EL PRINCIPIO DE PRECAUCIÓN AMBIENTAL
LA PRÁCTICA ARGENTINA

EL PRINCIPIO DE PRECAUCIÓN AMBIENTAL LA PRÁCTICA ARGENTINA

Mirta Liliana Bellotti y otros

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2.2. Instrumentos jurídicos en materia ambiental que incorporan conceptualizaciones de la precaución

Las imprecisiones en la definición del principio de precaución,fundadas en las distintas percepciones del mismo se traslucenen el derecho positivo, el que lo ha receptado con esadebilidad.

Si bien en la mayoría de los instrumentos internacionalesel principio de precaución aparece como un principio débil, conescaso desarrollo, con difuso perfil como para permitir su aplicaciónuniforme en el plano global, en la práctica interna de losEstados hay una creciente tendencia a incorporarlo con rangoconstitucional y a dotarlo de herramientas suficientes para unaaplicación en concreto. Similar situación se da en el plano regionalcomunitario de algunas organizaciones de integración.

Debemos recordar a la hora de interpretar los textos, que lasexpresiones “conservación”, “protección”, “preservación” del medio ambiente o alguno de sus elementos permite considerar presentey aplicable en esas acciones a la cautela ante lo desconocido.

Entre los INSTRUMENTOS VINCULANTES DE ALCANCE UNIVERSAL que contemplan al principio de precaución explícita o implícitamente, destacamos los siguientes:
*-La Convención sobre Conservación de las EspeciesMigratorias de Animales Silvestres (1979), en los párrafosprimero y segundo de su Preámbulo, reconoce y tomaconciencia, respectivamente, que:
“(…) la fauna salvaje en sus innumerables formas es un elementoirremplazable de los sistemas naturales de la tierra, quedebe ser conservada para el bien de la humanidad”;
“(…) que cada generación humana posee los recursos de latierra para las futuras generaciones y tiene la obligación deasegurar que este legado sea conservado y que cuando seutilice sea usado de forma prudente”.

Este instrumento convencional implicó una nueva percepcióndel concepto de soberanía y de ordenamiento del medioambiente, en tanto ha concebido a la fauna migratoriasilvestre como un recurso no privativo de los Estados (auncuando en un momento determinado esos animales silvestresse encuentren dentro de su territorio) sino comoun bien de la humanidad que los Estados tienen la obligaciónde conservar y administrar de modo prudente paralas generaciones presentes y venideras.

* -La Convención de Naciones Unidas sobre el Derechodel Mar (1982), en numerosas disposiciones permite implícitamentela aplicación del principio de precaución, i.a.:*el deber de determinar la captura permisible de los recursosvivos en su zona económica exclusiva a fin de queno se vea amenazada por exceso de explotación (Art. 61); *el compromiso de cooperación en materia de conservaciónde especies altamente migratorias (Art. 64), mamíferosmarinos (Art. 65), especies anádromas (Art. 66), especiescatádromas (Art. 67); *el deber de adoptar medidas parala conservación de los recursos vivos del alta mar en relacióncon sus nacionales (Art. 117); * el deber de determinarla captura permisible y establecer otras medidas de conservación para los recursos vivos en el alta mar (Art. 119); *el deber de adoptar las medidas necesarias para laeficaz protección del medio marino en la Zona (Art. 145); *la obligación general de proteger y preservar elmedioambiente marino (Art. 192); * la obligación de tomartodas las medidas compatibles con la Convención que seannecesarias para prevenir, reducir y controlar la contaminacióndel medio marino proveniente de cualquier fuente(Art. 194); *el deber de no transferir daños o peligros nitransformar un tipo de contaminación en otro (Art. 195);*el deber de adoptar medidas para prevenir la contaminacióndel medio marino causada por la utilización de tecnologíaso introducción de especies extrañas o nuevas (Art. 196); *la obligación de dictar leyes y reglamentos para prevenir,reducir y controlar la contaminación del medio marinoprocedente de: -fuentes terrestres (Art. 207), -actividadesen los fondos marinos sujetos a jurisdicción nacional(Art. 208), -actividades en la Zona que se realicen porbuques o desde instalaciones que enarbolen su pabellón(Art. 209), -vertimientos (Art. 210-211); -contaminacióndesde la atmósfera o a través de ella (Art. 212).

