LAS POLÍTICAS PUBLICAS EN LA ENCRUCIJADA: POLÍTICAS SOCIALES Y COMPETITIVIDAD SISTÉMICA

LAS POLÍTICAS PUBLICAS EN LA ENCRUCIJADA: POLÍTICAS SOCIALES Y COMPETITIVIDAD SISTÉMICA

Francisco José Calderón Vázquez

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VII.- Las Políticas Publicas en el modelo de la Competitividad Sistémica

A raíz del debate abierto en el mundo occidental, y en particular, en Europa, a consecuencia de la serie de cambios estructurales observados en las economías industriales. Mutaciones derivadas, en gran medida, del paulatino proceso globalizador, y sus consecuencias mas inmediatas, la crisis del modelo fordista y la aparición en escena de los nueva competencia internacional. Se han venido realizando toda una serie de reflexiones y aportaciones teóricas a dicho debate, que dista mucho de haber terminado. Una de las contribuciones teóricas más sugestivas, realizadas en torno a la reflexión sobre el concepto de competitividad y a la reflexión sobre el mismo, va a ser el denominado enfoque de la Competitividad sistémica, modelo que tiene su origen en la serie de contribuciones y estudios que la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE) ha venido realizando a partir de 1992 .

La finalidad de tales estudios era sistematizar los diferentes enfoques existentes sobre el concepto de competitividad, integrándolos en la noción denominada “competitividad estructural”, concepto estructurado en torno a tres factores clave: a) la innovación como elemento constitutivo central del desarrollo económico; b) la capacidad de innovación e las organizaciones industriales, entendida como capacidad de aprendizaje; c) el papel de las redes de colaboración orientadas a la innovación y apoyadas por diversas instituciones, para fomentar las capacidades de innovación.

Siguiendo estas lineas de pensamiento, la tesis central de la competitividad sistémica , definida a partir de los trabajos del Instituto Alemán de Desarrollo y de autores como D. Messner o J. Meyer-Stamer, plantea como piedra angular, la idea de que el nivel de competitividad genérica de una economía o territorio determinado, es el resultado del esfuerzo organizativo e institucional de la sociedad y de los agentes económicos, sociales e institucionales que interactúan en dicho territorio. La competitividad empresarial para estos autores seria el resultado o producto de un patrón de interacción compleja y dinámica entre el Estado, las empresas, las instituciones intermediarias y la capacidad organizativa de una sociedad .

El modelo sistémico de la competitividad, viene a reconocer de facto que el logro de un nivel de desarrollo industrial-económico realista, no puede alcanzarse o mantenerse solo a base de condiciones macroeconómicas estables en el nivel macro, o de condiciones especificas de producción en el nivel micro. A su vez, también son imprescindibles el concurso de medidas específicas, por parte del gobierno y de organizaciones privadas de desarrollo, orientadas a fortalecer la competitividad de las empresas (nivel meso), en un contexto de organización y de consenso.

Asimismo, la capacidad de integrar las políticas meso y macro depende de la existencia de toda una serie de estructuras políticas y económicas y de un conjunto de factores socioculturales y patrones básicos de organización (nivel meta). Por tanto, la competitividad a nivel territorial es el producto de un entorno donde se crean y mantienen las condiciones para que el esfuerzo competitivo se produzca, entorno que no puede improvisarse sino construirse.

En otras palabras, la competitividad territorial no puede surgir por generación espontanea al modificarse elementos de los ambitos macro (Alteraciones en el tipo de cambio, tipos de interés, etc.) o micro (Espíritu empresarial, subvenciones, etc.) como tradicionalmente se ha venido entendiendo por determinadas corrientes de pensamiento, sino que la competitividad de una economía seria el resultado o producto de un patrón de interacción compleja y dinámica entre el Estado, las empresas, las instituciones intermediarias y la capacidad organizativa de una sociedad. Por ello, la generación de ventajas competitivas respondería a la acumulación de capacidades existentes en los diversos niveles del completo sistema, y a su interacción mutua, en palabras de Meyer Stamer: el patrón organizativo de la sociedad en su conjunto .

El concepto trata de superar la discusión contrapuesta, a veces en términos maniqueos entre Estado y Mercado, lo Publico y lo Privado, orientándose a encontrar el equilibrio adecuado entre las fuerzas del mercado y la intervención estatal, en la formulación e implementación de políticas dirigidas a promover o mantener el desarrollo industrial y competitivo.

