EL PRINCIPIO DE PRECAUCIÓN AMBIENTAL
LA PRÁCTICA ARGENTINA

EL PRINCIPIO DE PRECAUCIÓN AMBIENTAL LA PRÁCTICA ARGENTINA

Mirta Liliana Bellotti y otros

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3. Argentina y Chile pioneros antárticos

Tanto la República Argentina como la República de Chilehan sido pioneros en el desarrollo de la actividad turísticaantártica, la proximidad del sur patagónico han puesto en unaposición inmejorable a ambos países en la carrera de captaciónde la actividad turística, que por otra parte se ha convertidoen una fuente importante de recursos.

La mayor cercanía de Ushuaia al continente blanco le da ventajas comparativas por sobre las restantes puertas de accesoa la Antártida: Punta Arenas (Chile), Christchurch (NuevaZelanda), Hobart (Australia) y Ciudad del Cabo (Sudáfrica).

En sus comienzos la preocupación por el ecosistema antárticono estaba presente en los precursores tanto argentinos comochilenos, los que desarrollaron una agresiva política turística.

Cabe agregar que esto se producía en una época en que lostérminos ecología y conservación ambiental eran aún desconocidos.

Por lo tanto la actividad experimentó un desarrollo sinningún control, lo que se mantuvo de esa manera hasta que enel año 1989 se produce el naufragio del buque de abastecimientoy turismo ARA Bahía Paraíso de las Fuerzas Armadas Argentinaen el Mar de Ross ocasionando un derrame de combustible.

Si bien el derrame pudo ser controlado, evitándose un desastreecológico irreversible, si fue irreversible el camino que laactividad turística experimentó desde entonces.

Luego del naufragio, la actividad turística sufrió un receso,pero el interés por este destino reactivó la actividad tomándoseen esta oportunidad de manera paulatina más y mayoresmedidas de seguridad y tomando conciencia del peligroque la zona entraña y de la necesidad de contar con una debidapreparación para enfrentarla.

Surgió entonces la noción del ecoturismo que comprendeel compromiso de los operadores para preparar a quienes conducenla actividad turística y una política de concientizacióndel turista para proteger las riquezas del continente.

No debe dejar de advertirse que la IAATO estima que en latemporada 2005-2006 cerca de 30.000 turistas visitaron elcontinente blanco, lo que representa un verdadero desafío parasu frágil ecosistema.

La República de Chile cuenta con cuatro operadoresantárticos y a través de ellos concentra sus mayores esfuerzosa proteger sus intereses soberanos en la zona324. Esto es comprensibledesde que, de los cuatro operadores antárticos, tresson de origen militar (Ejército, Armada y Fuerza Aérea de Chile)y solo uno civil, el Instituto Antártico Chileno (INACH), eincluso el accionar de éste último se encuentra muy condicionadopor los intereses militares.

Argentina, por su parte despliega su actividad antártica através de la DNA con intereses similares a los chilenos. Cabedestacar como dependiente de ésta al Instituto Antártico Argentino,creado en 1951, que es el primer organismo mundialdedicado exclusivamente a las investigaciones antárticas, siendoéste el ente rector de la actividad de ciencia y tecnologíaque la República Argentina lleva a cabo en la Antártida325.

El INACH en la República de Chile, al igual que lo queocurre en la República Argentina con la DNA326, depende delMinisterio de Relaciones Exteriores y fue creado por la Ley15266 en el año 1963. En esta normativa se establece que,por excepción, el Instituto podrá emprender directamente trabajoscientíficos en el continente antártico. Esto no significóun rol pasivo del INACH en lo que a la investigación científicase refiere produciéndose con posterioridad un cambio sustancialen relación a esta restricción. Es así que en el año1978, mediante el Decreto Ley 161, se establece que el Institutosería el encargado de planificar y coordinar las actividadescientíficas y tecnológicas que organismos del Estado y delsector privado lleven a cabo en el Territorio Antártico Chileno.

