciones de otra índole.

La Guía prevé que en el momento de planificar cualquieractividad en el Área del Tratado Antártico el responsable de laactividad deberá presentar a la DNA el Formulario de EvaluaciónPreliminar de Actividades Antárticas. La informaciónproveída se utiliza para elaborar análisis preliminares de cadaactividad, y así decidir sobre la necesidad de otorgar permisos,de elaborar documentos de evaluación de impacto ambiental305.

Las actividades a realizar por parte de los operadores turísticosrequieren del sometimiento previo a una evaluación de impactoambiental (EIA) conforme lo prevé el Protocolo y la Guía para lapreparación de EIAs en la Antártida (COMNAP 1999). Si de unsimple examen la DNA determina que la actividad tendrá un impactomenor que mínimo o transitorio se podrá iniciar la actividadsin más dilación306. A través de EIAs se trata de determinar lasprobables consecuencias que la actividad (turística) puede ocasionaren el medio ambiente antártico con el objeto de arbitrar losmedios tendientes a mitigar o atenuar dichos impactos. Salvo queya se haya determinado que la actividad (turística) tendrá un impactomenor que mínimo o transitorio, y siempre y cuando no sehaya decidido ya realizar una evaluación medioambiental global,se realizará una Evaluación Medioambiental Inicial (EMI). Si de laEIA surge que la actividad (turística) tendrá un impacto mayorque mínimo o transitorio, entonces se deberá preparar una EvaluaciónMedioambiental Global (EMG).

Sin embargo, cabe hacer aquí una importante salvedad: noestá establecido un criterio único a través del cual puedamensurarse cuándo estamos frente a un impacto menor quemínimo o transitorio o cuándo estamos frente a un impacto mayorque mínimo o transitorio, quedando esta cuestión dentro delmargen discrecional de las partes contratantes. No es éste unadato menor teniendo en cuenta que ya se ha advertido que en nopocas oportunidades operadores que no cumplen con los altosestándares establecidos por algunas partes contratantes obtienensus habilitaciones en Estados con controles más laxos.

Según la Disposición 87/2000307, impacto mínimo o transitoriosignifica cambio en valores o recursos del ambiente deuna magnitud equivalente a la variabilidad natural y reversibleen el corto a mediano plazo (de meses a dos años). Sinembargo, el contenido de estas variables queda también dentrodel margen discrecional de los Estados Parte.

El Artículo 16 de esta disposición establece que para la evaluacióny verificación del impacto que pudiera producir unaactividad que se lleve a cabo en el área del tratado Antártico,el operador responsable deberá definir claramente hipótesiscomprobables, seleccionar parámetros claves a ser controlados,evaluar métodos de toma de datos, diseñar un programade muestreo estadístico y decidir sobre la frecuencia y elcronograma del registro y toma de datos. En tanto el operadordeberá, conforme el artículo 28 realizar una estimación preliminardel volumen de residuos que generará su actividad, debiendoinformar los detalles a la DNA como parte de la Evaluaciónde impacto ambiental.

En caso que sea necesario preparar una EvaluaciónMedioambiental Global (EMG) el Operador deberá tener encuenta que su actividad sólo podrá iniciarse a partir de losplazos incluidos en el Anexo I del Protocolo de Madrid. Ademásel Artículo 14 de la Disposición 87/200 establece que“(...) si la actividad propuesta requiere de una EvaluaciónMedioambiental Global, el operador responsable no podrá iniciarla actividad a menos que haya incorporado los comentariosque la DNA considere relevantes”.

La DNA revisará el informe y se expedirá aprobando, recomendandoo desaprobando la actividad propuesta, decisiónque comunicará al operador responsable con treinta días corridosa partir de la recepción del informe.

En caso en que se hubiera propuesto modificaciones, eloperador responsable podrá introducir los cambios propuestosy elevar nuevamente el informe a la DNA dentro de los treintadías corridos a partir de la recepción de dichas modificaciones.

La DNA revisará las modificaciones propuestas y se expediráaprobando o desaprobando la actividad dentro del plazode 30 días corridos a partir de recibido el informe con las modificacionespropuestas.

La Dirección podrá revisar los alcances de un permiso otorgadoen el caso de que se haya producido algún cambio sustancialde las circunstancias después de otorgado el permiso308.

Con el objeto de preservar la fauna y la flora antárticas yteniendo en cuenta que la actividad humana puede representaruna amenaza para su supervivencia, el Protocolo establece,y la Guía así lo reproduce, que la toma e intromisión perjudicialde especies antárticas (actividades que en su mayoría son deriesgo incierto por lo que tienen un fin eminentementeprecautorio), así como a la introducción de especies noautóctonas al continente, requieran de una autorización previa(permiso) otorgada por un país Parte del Tratado Antártica. Estasautorizaciones se otorgan con fines científicos por lo que lesestá vedado a los operadores y contingentes turísticos309.

