LAS POLÍTICAS PUBLICAS EN LA ENCRUCIJADA: POLÍTICAS SOCIALES Y COMPETITIVIDAD SISTÉMICA

LAS POLÍTICAS PUBLICAS EN LA ENCRUCIJADA: POLÍTICAS SOCIALES Y COMPETITIVIDAD SISTÉMICA

Francisco José Calderón Vázquez

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II.2. ¿Qué es la “Política”?

“Una palabra curiosa se está usando para describir la última ronda de improvisación económica del gobierno. Se le está llamando ‘políticas’ … ¿Cuáles políticas? Las políticas deben ser algo más que una convulsión eléctrica. Deben tener piernas para distancias más largas que las requeridas para ‘un arranque de crecimiento’. Deben tener algún fin a la vista más allá de ver un gobierno confuso durante el próximo mes (Ignatieff 1992).

“Las políticas no tratan de sobrevivir hasta el viernes. Ni deben ser confundidas con estrategia, que es llegar a la Navidad. Las políticas es la selección de formas no contradictorias de lograr fines no contradictorios a mediano y largo plazo. Las políticas son el hilo de convicción que evita que un gobierno sea prisionero de los eventos (Ignatieff 1992).

A tenor de las citas anteriores, no resulta fácil definir que es, o que sea, la política, visto que muchas de las acepciones de lo que normalmente se entiende como política, tiene poco o nada que ver con la misma. Se trata de un fenómeno multidimensional y complejo, tal y como evidencian Hogwood y Gunn (1984) quienes reúnen una serie de nociones comúnmente aceptadas sobre los diversos significados de la política:

1. políticas publicas como etiqueta identificativa para un campo o dominio de actividad; así, cuando se habla sobre política financiera o política sanitaria, los interlocutores entienden (y reconocen) que se trata de un campo reservado a la acción institucional y gubernamental;

2. políticas publicas como una expresión de un designio general o abstracto, o un estado deseado de cosas: cuando se habla de p.e. de construir nuevas sociedades, nuevas dimensiones, etc.;

3. políticas publicas como propuesta específica, así la política de subvenciones para las pymes;

4. políticas publicas como programa de actividades, p.e. programa de obras publicas, programa de atención sanitaria para inmigrantes.

Dada la complejidad del fenómeno, sus posibles abordajes y perspectivas, circunscribiremos el ámbito de nuestra reflexión a realizar una aproximación a la noción de política publica que habitualmente se maneja en los ámbitos académicos, es decir a plantear la política como ciencia, como algo que se puede analizar y observar y que necesita de instrumentos metodológicos para su desglose y comprensión.

Siguiendo a Valdivieso del Real (2004) , se hace preciso remarcar las contradicciones presentes en cuanto a qué se entiende por política publica, y cuales sean los elementos constitutivos de la misma. Contradicciones presentes ab initio en la diversidad de opiniones de los autores esenciales de la materia y de sus respectivos enfoques.

Dentro de la gama de acepciones del termino política, un denominador común radicaría en la idea esencial de programa o conjunto articulado de acciones orientadas al logro de determinados objetivos y al cumplimiento de ciertos fines. Idea base latente en numerosas aproximaciones académicas, así para Lasswell y Kaplan (1950) , la política puede considerarse como "un programa proyectado de valores, fines y prácticas". En términos similares, Anderson (1975) plantea una concepción lineal de la política, como “un curso de acción seguido por un actor o conjunto de actores para afrontar una determinada problemática”.

Una cierta complicación de este esquema simplista vendría representada por autores como Lindblom (1959), que plantea una visión procesual de la política como hacer constante, el policy making que vendría a ser “un proceso de aproximaciones sucesivas a un objetivo deseado, donde incluso éste se halla sometido a continuas reconsideraciones”.

Toda vez contemplada en aproximación, la noción de política, debería plantearse el concepto de pública. En este sentido, una fácil hilación sería considerar como pública a la política “desarrollada por una autoridad pública”. (Sempere Navarro, 2005) Con lo que se tipifica como publica a las políticas emanadas del sector publico o de las instituciones publicas, o lo que es igual en virtud de su origen institucional y del sujeto que las elabora.

Lo anterior, si bien a efectos operativos podría resultar lógico, a efectos epistemológicos no deja de resultar demasiado simplista, puesto que plantea una identificación de “publico” como atributo del sector publico. Cuando lo “publico” en su esencia va mas allá, debiendo ser puesto en relación con el concepto de “res publica”. Esta diferenciación conceptual parece certera, por cuanto que el sector publico, como evidencian las ultimas centurias, puede crecer exponencialmente y también (como sucede en la actualidad) puede decrecer de forma súbita, mediante procesos de desregularización y privatización. Mientras que el concepto de res publica, “lo que a todos atañe o concierne” como viene definida por Heidegger, permanece inmutable.