Por lo que se refiere a los fundamentos teóricos, y a los materiales culturales que están en la base de la configuración del modelo sistémico de la competitividad, podrían distinguirse aportaciones procedentes de cuatro diferentes escuelas de pensamiento: A) La economía de la innovación y las teorías evolutivas, dentro de las coordenadas Schumpiterianas de pensamiento (Dosi, 1988; Freeman, 1987; y OCDE, 1992); B) La escuela postestructuralista (Amsden, 1989; Lall 1992; CEPAL, 1990; Hillebrand, 1991) con la redefinición del papel del Estado en los procesos de industrialización tardía; C) la nueva economía institucional, (North, 1996) siguiendo esquemas neoclásicos, focalizando el énfasis en los sistemas de reglas y derechos de propiedad, y D) la escuela moderna de administración (Porter, 1990).

Dentro de las ciencias sociales, la competitividad sistémica se interrelaciona con la sociología económica, la sociología industrial, la geografía económica y las ciencias políticas, y todas ellas a su vez con la noción de redes, elemento central detrás del concepto de competitividad sistémica.

Seria importante aclarar que, usualmente cuando se habla de competitividad la referencia básica es la competitividad empresarial, es decir la capacidad de la empresa de mantener una posición en el mercado. Mientras que el concepto de competitividad sistémica aquí presentado se refiere organizaciones de base territorial como países, regiones, territorios, sectores o subsectores industriales. El concepto de competitividad nacional en términos generales se refiere a la capacidad que tiene un país, en condiciones de libre mercado, para producir bienes y servicios demandados en mercados internacionales y, simultáneamente, mantener y expandir el ingreso real por habitante en el largo plazo.

La perspectiva de largo plazo implica reducir la degradación ecológica y ambiental y la intensidad en el uso de los recursos, para alcanzar un nivel que sea al menos equivalente a la capacidad de absorción de los ecosistemas del país (CEPAL, 2001)

El modelo sistémico logra relacionar la competitividad de la empresa individual con la competitividad de la economía en su conjunto, evidenciando los mecanismos de engarce a partir de las siguientes premisas :

a) Una empresa singular, no es competitiva por sí misma, especialmente si no cuenta con un entorno favorable de proveedores, servicios orientados a la producción, o una presión competitiva de competidores locales. La competitividad en el nivel micro está basada en la interacción. El aprendizaje por interacción (learning-by-interacting) es clave en el proceso de innovación, especialmente cuando se constituyen ventajas competitivas dinámicas.

b) El entorno favorecedor de la competitividad empresarial es producto, y a la vez función, del sistema nacional de normas, reglas, valores e instituciones que definen los incentivos, estímulos y condicionantes que moldean el comportamiento de las empresas.

c) El Estado y las políticas publicas por él operadas, desempeñan un papel decisivo en la definición del proceso de desarrollo, su consolidación o la reestructuración productiva de una economía, especialmente bajo las nuevas modalidades de gestión gubernamental.

Por lo tanto, a medida que aumenta la complejidad de las nuevas formas de organización industrial, la naturaleza sistémica de la competitividad adquiere más importancia, aunque ello no sea igualmente relevante para todo tipo de actividad económica.

En su formulación operativa el modelo distingue cuatro niveles analíticos: META nivel MACRO nivel, MESO nivel y MICRO nivel, que interactúan entre si (Ver figura II.2) De acuerdo con el Modelo de Competitividad Sistémica, Dada la interacción dinámica existente entre los diferentes niveles, el funcionamiento operativo de cualquiera de los mismos afecta y condiciona a los restantes, de manera directa. De ahí que sea imposible, un planteamiento correcto de la competitividad o del crecimiento competitivo sin analizar la interacción dinámica entre estos sistemas.

A continuación procederemos a una sucinta descripción de cada uno de los niveles:

META NIVEL

FACTORES CONTENIDOS SIGNICADO REFERENTE

Factores Socioculturales

Escala de valores Social Patrones básicos de organización política, jurídica y económica Capacidad para el consenso que tiene una determinada sociedad

ETHOS SOCIAL

Formas de comportarse y de plantear y organizar la realidad, su mentalidad, de la que se derivarian sus conductas economicas

Condicionantes de la capacidad estratégica y política de cualqueir sociedad El consenso aparece como punto de inflexión de la planificación, para definir las metas a alcanzar y objetivos a lograr Intangibles que configuran la sociedad como tal cuerpo social

El consenso posibilita economias de escala y tiempo que permiten canalizar los esfuerzos nacionales en una misma dirección El consenso posibilita minimizar los riesgos y consecuencias de posibles conflictos entre los grupos sociales

COMPETITIVIDAD METAECONOMICA

OBJETIVO Se trataría de operar políticas publicas y esquemas de gestión que condujesen a la acumulación de las META Capacidades