Además, la referida Convención, reconoce a los Estadosribereños *el derecho a dictar leyes y reglamentos relativosal paso inocente por su mar territorial en materiastales como conservación de los recursos vivos del mar (Art. 22.1.d) y preservación de su medio ambiente y la prevención59,reducción y control de la contaminación del marterritorial (Art. 22.1.f). Asimismo, la Convención reconoce*los derechos de soberanía y jurisdicción del ribereño enla zona económica exclusiva con respecto a la protección ypreservación del medio marino (Art. 56); *el derecho delribereño en su zona económica exclusiva a prohibir, limitaro reglamentar la explotación de los mamíferos marinosen forma más estricta que la establecida en la Convención(Art. 65); *la facultad de establecer requisitos especiales alingreso a sus puertos o aguas interiores a buques extranjerospara prevenir la contaminación del medio marino (Art. 211); *el derecho a dictar y hacer cumplir leyes yreglamentos no discriminatorios para prevenir60, reduciry controlar la contaminación del medio marino causadapor buques en las zonas cubiertas de hielo (Art. 234).

La Convención en su Art. 237 establece que las disposicionesde la Parte XII (Protección y Preservación del MedioMarino) no afectan a las obligaciones específicas contraídaspor los Estados en virtud de convenciones y acuerdosespeciales celebrados con anterioridad en la materia, ni alos acuerdos que puedan celebrarse para promover losprincipios generales de la Convención.

Los artículos que hemos mencionado precedentementeestán formulados de tal modo que permiten a la hora desu interpretación, la aplicación del PP, particularmente, através del significado de la idea de “prevención”, la que noestá concebida como “principio de prevención”, comportamientode diligencia debida, sino en sentido amplio comomedida previa para evitar la ocurrencia de un daño, respondiendotanto al riesgo cierto como al potencial.

Esta Convención debe relacionarse con el Art. 22. 2 delConvenio sobre la Diversidad Biológica, en tanto las disposicionesde esta última son aplicables al medio marino:
“Las Partes Contratantes aplicarán el presente Convenio (DiversidadBiológica) con respecto al medio marino de conformidadcon los derechos y obligaciones de los Estados conarreglo al derecho del mar”.

*-El Convenio de Viena para la Protección de la Capade Ozono (1985), en los párrafos primero y quinto de suPreámbulo, expresa respectivamente:
“Conscientes del impacto potencialmente nocivo de la modificaciónde la capa de ozono sobre la salud humana y elmedio ambiente”.

“Teniendo presente también las medidas de precauciónque ya se han adoptado en los ámbitos nacional e internacional,para la protección de la capa de ozono (…)”.

Se ha considerado que este convenio de carácter anticipatorio,constituye el primer acuerdo internacional que utilizóla palabra “precaución” con percepción ambiental. Ala fecha de adopción del acuerdo, aún no existían basescientíficas suficientes que sustentaran las teorías sobrelos riesgos que entrañaban las modificaciones en la capade ozono.

Es de observar que se trata de un acuerdo marco que noestablece reglas precisas autoejecutorias sino queinstitucionaliza mecanismos de cooperación susceptiblesde generar acciones concretas. Se trata de formulacionesdébiles que subordinan las obligaciones generales asumidaspor las Partes a los “medios de que dispongan” y a“sus posibilidades” (Art. 2)61.

*-El Protocolo de Montreal Relativo a Sustancias queAgotan la Capa de Ozono (1987), en los párrafos segundo,tercero y cuarto de su Preámbulo, expresa respectivamente:
“Conscientes de que, en virtud del Convenio, tienen la obligaciónde tomar las medidas adecuadas para proteger la saludhumana y el medio ambiente contra los efectos nocivos que sederivan o pueden derivarse de actividades humanas quemodifican o pueden modificar la capa de ozono”.

“Reconociendo la posibilidad de que la emisión de ciertassustancias, que se producen en todo el mundo, puede agotarconsiderablemente la capa de ozono y modificarla de algunamanera, con posibles efectos nocivos en la salud y el medioambiente”.

“Conscientes de los posibles efectos climáticos de las emisionesde estas sustancias”.

El párrafo segundo reafirma la percepción precautoria dehipotéticos riesgos de las actividades humanas con quefue acordado el convenio de 1985 y profundiza esa percepciónpropia de la incertidumbre frente a los riesgos enlos párrafos tercero y cuarto.

El Anexo Cuarto del Protocolo determina las sustanciascontroladas y les adjudica valores de potencial agotamientodel ozono, fundándose en “estimaciones” basadas en los conocimientoscon que se contaba al momento de la adopcióndel protocolo, determinando frente a la incertidumbre quelos valores serían objeto de revisión y examen periódicos.