Se establecen pautas de comportamiento para evitar disturbiossobre las especies antárticas, los que mayormente persiguenun fin precautorio:

No se acerque a las concentraciones de animales(aves y mamíferos) en época reproductiva. No sobrevueleáreas de nidificación, ni solicite hacerlo.

Evitará así respuestas como el abandono de nidos, elpisoteo de huevos y la mayor actividad de los depredadores.

Si tuviere que acercarse a pie para el desarrollo de unprograma científico, hágalo lentamente. Si observare cambios de conducta en los animales, retroceda.

No alimente a las aves.

De hacerlo, modificará su dieta natural y las expondráa contaminación con gérmenes o parásitos no nativosde la Antártida. Controle que los depósitos de desperdiciosestén tapados, sin acceso para las aves.

No camine por los senderos de desplazamiento delos pingüinos hacia el mar.

Puede alterar los ritmos naturales de desplazamientodesde y hacia el mar en busca de alimento para los pichones, o incluso causar el abandono de esa ruta.

Transite con vehículos sólo por sitios demarcadosEvitará la destrucción de áreas con cobertura de vegetación, el disturbio de áreas de nidificación o el asentamientode aves y mamíferos. Este consejo es válido inclusiveen invierno, donde la vegetación no es visible, peroque aún sobrevive por debajo de la nieve.

No camine sobre áreas con vegetaciónLas comunidades vegetales en Antártida tienen un ciclode crecimiento extremadamente lento. La vegetación pisoteada tarda años en recuperarse, resulta inutilizablecomo objeto de investigación, y puede perder su potencialnatural para albergar nidos de aves.

No recolecte souvenires (rocas con líquenes, fósiles,etc.).

Alterará la riqueza y distribución de especies vegetales,reducirá el valor natural de zonas prístinas para investigacióno conservación y/o podrá hacer desaparecerejemplares vivos o fósiles de valor único.

No arroje desperdicios de ningún tipo en el terreno,ni los entierre bajo el sustrato. Acostúmbrese a retornara la base con toda la basura que genere en el campo,inclusive las colillas de cigarrillos.

De esta manera evitará contaminar el suelo, o modificarsus condiciones naturales como hábitat de comunidadesde microorganismos y vegetación.

No consuma productos avícolas en el campo.

Reducirá así el riesgo de propagación de enfermedadesen las aves antárticas.

El Anexo V al Protocolo al Tratado Antártico establece unnuevo esquema de áreas protegidas. Se crean Zonas AntárticasEspecialmente Protegidas (ZAEPs) y Zonas Antárticas Especialmente Administradas (ZAEAs), quedando vedado el ingreso delos contingentes turísticos a las ZAEPs salvo expresas autorizaciones,las que normalmente se prevén para actividades científicas.

La categoría de Sitios y Monumentos Históricos creadacon anterioridad al Anexo V se mantiene en el nuevo esquema.

Para efectivizar la protección de las ZAEPs, el Anexo V delProtocolo de Madrid establece que:

Está prohibido ingresar a una ZAEP, salvo de conformidadcon un permiso expedido por una de las Partesdel Tratado Antártico (en nuestro país, la autoridad competenteencargada del otorgamiento de permisos es la DNA).

Tampoco existe un criterio uniforme para el otorgamientode estos permisos, por lo que cada Estado Parte recurre aestándares diferentes a fin de su otorgamiento, sin perjuiciode que su otorgamiento deberá ajustarse al Plan deManejo.

Cada ZAEP posee un Plan de Manejo, documento en el cual se identifican los valores a proteger y se establecen las medidas que garantizan su efectivo cumplimiento.

El permiso sólo será extendido si la actividad se ajusta a las condiciones contenidas en el correspondiente Plan de Manejo de la ZAEP.

Los responsables de actividades desarrolladas en ZonasAntárticas Especialmente Protegidas) deberán, una vez quesu actividad haya finalizado, preparar un “Informe de Visita”en el cual constará si la actividad se realizó de acuerdo con loinformado previamente, o bien si existieron circunstancias particularesno contempladas previamente.

Una ZAEA es un área donde concurren diferentes actividadeshumanas de diversa naturaleza (logística, científica, de conservación,turística), que se designa como tal con el objeto de:

.. contribuir al planeamiento y coordinación de diferentes tipos de actividades,

.. evitar posibles conflictos,

.. mejorar la cooperación entre las Partes; y reducir al mínimo los impactos ambientales adversos.

La entrada a estas Zonas no está sujeta a permiso, perodado que dentro de una ZAEA puede haber una o más porcionesdesignadas como ZAEPs, el ingreso a estas últimas debecumplir con los requisitos de permiso mencionados previamente.