Mediante el Decreto Ley 82 del 19 de 1979 se establece que elInstituto goza de plena autonomía en todo lo relacionado conasuntos antárticos de carácter científico, tecnológico o de difusión,y será el único organismo al cual le corresponda resolversobre estas materias, es así que en su artículo 2 se estableceque el INACH podrá por su cuenta planificar, organizar ydirigir expediciones, emprender directamente trabajos de investigacióncientífica y mantener Bases científicas propias enel Territorio Chileno Antártico.

El INACH formó un Comité Asesor en 1991 y reorganizósu Comité Científico con la mira puesta en contar en sus filascon la voz de autoridades científicas y las pertenecientes aotras instituciones del Estado, persiguiendo como objetivo quedesde otras esferas gubernamentales se apoye su labor.

El INACH cumple con una planificación basada en planesquinquenales, encontrándose actualmente en curso el correspondiente al plan 2006-2010. Del análisis de lo ocurrido con elplan quinquenal 2001-2005 se desprende que el problema másserio que afronta el INACH es de carácter financiero lo que haocasionado que en reiteradas oportunidades una importantecantidad de proyectos científicos (no militares) no puedan llevarsea cabo, o no hayan podido concluirse exitosamente. Esto,además, ha ocasionado que el cuadro de científicos que realizatareas de investigación en la Antártida haya disminuido demanera apreciable y que no se puedan formar nuevos científicospor el escaso apoyo financiero que los proyectos reciben.

Los objetivos de los planes quinquenales encuentran sunorte en la preservación de la Antártida como Zona de paz, deactividades científicas y reserva natural, también como áreade cooperación internacional y la concepción de la ciencia nacionalAntártida, orientada y vinculada con las grandes tendenciasinternacionales y, finalmente, con miras a la conservaciónde los recursos vivos marinos antárticos, las pesqueríasy la protección ambiental antártica.

Ya con anterioridad la evaluación del Plan Quinquenal1995-2000 mostró que el mismo se cumplió en un 50%327,fundamentalmente debido a razones de restricción presupuestaria,lo cual hace que sólo algunos de los Proyectos previstoshayan podido ser concluidos exitosamente. En este orden decosas pareciera que la aplicación de criterios precautorios conmiras a la protección medioambiental en la Antártida quedaseen un segundo plano, pues las medidas de carácter precautoriosuelen ser normalmente las más costosas. Esto se potenciapor la vinculación estrecha que hay entre la política antárticachilena y la cuestión de soberanía de Chile sobre un sector delcontinente blanco, en el que los intereses militares juegan unrol preponderante.

Argentina por su parte proyecta el cumplimiento del planesanuales (Científico, Técnico y de Servicios). Comprendelas actividades multidisciplinarias desarrolladas categorizándolasgeográficamente tomando como criterio diferenciador el establecimiento antártico argentino donde se realiza328. Tambiénla República Argentina presenta al igual que Chile problemaspresupuestarios lo que ha tenido efecto negativo sobrela actividad científica desplegada por la Institución, recurriéndosepara paliar estas deficiencias a proyectos conjuntos conentidades extranjeras o en colaboración.

El INACH, como ocurre en nuestro medio con la DNA, tiene entre sus objetivos velar por el mejor conocimiento científicode los recursos naturales del territorio antártico, mediantesu adecuada conservación y administración manteniendo losprincipios fundamentales establecidos en el Sistema del tratadoAntártico y en el Protocolo de Madrid, proyectándose a lasolución de problemas de interés nacional y global. Para elloes considerado de trascendental importancia la difusión yfortalecimiento de la conciencia antártica nacional. Es de observarque las evaluaciones de las actividades de tipo turísticoocupan un lugar muy marginal para el INACH que parece noconsiderar de relevancia la afluencia de turistas a la zona y lasconsecuencias que ocasiona en el continente blanco329.

Debe resaltarse que tanto en las actividades y proyectosde la República de Chile como en los de la República Argentinala problemática turística no es considerada relevante desde el punto de vista ambiental. En ambos casos, la única referenciaen los Planes a la actividad turística está dada por laconservación y/o creación de museos en algunas bases, comose puede apreciar en el plan Quinquenal del INACH a travésde la creación de un museo en la Isla Decepción330 en proyectoconjunto de Chile con Noruega. En el caso argentino en suPlan Anual 2006 las referencias se dan con relación al montajedel Museo Esperanza (conservación de patrimonio históricoy taxidermia de ejemplares hallados en Bahía Esperanza), al mantenimiento de Sala Marambio y Monumento Bahía Pingüinodel Museo Marambio y a la reparación de instalacionesen Museo Cerro Nevado.