* -El Convenio sobre el Control de los Movimientos Transfronterizosde los Desechos Peligrosos y su Eliminación(1989), en los párrafos primero y decimocuarto de suPreámbulo, señala que los Estados adoptan el tratado
“Conscientes de que los desechos peligrosos y otros desechos y susmovimientos transfronterizos pueden causar daños a la salud humanao al medio ambiente”;
“Teniendo presente el espíritu, los principios, los objetivos y las funciones de la Carta Mundial de la Naturaleza aprobada por la Asamblea General de las Naciones Unidas en su trigésimo séptimo período desesiones (1982) como norma ética con respecto a la protección del mediohumano y a la conservación de los recursos naturales”.

La expresión “pueden” permite aplicar el párrafo tanto a los desechos cuya peligrosidad es cierta como a los que presentandudas sobre su potencial de daño. Además, la referenciaa la Carta Mundial de la Naturaleza, en sentido amplio,permite considerar que se ha tenido presente el principiode cautela, el que está dibujado con todos sus elementosy con gran claridad en la referida Carta. Es de observar que la referencia a “norma ética”, es correcta, en tanto setrata de una resolución de la Asamblea General de NacionesUnidas, con efectos meramente recomendatorios. Sin embargo, su recepción en convenios fortalece su rol normativo, contribuyendo a la construcción del principio comonorma consuetudinaria de carácter general62.

* -Convención Marco de las Naciones Unidas sobre CambioClimático (1992), en el párrafo quinto de su Preámbuloy en los Arts. 2 y 3.3, establece respectivamente: “Tomando nota de que hay muchos elementos de incertidumbre enlas predicciones del cambio climático (…)”.

“El objetivo último de la presente Convención y de todo instrumentojurídico conexo que adopte la Conferencia de las partes, es lograr deconformidad con las disposiciones pertinentes de la Convención, laestabilización de las concentraciones de gases de efecto invernaderoen la atmósfera en un nivel que impida interferenciasantropógenas peligrosas en el sistema climático. Ese nivel deberíalograrse (…) para permitir que el desarrollo económico prosiga demanera sostenible”.

3. las Partes deberían tomar medidas de precaución para prever,prevenir o reducir al mínimo las causas del cambio climático y mitigarsus efectos adversos. Cuando haya amenaza de daño grave o irreversible,no debería usarse la falta de total certidumbre científicacomo razón para posponer tales medidas, tomando en cuentaque las políticas y medidas para hacer frente al cambio climático,deberían ser eficaces en función de los costos a fin de asegurar beneficiosmundiales al menor costo posible (…)”.

Se trata de un convenio marco, lo que hace depender suefectividad del dinamismo de las Conferencias de las Partes.

Su carácter blando se torna más evidente en formulacionestales las que se observan en el Art. 3: “se guiarán”,“deberían”, etc.

* -El Convenio sobre Diversidad Biológica (1992), en lospárrafos séptimo, octavo y noveno del Preámbulo, señala:
“Conscientes de la general falta de información y conocimientosobre la diversidad biológica y de la urgente necesidad de desarrollarcapacidades científicas, técnicas e institucionales para lograr un entendimiento
básico que permita planear y aplicar la medidas adecuadas”;

“Observando que es vital prever, prevenir y atacar en su fuente las causasde reducción o pérdida de la diversidad biológica”;
“Observando también que cuando exista una amenaza de reducción
o pérdida sustancial de la diversidad biológica no debe alegarse lafalta de pruebas científicas inequívocas como razón para aplazarlas medidas encaminadas a evitar o reducir al mínimo esa amenaza”.

La diversidad biológica es definida en el Convenio como“la variabilidad de organismos vivos de cualquier fuente,incluidos, entre otras cosas, los ecosistemas terrestres ymarinos y otros ecosistemas acuáticos y los complejos ecológicos de los que forman parte; comprende la diversidaddentro de cada especie, entre las especies y de losecosistemas” (Art. 2). La amplitud de este Convenio de alcanceuniversal, que cuenta con 191 Estados Partes dauna especial dimensión al principio de precaución dada laamplitud de efectos y aplicaciones potenciales.

La formulación dura del noveno párrafo preambular hapermitido vaticinar importantes desarrollos con miras ala preservación de la diversidad biológica. Así, desde suprimera reunión en 1994, la Conferencia de las Partes haadoptado más de cien decisiones (incluida la adopción delProtocolo sobre Seguridad de la Biotecnología).

El Art. 22. 1 del Convenio establece que:
“Las disposiciones de este Convenio no afectarán los derechos y obligacionesde toda parte Contratante derivados de cualquier acuerdointernacional existente, excepto cuando el ejercicio de esos derechos yel cumplimiento de estas obligaciones pueda causar graves dañosa la diversidad biológica o ponerla en peligro”.