Una concepción más sociológica y menos institucional nos la ofrece Pallarés (1988) que define a las políticas públicas como “el conjunto de actividades de las instituciones de gobierno, actuando directamente o a través de agentes, y que van dirigidas a tener una influencia determinada sobre la vida de los ciudadanos”. Pallares (1988) en su visión, plantea la interacción gobierno-sociedad, como eje de la política publica. De ahí que, podría inferirse considerar a las políticas públicas como las acciones del gobierno orientadas a dar respuestas a las diversas demandas de la sociedad. En otras palabras, al gobierno en acción. Por ultimo, para Pallarés (1988) una política puede ser considerada como pública siempre que se haya producido (generada, o cuando menos minimamente procesada) en el marco de los procedimientos, instituciones y organizaciones gubernamentales.

En esta orientación socio-gubernamental, Guzmán y Zalazar (*) consideran a las políticas públicas como el resultado de una serie de procesos a través de los que las demandas sociales se transforman en opciones políticas y en objeto de decisión de las autoridades públicas. Por lo que, según dichos autores, además de actos administrativos provenientes de la jerarquía institucional, las políticas son productos sociales surgidos de un determinado entorno socioeconómico y cultural. En este sentido, las políticas significan el resultado del proceso de institucionalización de las reivindicaciones y demandas sociales desde el poder.

Pallarés (1988) puntualiza su definición a partir de consideraciones tales como el “proceso decisional”. En el sentido de que las políticas públicas como tal conjunto de decisiones, van a ser llevadas a cabo en un lapso temporal determinado, y, siguiendo normalmente una secuencia lógica o racional.

Sería importante resaltar el componente decisional de la política. Puesto que normalmente la política conlleva la decisión de actuar respecto a algún asunto. Por decisión, siguiendo a Harrop (1992) podemos entender “una selección mas o menos explicita entre una gama de opciones”, en el caso de la política el componente decisional supone un conjunto de decisiones más o menos teórico y como se van a llevar éstas a la realidad práctica. Es decir, incluyen además del conjunto de decisiones, los componentes relativos a la implementación y al cumplimiento del componente decisional.

La política, normalmente suele formularse como acción, pero siguiendo a Heclo (1972) también podría considerarse como “inacción”: “Una política puede consistir también en lo que no se está haciendo”, fórmula que retoma la concepción omnicomprensiva de la política de Dye (1975) y su idea de la “no política”, puesto que este autor considera por política pública, todo lo que los gobiernos deciden hacer, o bien, no hacer.

Por lo que respecta a posibles tipologías de las políticas publicas en atención a sus efectos, la clasificación clásica es la realizada por Lowi (1964) y retomada posteriormente por Palmer y Short (1989) que establece cuatro categorías de política: distributivas, reguladoras, auto-reguladoras y redistributivas.

El elemento distintivo de las políticas distributivas radica por una parte en sus contenidos, puesto que las mismas buscan la prestación de servicios o la provisión de beneficios a determinados target groups de población, disposición de recursos que no va en detrimento o menoscabo aparente del status quo de los restantes grupos de población. Ello hace que no resulten particularmente polémicas, por lo que el proceso de configuración de tales políticas no suele despertar resistencias u hostilidad en el arco de la sociedad de referencia. Un ejemplo de política distributiva podría ser la introducción de una política de atención sanitaria descentralizada para el medio rural, o un programa de dotación de redes de alcantarillado y saneamiento para el medio rural.

Las políticas reguladoras se orientan a establecer limites o restricciones en la conducta de los individuos, de modo que se delimite depuradamente el campo de actuación de determinados colectivos, como por ejemplo la regulación de las actividades profesionales de los abogados, o los arquitectos por ejemplo. Dado que su ámbito de acción es relativamente restringido, no tienden a suscitar la atención o el interés de los restantes grupos, aunque puedan resultar polémicas o den lugar a confrontaciones entre afectados y agentes normativos.

Las políticas de auto regulación se dirigen al control de actividades e intereses al interior de una organización, habitualmente administraciones publicas o pseudos publicas. Normalmente instauradas para evitar, en la medida de lo posible, la actuación de grupos de interés al interior de la organización.

Las políticas redistributivas responden a una acción intencional, clara y deliberada, por parte de las agencias normativas de cara a introducir alteraciones en la distribución del ingreso o de la renta. Normalmente se operan mediante la instauración de una fiscalidad progresiva. Al tocar elementos de renta, la “sensibilidad” de las mismas es muy alta, ya a favor, ya en contra en el abanico de grupos de interés. Habitualmente su introducción y desarrollo viene precedida de fuertes controversias