Los Sitios y Monumentos Históricos (SMHs) pueden formar parte de ZAEPs, ZAEAs, o bien ser simplemente listadoscomo tales. El Protocolo establece que los elementos que forman parte de un SMH no deberán dañarse, trasladarse nidestruirse.

Durante los años posteriores a la creación de Zonas EspecialmenteProtegidas y Sitios de Especial Interés Científico (categoríasque fueron convertidas en ZAEPs tras el Protocolo) secrearon otras clases de áreas protegidas, en relación a las Convencionesde Focas y de Conservación de Recursos Vivos MarinosAntárticos (CCAS y CCRVMA, respectivamente): las Reservasde Focas de la Convención para Conservación de FocasAntárticas y los Sitios de Monitoreo de la CCRVMA (SitiosCEMP). El objetivo de las primeras es proteger sitios de cría o sitios donde se desarrolle investigación sobre focas, mientras quelos segundos responden a la necesidad de monitorear los efectosde la pesca sobre los objetos de captura, así como en suspredadores. Este monitoreo es importante para regular la pescacomercial en la zona de aplicación de la CCRVMA. Los requisitosde ingreso a sitios CEMP son los mismos que para una ZAEP.

La gestión de los residuos antárticos comprende la planificación,clasificación, tratamiento, almacenamiento, transporte,disposición final, supervisión, remisión de información, ydifusión de información de todos los desechos generados en elÁrea al Sur de los 60°S. Estos residuos pueden ocasionar innumerablesimpactos ambientales.

Dado que las acciones de respuesta en la Antártida suelenser muy restringidas, debido a las condiciones climáticas, elénfasis se coloca entonces en la creación e implementación demedidas preventivas, a través de Planes de Contingencia. ElProtocolo establece la necesidad de elaborar Planes de Contingenciay de Acciones de respuesta ante Emergencias, y específicamente,ante casos de contaminación marina.

El propósito de un Plan de Contingencia es reducir laspérdidas y el daño resultante de un derrame de combustible,a través de El Consejo de Administradores de Programas NacionalesAntárticos (COMNAP) ha elaborado una guía para laconfección de dichos planes (ver Anexo Informe Final de laXXII Reunión Consultiva del Tratado Antártico, Tromso, Noruega,1998). El Tratado Antártico, a través de la Recomendación[6] (1998), insta a las Partes Consultivas a adoptar la guíapropuesta por COMNAP, para elaborar sus Planes de Contingenciay de Acciones de Respuesta.

La Guía también hace referencia a la InternationalAssociation of Antartic Operators (IAATO) que fue fundada en1991 por siete operadores turísticos con el fin de promoveractividades responsables en la Antártida. Actualmente ostentael status de observador en las Reuniones Consultivas delTratado y en el Consejo de Operadores Nacionales Antárticos(COMNAP). Pero no todas las empresas que explotan actividadesturísticas en la zona están afiliadas a esta organización310 y existe, además, una importante cantidad de pequeñas embarcacionesque hacen turismo de forma menos regulada. Este últimotipo de turismo recibe el nombre de “turismo de aventura” o “turismoextremo” y es hoy motivo de preocupación, tanto por suincremento como por las escasas posibilidades de control.

Si bien las visitas que se realizan a cada sitio por parte delos contingentes son breves (entre dos y tres horas) siendo portanto la principal actividad la observación visual durante brevescaminatas, se van incorporando nuevas actividades susceptiblesde producir mayores riesgos al medio ambiente comoviajes en kayak, escaladas y buceo.

En las bases que la República Argentina tiene en laAntártida la autorización a realizar visitas por parte de losturistas corresponde al jefe de la base quien tiene poder discrecionalpara su otorgamiento. En las visitas, el jefe de basedebe informar sobre las restricciones de ingreso a determinadossitios si las hubiere311; los visitantes deben estar siempreacompañados por un guía o personal especializado312.

La aprobación de la visita de un contingente turístico auna base argentina corre por cuenta del jefe de base, en consultacon su jefe científico. El primer contacto se establecenormalmente a través del canal 16, para pasar luego a algunaotra frecuencia preacordada. El jefe de base puede negar odesaconsejar la autorización, si considera que las condicionesmeteorológicas no son las apropiadas, o si la visita interfierecon actividades en curso de la base.

Se establece que la DNA podrá realizar inspecciones en labase con el fin de evaluar las consecuencias ambientales resultantesdel manejo de la base.

Dentro de los tres meses posteriores a la finalización de su actividad, los organizadores y operadores turísticos debencumplir con la presentación de un informe a la autoridad nacionalcompetente. Este informe debe contener, entre otros, elnúmero de visitantes que participó de la actividad, lugares,fecha y propósito de los desembarcos y el número de visitantesque desembarcan, datos de cada nave o avión utilizados,observaciones meteorológicas, toda otra circunstancia o cambiosignificativo en las actividades, los impactos que difierande los previstos al momento de iniciar la visita y las medidastomadas en caso de emergencia.