Esta supremacía sobre otros convenios no sólo abarca lassituaciones de riesgo cierto sino toda situación que se es-
time pueda causar daño a la diversidad biológica o ponerlaen peligro. Esta interpretación se ve sustentada en lospárrafos preambulares que citáramos supra63 .

* -El Protocolo de Cartagena sobre Seguridad de laBiotecnología (2000), fue adoptado por la Conferencia delas partes en el Convenio sobre Diversidad Biológica en suprimera reunión extraordinaria. En los párrafos cuarto yquinto del Preámbulo y en el Art. 1 (Objetivo) establece, respectivamente:
“Reafirmando el enfoque de precaución que figura en el Principio 15de la Declaración de Río sobre Medio Ambiente y Desarrollo”.

“Conscientes de la rápida expansión de la biotecnología moderna y de la creciente preocupación pública sobre sus posibles efectos adversospara la diversidad biológica, teniendo también en cuenta los riesgospara la salud humana”.

“De conformidad con el enfoque de precaución que figura en elPrincipio 15 de la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y elDesarrollo, el objetivo del presente Protocolo es contribuir a garantizarun nivel adecuado de protección en la esfera de la transferencia,manipulación y utilización seguras de los organismos vivos modificadosresultantes de la biotecnología moderna que puedan tener efectosadversos para la conservación y la utilización sostenible dela diversidad biológica, teniendo también en cuenta los riesgos parala salud humana, y centrándose concretamente en los movimientostransfronterizos”.

El Art. 10. 6 dispone:
“El hecho de que no se tenga certeza científica por falta de informacióno conocimientos científicos pertinentes suficientes sobre lamagnitud de los posibles efectos adversos de un organismo vivomodificado en la conservación y utilización sostenible de la diversidadbiológica en la Parte de importación, teniendo también encuenta los riesgos para la salud humana, no impedirá a esa Parte, afin de evitar o reducir al mínimo esos posibles efectos adversos, adoptaruna decisión, según proceda, en relación con la importación delorganismo vivo modificado de que se trate (...)”.

Idéntica disposición contiene el Art. 11. 8 con relación alprocedimiento para organismos vivos modificados destinadospara uso directo como alimento humano o animal opara procesamiento.

Debemos observar que el principio de precaución tiene dos niveles de potencial riesgo:a)-cuando los temidos potenciales efectos adversos puedenafectar la conservación y utilización sostenible dela naturaleza; y b)-cuando los potenciales efectos que se sospechan puedensurgir de una actividad permiten suponer el riesgode daño grave, irreversible, catastrófico.

En el primero de los casos -y que responde a los Arts. 10.6y 11.8 del Protocolo bajo consideración-el Estado u otrosujeto según el caso “puede” adoptar medidas de prudenteprevisión de esos riesgos y la eventual minimización desus efectos en caso de que las relaciones costo-beneficiohayan aconsejado autorizar la actividad, autorización adoptada democráticamente con la debida participación de laspoblaciones involucradas (buen gobierno). En el segundocaso, el ente decisor “debe” adoptar medidas de previsióncautelar, para que un potencial riesgo de esa naturalezano tenga posibilidades de producirse. Esas medidas, enalgunos casos, deben ser más estrictas que en la aplicacióndel principio de prevención atento a la falta de posibilidadde adoptar recaudos satisfactorios ante la incertidumbreen el riesgo mismo.

*-El Acuerdo de la OMC sobre la Aplicación de MedidasSanitarias y Fitosanitarias (1993), en el primerpárrafo del Preámbulo y en el Art. 5.7 establece respectivamente:
“Reafirmando que no debe impedirse a ningún Miembro adoptar niaplicar las medidas necesarias para proteger la vida y la salud delas personas y los animales o para preservar los vegetales, acondición de que esas medidas no se apliquen de manera que constituyaun medio de discriminación arbitrario o injustificable entre losMiembros en que prevalezcan las mismas condiciones, o una restricciónencubierta del comercio internacional”.

“Cuando los testimonios científicos pertinentes sean insuficientes,un Miembro podrá adoptar provisionalmente64 medidas sanitariaso fitosanitarias sobre la base de la información pertinente de quedisponga, con inclusión de la procedente de las organizaciones internacionales
competentes y de las medidas sanitarias o fitosanitariasque apliquen otras partes contratantes. En tales circunstancias, losMiembros tratarán de obtener la información adicional necesaria parauna evaluación más objetiva del riesgo y revisarán en consecuencia lamedida sanitaria o fitosanitaria en un plazo razonable”.