META CAPACIDADES ACUMULACION DEFINICION

CAPITAL GUBERNAMENTAL Referido al

Perfeccionamiento del modelo de gestión gubernamental IMAGEN ESENCIAL DEL BUEN GOBIERNO

- Gestión gubernamental de calidad, proactiva,

- Provisión de servicios públicos y fomento socioeconómico

- Políticas públicas eficaces y eficientes, en un esquema no burocratizado, de transparencia y simplificación administrativa

CAPITAL INSTITUCIONAL Referido al Perfeccionamiento del estado de derecho

TRES NIVELES DEL ESTADO DE DERECHO

- SISTEMA NORMATIVO reglas de juego claras

- INSTITUCIONES organizaciones transparentes

- SISTEMA DE CONTROL que haga cumplir las reglas de juego con, eficacia, transparencia y mínimos costes de transacción.

CAPITAL SOCIAL Referido al Fortalecimiento de la confianza social en todos los aspectos FORTALECER LA COHESIÓN SOCIAL

Eliminación de las condiciones que activan el círculo vicioso de pobreza/ exclusión / inestabilidad socio-política.

MACRO NIVEL

FACTORES CONTENIDOS SIGNICADO REFERENTE

MACRO POLÍTICAS

PRESUPUESTARIA

CAMBIARIA

COMERCIAL

COMPETENCIA

FISCAL Plus ultra respecto a la mera estabilización de precios

ESTABILIDAD DEL ENTORNO MACROECONÓMICO

Exige

CONSECUCIÓN DE LA ESTABILIDAD DEL ENTORNO MACROECONÓMICO piedra angular del desempeño positivo de una economia Condición necesaria pero No suficiente para fomentar la competitividad empresarial 1. Gestionar mercados de bienes y servicios de modo eficiente.

2. Contexto politico asertivo que posibilite a los agentes una optimizacion en la asignacion estratégica de recursos.

COMPETITIVIDAD MACROECONOMICA

OBJETIVO Lograr una gestión macroeconomica coherente que evite altos déficits presupuestarios y de balanza de pagos, puesto que el efecto sinergico de los mismos provoca un incremento de la deuda externa, una acelaracion de la inflacion y la contraccion del flujo economico.

META CAPACIDADES ACUMULACION DEFINICION

DINAMICA MACROECONOMICA Conjunto de variables que determinan el crecimiento economico sostenido a medio y largo plazo:

ÍNDICES DE ACUMULACIÓN DE CAPITAL,

ÍNDICES DE ACUMULACIÓN DE AHORRO INTERNO (como factores determinantes del gap ahorro-inversión y de las necesidades de ahorro externo)

INDICE DE INNOVACION (condicionante del crecimiento de la productividad)

CAPACIDAD DE INVERSIÓN PUBLICA del gobierno para las mesopoliticas

EFICIENCIA MACROECONOMICA Conjunto variables que condicionan la relacion precio-coste a nivel empresarial:

TIPOS DE CAMBIO,

TIPOS DE INTERES,

REGIMEN FISCAL, SISTEMA FINANCIERO,

CRECIMIENTO SOSTENIDO DE LA DEMANDA AGREGADA

MESO NIVEL

FACTORES CONTENIDOS SIGNICADO REFERENTE

MESO POLÍTICAS

POLITICA DE INFRAESTRUCTURAS Y EQUIPAMIENTOS

POLITICA EDUCACIONAL

POLITICA TECNOLÓGICA, POLITICA AMBIENTAL

POLITICA REGIONAL, POLÍTICAS DE CREACIÓN DE ENTORNOS FAVORABLES A LA ACTIVIDAD ECONOMICA

POLITICS DE ARTICULACION Y EQUILIBRIO TERRITORIAL

Articulacion productiva y Territorial como referente del desarroollo Economico

Marcan la diferencia en el caso de países desarrollados, donde las diferencias en cuanto a estabilidad macroeconomca son minimas

COMPETITIVIDAD MESOECONOMICA

OBJETIVO Se trataría de operar políticas publicas y esquemas de gestión que condujesen a la acumulación de las MESO Capacidades

MESO CAPACIDADES ACUMULACION DEFINICION

CAPITAL ORGANIZACIONAL Referido a la generación de economías de la aglomeración INTEGRACION PRODUCTIVA

Promover

a) la articulacion productiva interempresarial a través de cadenas vertivales u horizontales de integración empresarial (formando conglomerados productivos o clusters)

b) la articulacion territorial entre territorios comunidades y ciudades formando redes zonales y regionales de desarrollo en la logica de la planificación estratégica territorial.