Cabe destacar que la modalidad de la actividad turísticaen el lado chileno se concentra en el ingreso al continenteblanco por la vía aérea aprovechando el ampliado aeropuertoMarsh establecido desde 1980 en la Isla Rey Jorge, mientrasque Argentina tiene su punto fuerte a través de acceso marítimocaptando la parte más importante de la afluencia turísticapor mar, convitiendo al puerto de Ushuaia en escala obligadade cualquier buque que se aventure en estas regiones.

La República Argentina cuenta con un Programa de GestiónAmbiental y Turismo que es responsable de asesorar a laDNA sobre todos los aspectos relacionados con el cumplimientode las normas de protección ambiental y relacionadas alturismo emanadas de la legislación vigente, a fin de:

1. Garantizar que la totalidad de las actividades gubernamentalesy no gubernamentales argentinas en la Antártida observenlas normativas ambientales vigentes, tanto a nivel nacionalcomo del Sistema del Tratado Antártico, a través del diseño,implementación, supervisión y actualización permanente de procedimientosde gestión, capacitación y asesoría ambiental.

2. Inducir en aquellos foros del Sistema del Tratado Antárticoque traten cuestiones ambientales y de turismo, propuestas ylíneas de trabajo que tiendan a favorecer tanto los intereses delpaís en la Antártida, así como el desarrollo del Sistema del TratadoAntártico, a través de una participación sostenida en ellos, yen concordancia con los lineamientos y recomendaciones surgidosen el seno del Sistema.

Entre las líneas de trabajo del programa se cuentan:

1. Diseñar e implementar todos los procedimientosasociados a los procesos de Evaluación de Impacto Ambiental,la Gestión de Áreas Protegidas y la Protección dela Flora y la Fauna Antárticas, de acuerdo con lo establecidoen el Protocolo de Madrid (Ley 24216 y Ley 25260);2. Gestión de Residuos;3. Proponer mecanismos para la implementación delas normas relativas al turismo por parte de los operadoresturísticos nacionales, de las bases antárticas y de lospuertos argentinos que operen con dicha actividad.

Los operadores de actividades turística, sean empresasprivadas o individuos, deberán observar el procedimientoimplementado por la DNA para asegurar el cumplimiento delas normas ambientales vigentes.

Cabe destacar que el período 2007-2008 constituye lo quese ha denominado el Año Polar Internacional (IPY) que tienepor objeto lograr una explosión de investigaciones y observacionesinternacionalmente coordinadas e interdisciplinarias enfocadashacia las regiones polares de nuestro planeta331. Estaactividad surge por una iniciativa conjunta del Consejo Internacionalde Uniones Científicas (ICSU) y de la OrganizaciónMeteorológica Mundial (WMO). Tanto Chile como Argentinahan remarcado la importancia del emprendimiento.

El objetivo del IPY es realizar observaciones comparablessobre hechos pasados y futuros en ambos polos con el fin dedeterminar el status ambiental presente de las regiones polaresy cuantificar y comprender cambios ambientales naturalespresentes y pasados y mejorar las predicciones de cambiosfuturos.

Entre los pre-proyectos presentados por Argentina cabedestacar el denominado Antarctic Tourism and Environmentdirigido por Adriana Romero siendo el único entre 1131 preproyectos332presentados por diferentes países que hace directareferencia a la actividad turística333 y su impacto en el medio ambiente334.

La Asociación Internacional de Operadores Turísticos en laAntártida (IAATO) sobre el turismo marítimo, aéreo y terrestreinformó que durante 2003-2004 viajaron a la Antártida alrededorde 27.500 pasajeros, de los cuales un poco más de 400correspondían a la categoría de turismo terrestre, por lo quepodría considerarse como válida la consideración de que se tratade una actividad incipiente y de poca trascendencia. No obstante,atento la fragilidad del medio ambiente antártico estaapreciación pierde parte de su sustento. Cabe también analizarque desde 1990 a la fecha unos 150.000 turistas han visitadola Antártida y si tenemos presente que para la presente campañase estima en más de 30.000 la afluencia de visitantes esevidente el rápido y vertiginoso crecimiento del turismo.