Las Comunidades Europeas han considerado, sobre la basede este Art. 5 de este Acuerdo de la OMC, que el principio deprecaución se ha transformado en una norma consuetudinariageneral de derecho internacional64bis.

* -El Acuerdo para la Implementación de las Disposicionesde la Convención de Naciones Unidas sobreDerecho del Mar de 10 de diciembre de 1982 Relativoa la Conservación y Manejo de las EspeciesTranszonales y Altamente Migratorias (1995), en los
Arts. 5.c) y 6 establece, respectivamente: Aplicar el criterio de precaución de conformidad con el Art. 6.

“1. Los Estados aplicarán ampliamente el criterio de precaución ala conservación, ordenación, explotación de las poblaciones de pecestranszonales y las poblaciones de peces altamente migratorios a fin deproteger los recursos marinos vivos y preservar el medio marino.

2. Los Estados deberán ser especialmente prudentes cuando la informaciónsea incierta, poco fiable o inadecuada. La falta deinformación científica adecuada no se aducirá como razón paraaplazar la adopción de medidas de conservación y ordenación opara no adoptarlas”.

El artículo se desarrolla en siete incisos, estableciéndoseen el tercero que, al aplicar el criterio de precaución, losEstados aplicarán las directrices que el propio Acuerdoincluye en Anexo. Ello, sobre la base de la informacióncientífica más fidedigna disponible.

* -La Convención conjunta sobre Seguridad en la Gestióndel Combustible Gastado y sobre Seguridad en laGestión de Desechos Radiactivos (1997), en el Art. 1. ii, entre los objetivos del acuerdo, señala:
“Asegurar que en todas las etapas de gestión del combustible gastadoy de desechos radiactivos haya medidas eficaces contra los riesgosradiológicos potenciales a fin de proteger a las personas y al medioambiente de los efectos nocivos de la radiación ionizante, actualmentey en el futuro, de manera que se satisfagan las necesidades y aspiraciones de la generación presente sin comprometer la capacidad delas generaciones futuras para satisfacer sus necesidades y aspiraciones”.

Frecuentemente, el riesgo cierto y el incierto se rozanen tanto ciertas actividades se saben riesgosas pero nose conoce su potencialidad ni la plenitud de sus consecuencias.

* -El Convenio sobre Contaminantes Orgánicos Persistentes(2001), en el párrafo noveno de su Preámbulo y enel Art. 1, establece respectivamente:
“Reconociendo que la idea de precaución es el fundamento de laspreocupaciones de todas las Partes y se halla incorporada de manerasustancial en el presente Convenio”.

“Teniendo presente el principio de precaución consagrado en elprincipio 15 de la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y elDesarrollo, el objetivo del presente Convenio es proteger la saludhumana y el medio ambiente frente a los contaminantes orgánicospersistentes”.

Se estima que más de sesenta acuerdos e instrumentos tanto multilaterales como pluri y bilaterales vinculantes consagran al principio de precaución de diversos modos65.

Entre los INSTRUMENTOS VINCULANTES DE ALCANCEREGIONAL recordamos los siguientes: Convención de Bamakosobre la Prohibición de la Importación a África de Desechos Peligrosos(1991); Convenio sobre la Protección y Utilización de losCursos de Agua Transfronterizos y de los Lagos Internacionales(1992); *Convención sobre la Protección del Medio Marino enel Mar Báltico (1992); *Convención de Oslo y París para la Proteccióndel Medio Marino en el Noreste Atlántico (1992); Tratadosde la Unión Europea (Maastricht 1992, Ámsterdam 1997,Niza 2001); *Convención sobre la Conservación y Administraciónde los Recursos en el Mar de Bering Central (1994); *Convenciónde Barcelona para la Protección de Medio Marino y delas Regiones Costeras del Mediterráneo (1995); Acuerdo Marcopara la Conservación de los Recursos Vivos Marinos en el AltaMar del Pacífico Sur-Acuerdo de Galápagos (2000); *Convenciónsobre la Conservación y Manejo de las Especies AltamenteMigratorias en el Océano Pacífico Oeste y Central (2000); *Convenciónsobre la Conservación y Manejo de los RecursosPesqueros en el Atlántico Sur (2001), Acuerdo Marco sobre MedioAmbiente del MERCOSUR (2001).

El más importante desarrollo del principio de precauciónen el ámbito regional lo hallamos en el sistema de la UniónEuropea, el que, por la amplitud de sus desarrollos debieratener un tratamiento separado in extenso. En esta oportunidad, sólo lo consideramos a modo de aproximación general.