CAPITAL LOGÍSTICO Referido a la

articulacion de los diversos ejes infraestructurales ARTICULACION INFRAESTRUCTURAL

En sus tres dimensiones basicas: transporte multimodal, telecomunicaciones y energía

CAPITAL INTELECTUAL Referido a la

capacidad creativa y difusiva de promover y propagar la innovación a 360º en los diferentes campos, de actuación SISTEMA NACIONAL DE INNOVACIÓN

Basado en nuevos enfoques pedagógicos y educativos (tanto formal como en la empresa) que pongan el enfasis en el “aprender a aprender”, el “aprender a emprender” y el “aprender haciendo” en los procesos de desarrollo de actividades productivas

MICRO NIVEL

FACTORES CONTENIDOS SIGNICADO REFERENTE

MICRO - INTERNOS

A LA ORGANIZACION EMPRESARIAL Promover procesos de mejora continua al interior de las organizaciones empresariales Mejora del nivel de gestión de la empresa

Perfeccionamiento de las Estrategias empresariales

Gestión de la innovación

Adopcion de Mejores prácticas en el ciclo completo de producción: diseño, desarrollo, producción y comercialización Potenciar el incremento de la capacidad competitiva de las empresas individuales

MICRO - EXTERNOS Promover procesos de configuracion de redes de complementariedad interempresariales para crear economias de aglomeracion y externalidades,

Integración en redes de cooperación tecnológicas, Logística empresarial

Interacción de proveedores y productores.

COMPETITIVIDAD MICROECONOMICA

OBJETIVO Se trataría de operar políticas publicas y esquemas de gestión que condujesen a la acumulación de las MICRO Capacidades

MICRO CAPACIDADES ACUMULACION DEFINICION

Capital Empresarial Adopcion de nuevos modelos de gestión y organización empresarial, En las coordenadas de la empresa flexible, para alcanzar niveles altos de eficiencia, calidad, flexibilidad y rapidez de reacción.

Simultaneamente interactuar en el seno de redes de cooperación empresarial

Capital Laboral Knowledgeworkers trabajadores del conocimiento, RRHH multifuncionales y dotados de plurihabilidades, que permitan complementar al capital intelectual y promover procesos de aprendizaje e innovación continuos dentro de la empresa

Dado el incremento de la complejidad tecnológica y operativa de la actuación en mercados globales, el nivel MESO ha venido adquiriendo una mayor importancia relativa en los años recientes.

Para cualquier unidad territorial el desafío central de la competitividad sistémica consiste en desarrollar sus capacidades en los cuatro niveles, acumulando los diferentes capitales de forma simultanea.

Para las unidades territoriales en condiciones de subdesarrollo, posiblemente sea el nivel META el que presente mayor importancia estratégica. Mientras que para zonas con un cierto nivel de desarrollo, es el nivel MESO el que presenta una importancia decisiva; puesto que en el nivel MACRO económico, la mayoría de las economías tenderán a la convergencia y a la homologación. Por ello, se hace vital la creación de un MESONIVEL estructurado donde agentes públicos y privados negocien las necesarias políticas de apoyo e impulsan la formación social de estructuras.

En el caso de los países subdesarrollados, el problema radica mayoritariamente en el METANIVEL, dada la dificultad real de alcanzar consensos en sociedades de estructura piramidal, donde la disparidad de intereses y perfiles sociales existente, hace muy difícil lograr acuerdos básicos. De ahí los típicos bloqueos en el nivel Meta, inherentes a la noción de subdesarrollo estructural. Sin embargo el consenso es decisivo, tanto para el diseño e implementación de instituciones públicas y privadas que permitan configurar los espacios macro y meso (creación de consensos en el plano de la política y la política económica) como para la creación de capacidades políticas y estratégicas entre los grupos de actores sociales.

El ritmo y la temporización del proceso de configuración de consenso, va a estar condicionado por las estructuras socioculturales de la sociedad (tradiciones, valores, estructuras básicas de carácter social, organizativo y de poder), que en condiciones normales evolucionan con mucha lentitud .

Tanto la estabilización del contexto MACRO, como la creación de consenso y las políticas MESO plantean fuertes presiones y exigencias a la capacidad organizativa de una sociedad determinada, a su sistema político-administrativo y a las instituciones de intermediación. La madeja de problemas y de dificultades que constituyen en su conjunto el fenotipo del subdesarrollo significan un obstáculo enorme para la organización de un proceso de desarrollo sostenido, ello no supone que no existan márgenes reales de actuación para la acumulación de capitales en los distintos niveles.