La IAATO, en relación a la actividad turística, ha adaptadosus estatutos a fin de que sus miembros se adhieran alprincipio de que sus actividades no tengan más que un impactomínimo o transitorio en el medio ambiente antártico. Sinembargo hay que decir que no todos los operadores turísticosque parten de Punta Arenas, Puerto Williams o Ushuaia sonmiembros de la IAATO. A esto hay que agregar que tanto enPunta Arenas, Puerto Williams como en Ushuaia existe unacarrera por captar a los contingentes turísticos a fin de queusen sus instalaciones como base. Esta carrera que se inclinaúltimamente a favor de Ushuaia ha motivado a las autoridadesde Punta Arenas a redoblar sus esfuerzos, lo que muchasveces provoca que se resientan los controles a fin del otorgamientode autorizaciones para incursionar en la Antártida. Estoha generado que algunas expediciones de turismo aventurahayan recurrido a aquella Parte que le asegure la autorización,buscando escapar a las legislaciones nacionales que puedanrepresentarles un obstáculo335.

Es interesante ver en la dialéctica política los riesgos que laactividad puede presentar. Así, se puede remarcar la preocupacióndel legislador fueguino Alejandro Bertotto ante las declaracionesdel gobernador de la Región más austral de Chile, Sr.

Eduardo Barros, quien expresa que ya está en marcha la planificaciónpara despojar a Ushuaia de su sitial de preferencia.

Además, Bertotto es claro al expresar que la captación de losoperadores turísticos debe comenzar fundamentalmente por las“ventajas objetivas, comerciales, económicas y financieras querepresenta para el operador turístico el puerto a utilizar”336.

Iván Martinic, en publicación en El Mercurio, expresó queaunque el costo de operación del puerto de Ushuaia es máscaro, los operadores lo prefieren porque implica dos días menos de navegación337.

Evidentemente, la situación de descentralización puedeproducir el relajamiento de los controles, teniendo en cuentaque cada Estado Parte es el que tiene el poder discrecionalpara determinar la forma de cumplir con las exigencias del del Tratado Antártico. El Reino Unido no tenía conocimiento de laexpedición hasta el momento que el helicóptero hizo un amerizajeforzoso en el Paso de Drake camino a la Antártida. El rescate delos dos pilotos se hizo con un costo considerable para los programastanto del Reino Unido como de las otras partes al TratadoAntártico. El Reino Unido no hubiese dado su permiso para quese hiciera tal expedición. Nuestro organismo de aviación civil habíaconsiderado que el tipo de helicóptero contemplado no se considerabaadecuado para volar en las condiciones antárticas o pararealizar vuelos largos sobre el mar. Los mismos individuos, a pesarde su incidente con la pérdida de su helicóptero el año anterior(Informe 2004) contactaron a otra Parte en el tratado paraintentar obtener autorización. Afortunadamente, la Parte solicitadainformó al Reino Unido de la situación, y éste recomendóque no se otorgara el permiso. Extraído del Documento de trabajodel Reino Unido sobre reglamentación del turismo aventura enel marco de la XXVII Reunión Consultiva del Tratado Antárticodesarrollada en Ciudad del Cabo en el año 2004 en relación altema XXX del programa denominado Gestión del Turismo Aventura:la necesidad de una mayor cooperación entre las partes.

Sistema Antártico y para otorgar las autorizaciones para operaren el continente antártico.

De lo dicho se pueden desprender varios factores quedesafían el imperio del principio de precaución y la verdaderapreservación y conservación del Continente Blanco, queempecen el desarrollo de una actividad turística antártica sostenibleen la Antártida bajo jurisdicción argentina y chilena.

Entre ellos: los presupuestarios; la falta de especialistas científicos,la competencia por captar clientes entendida está concriterio puramente comercial.