El Tratado de Maastricht (1992) establece66:
“la política de la Comunidad (…) está fundada sobre el principiode precaución y de acción preventiva (…)” 67 .

Derecho ambiental, cuando es aplicado a derechos humanos oderecho internacional humanitario involucra el medio humanocomo elemento de supervivencia no sustituible. Cuando se haaplicado el principio de precaución en materia de derechos humanos,la invocación de cautela, generalmente, ha tenido carácterextra particular, relacionado al ser humano en general, enúltima instancia, como elemento de los ecosistemas.

La Carta de la Energía de la Comunidad Europea(1994), en su Art. 19, establece:
“En la formulación de sus políticas y en sus actuaciones concretas,las Partes Contratantes pondrán todo su empeño enadoptar medidas precautorias para evitar o reducir al mínimoel deterioro del medioambiente”.

La Comunicación de la Comisión Europea sobre el recursoal principio de precaución (COM /2000/1), aprobadapor resolución del Parlamento Europeo el 14 de diciembre de2000, expresa que la aplicación del principio de precauciónconstituye un principio esencial de su política.

La Directiva 2001/18/CE del Parlamento Europeo y delConsejo sobre la liberación intencional en el medioambiente de organismosmodificados genéticamente, expresamente, señala quetoma en cuenta el principio de precaución al elaborar la directiva.

El Reglamento 178/2002 del Parlamento y del Consejosobre seguridad alimentaria considera la gestión provisionaldel riesgo en los casos de posibles efectos dañinos e incertidumbrecientífica sobre el riesgo (Art. 7)68.

El Reglamento relativo al registro, evaluación, autorización y restricción de sustancias y preparados químicos(COM 2003 0644 (04), en su Art. 1, señala que el reglamentose basa en el principio de precaución.

Es de observar que, ni siquiera este avanzado sistema ha dado una definición concreta del principio de precaución y las consecuencias de su aplicación69-70.

Entre los INSTRUMENTOS NO VINCULANTES DE ALCANCEUNIVERSAL destacamos:
* -La Declaración de Estocolmo sobre Medio Humano(1972), en el punto sexto de la Proclama, expresa:
“Hemos llegado a un momento de la historia en que debemosorientar nuestros actos en todo el mundo atendiendo con mayorsolicitud a las consecuencias que pueden tener para elmedio. Por ignorancia o indeferencia, podemos causardaños inmensos e irreparables al medio (…)”.

En ese mismo punto hace referencia a la necesidad de un “conocimiento más profundo y una acción más prudente” para asegurar la supervivencia de las generaciones presentesy las venideras.

En el Principio 4, establece:
“El hombre tiene la responsabilidad especial de preservar yadministrar juiciosamente el patrimonio de la flora y la faunasilvestre y su hábitat (…). En consecuencia, al planificar el desarrolloeconómico debe atribuirse especial importancia a laconservación de la naturaleza (…)”.

*-La Carta Mundial de la Naturaleza (1982) ha incluido alprincipio de cautela en los Puntos 11 b) y c) al establecer:
etc. V. con relación a: * gestión de crisis, la Dec. de la Comisión2004/478/CE; *Comité Permanente de la Cadena Alimentaria yde la Salud Animal, la Dec. de la Comisión 2004/613/CE.

“b) Las actividades que puedan entrañar grandes peligrospara la naturaleza serán precedidas de un examen a fondoy quienes promuevan esas actividades deberán demostrar quelos beneficios previstos son mayores que los daños que puedancausar a la naturaleza y esas actividades no se llevarána cabo cuando no se conozcan cabalmente sus posiblesefectos perjudiciales;
c) Las actividades que puedan perturbar la naturalezaserán precedidas de una evaluación de sus consecuencias yse realizarán con suficiente antelación estudios de los efectosque puedan tener los proyectos de desarrollo sobre la naturaleza;en caso de llevarse a cabo, tales actividades se planificarány realizarán con vistas a reducir al mínimo susposibles efectos perjudiciales”.

Entendemos que la distinción que hace la Carta entre “actividadesque puede entrañar graves riesgos” y “actividadesque pueden perturbar la naturaleza”, es central parael estudio del principio de precaución y sus implicanciasjurídicas. En el caso de la primera situación las actividadesno deben ser llevadas a cabo y en el segundo, si sonautorizadas (en función del grado de riesgo que haya asumidopolíticamente una sociedad dada), las actividadesdeben realizarse bajo un régimen especial de planificacióny seguimiento para prevenir y, eventualmente, minimizarsus efectos adversos. En el primer caso, el “principio” requiereaún mayores exigencias de prudencia que las requeridasfrente al riesgo cierto,en tanto, en la incertidumbreviene implícita la falta de seguridades sobre las consecuenciasde una actividad. El desconocimiento impide laadopción de medidas adecuadas de previsión y, en casode producirse un daño, conlleva dificultades paraminimizarlo o suprimirlo eficientemente.

* -El Informe del Consejo de Gobierno del Programa deNaciones Unidas para el Medio Ambiente en su decimoquintoperíodo de sesiones (1989), recomendó a todos losgobiernos adoptar “el principio de acción precautoria”como base de sus políticas en relación con la prevención yla eliminación de la contaminación marina71.

* -La Declaración de Río sobre Medio Ambiente yDesarrollo (1992) en el Principio 15 señala:

“Con el fin de proteger el medio ambiente, los Estados deberán aplicar ampliamente el criterio de precaución conforme a sus capacidades. Cuando haya peligro de daño grave o irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberáutilizarse como razón para postergar la adopción de medidaseficaces en función de los costos para impedir la degradacióndel medio ambiente”.

* -La Agenda 21 (1992) en el parágrafo 35.3 ha expresado:
“Ante amenazas de daños ambientales irreversibles, lafalta de conocimientos científicos no debe ser excusa parapostergar la adopción de medidas que se justifiquen de por sí.

El enfoque basado en el principio de la precaución podríasuministrar una base científica sólida para la formulación depolíticas relativas a sistemas complejos que aún no se comprendenplenamente y cuyas consecuencias no se puedenpredecir todavía”.

Es de observar que la palabra “enfoque” en este párrafo está separada del “principio de precaución” como tal e indica la adopción de medidas en el marco de la aplicación del principio.

* -El Código de Conducta de Pesca Responsable de laFAO (1995), en sus artículos 6 y 7 ha establecido:

6.5 Los Estados y las organizaciones subregionales y regionalesde ordenación pesquera deberían aplicar ampliamente elcriterio de precaución en la conservación, la ordenación yla explotación de los recursos acuáticos vivos con el fin de protegerlosy de preservar el medio ambiente acuático, tomandoen consideración los datos científicos más fidedignosdisponibles. La falta de información científica adecuadano debería utilizarse como razón para aplazar o de-
jar de tomar medidas para conservar las especies queson objeto de la pesca, las especies asociadas o dependientesy aquéllas que no son objeto de la pesca, así como su medioambiente.

7.5 Criterio de precaución7.5.1 Los Estados deberían aplicar ampliamente el criteriode precaución en la conservación, ordenación y explotaciónde los recursos acuáticos vivos con el fin de protegerlos ypreservar el medio acuático. La falta de información científicaadecuada no debería utilizarse como razón paraaplazar o dejar de tomar las medidas de conservación ygestión necesarias.

7.5.2 Al aplicar el criterio de precaución, los Estados deberíantener en cuenta, entre otros, los elementos de incertidumbre,como los relativos al tamaño y la productividad delas poblaciones, los niveles de referencia, el estado de las poblacionescon respecto a dichos niveles de referencia, el nively la distribución de la mortalidad ocasionada por la pesca ylos efectos de las actividades pesqueras, incluidos los descartes,sobre las especies que no son objeto de la pesca y especiesasociadas o dependientes, así como las condiciones ambientales,sociales y económicas.

7.5.3 Los Estados y las organizaciones y arreglos subregionaleso regionales de ordenación pesquera deberían determinar, tomandocomo base los datos científicos más fidedignos disponibles,entre otras cosas:a. los niveles de referencia previstos para cada poblaciónde peces y, al mismo tiempo, las medidas que han de tomarsecuando se rebasen estos niveles, yb. los niveles de referencia fijados como límite para cadapoblación de peces y al mismo tiempo, las medidas que han detomarse cuando se rebasen estos niveles; cuando se esté cercade alcanzar un nivel de referencia fijado como límite, deberíantomarse medidas para asegurar que no se rebase dicho nivel.

7.5.4 En el caso de nuevas pesquerías o de pesqueríasexploratorias, los Estados deberían adoptar lo antes posiblemedidas de conservación y ordenación precautorias queincluyan, entre otras cosas, la fijación de límites de las capturasy del esfuerzo de pesca. Esas medidas deberían permaneceren vigor hasta que se disponga de datos suficientes parahacer una evaluación de los efectos de la actividad pesquerasobre la sostenibilidad a largo plazo de las poblaciones. Apartir de ese momento, deberían aplicarse medidas de conservacióny gestión basadas en dicha evaluación. Estas medidas,cuando proceda, deberían permitir el desarrollo gradualde las pesquerías.

7.5.5 Si un fenómeno natural tiene importantes efectos perjudicialessobre el estado de los recursos acuáticos vivos, losEstados deberían adoptar medidas de conservación y gestiónde emergencia, a fin de que la actividad pesquera no agravedichos efectos perjudiciales. Los Estados deberían adoptartambién dichas medidas de emergencia cuando la actividadpesquera plantee una seria amenaza a la sostenibilidadde dichos recursos. Las medidas de emergencia deberíanser de carácter temporal y basarse en los datos científicosmás fidedignos de que se disponga.

Entre los INSTRUMENTOS NO VINCULANTES DE ALCANCE REGIONAL que han contemplado el principio de precaucióncabe destacar:
* -La Declaración Ministerial de la Primera Conferenciasobre Protección del Mar del Norte (1984), ha expresadocon relación a los vertidos de desechos químicos enlos océanos:
“Los Estados no deben esperar a tener pruebas de losefectos peligrosos para tomar acción (...)”.

Si bien no ha empleado la palabra “precaución”, la mismase halla implícita en la manifestación.

* -La Declaración de la Segunda Conferencia sobre laProtección del Mar del Norte (1987), explícitamente, incorporóel término “precaución” en los siguientes términos:
“En orden a proteger el Mar del Norte de posibles efectosdañosos de las sustancias más peligrosas (…) es necesarioun enfoque precautorio, el que puede requerir que se adoptenmedidas de control del vertido de esas sustancias, aunantes de que la relación causa-efecto haya sido establecidacon evidencia científicas indubitable”.

* -La Declaración de la Tercera Conferencia sobre laProtección del Mar del Norte (1990) hizo referencia al “principiode precaución”, dando por entendido que las dos Declaracionesprecedentes los habían consagrado, a pesar deno haberlo citado en la primera y haber hecho referencia
“enfoque precautorio” en la segunda. Así, expresa:
“Los participantes (...) continuarán aplicando el principiode precaución, que requiere actuar para evitar impactos potencialmenteperjudiciales de las sustancias que son persistentes,tóxicas, y puedan bioacumularse incluso cuandono haya evidencia científica que pruebe la relación causalentre las emisiones y los efectos”.

Asimismo, otros documentos han contemplado el principio,i.a., los siguientes: * Recomendación 89/1 (22 de junio de1989) de los Estados Partes en la *Declaración de la Conferenciasobre Polución de los Mares del Consejo Nórdico (18 de octubrede 1989); *Declaración Ministerial de Bergen sobre el DesarrolloDurable de la Región (16 de mayo de 1990); *Recomendación C(90)164 del Consejo de la OCDE sobre Prevención yControl Integrado contra la Polución (1991); *Declaración Ministerialsobre la Protección del Mar Negro (1993); *Declaración deMalmö del Primer Foro Ministerial Global sobre Medioambiente(2000), etc. 72.

Reflexiones finales
Si bien, los instrumentos internacionales revisados y comentadosprecedentemente han utilizado expresiones diversaspara referirse a la precaución ambiental (vg: idea precautoria,enfoque precautorio, medida precautoria, acción cautelar,criterio de precaución, principio de acción precautoria, principiode precaución, etc.) la distinción ha representado sólo una preferenciaterminológica, ya que, en la práctica, no ha seguidosustancial diferencia de acción como consecuencia de esa diversidadde manifestaciones73. Algunos instrumentos, en determinadospárrafos, usaron un término pero pasaron luego aemplear otro u otros con significado equivalente. Incluso, documentossucesivos concatenados han dado por sobreentendidoque esas diferencias terminológicas han respondido sóloa una selección lingüística sin relevancia jurídica74.

De las conceptualizaciones contenidas en los distintos instrumentosinternacionales surge que, para una debida comprensióndel principio de precaución, es necesario percibir alprincipio de precaución en dos niveles profundamente diferenciadosde situación: a) cuando se teme que las actividadespuedan causar daños graves, irreversibles, catastróficos almedio ambiente; b) cuando se supone que las actividades puedenser peligrosas para la conservación y preservación del medioambiente. En el primer caso, se impone la proscripción de laactividad hasta que se alcancen certidumbres que permitanadoptar previsiones capaces de neutralizar el peligro temido; en el segundo caso se requiere la adopción de medidas quepermitan reducir al mínimo los eventuales efectos perjudicialesantes y después de autorizar la actividad.