LAS POL?TICAS PUBLICAS EN LA ENCRUCIJADA: POL?TICAS SOCIALES Y COMPETITIVIDAD SIST?MICA

V.- Política Social y Ciudadanía Social

La idea esencial que alienta a las construcciones teóricas de las políticas público-sociales, que aparece latente en todas sus plasmaciones, no es otra que el dar respuesta a las necesidades sociales en materia de seguridad, salud y bienestar. A través de sus intervenciones en el plano social, el estado del bienestar se orienta a la protección de los ciudadanos contra los riesgos de pobreza y enfermedad, la promoción de la mejora de los niveles de vida de la población, y la generación de entramados (safety nets) de garantía social para la población que no está en situación de competir.

En otros términos, el estado social opera un compromiso de protección dirigido hacia sus ciudadanos. Compromiso que históricamente se ha operado en base al mecanismo de ciudadanía social, como expresión de los derechos sociales. Por ello, las políticas sociales se estructuran en torno a los derechos sociales orientándose a su desarrollo, implementación y cumplimiento (Sempere Navarro, 2005) . De ahí, que se haga necesario retomar en una perspectiva de aproximación la construcción teórica del derecho social, a fin de sustentar desde una proyección histórica tales conceptos.

Desde una perspectiva histórica, la ciudadanía o condición de ciudadano, significó en la Grecia clásica la cualidad de miembro de la Politeia. Es decir, la aptitud o capacidad para pertenecer y participar en la organización política donde aparecen integrados los miembros de la sociedad. La civilización romana va a utilizar dichos conceptos como cantera de materiales, reformulándolos para adecuarlos a sus necesidades imperiales, reformulación que sentará las bases de los conceptos decimonónicos de ciudadanía.

En Roma, la condición de ciudadano se consideraba una suerte de status jurídico-político, por cuanto que sólo eran cives romanorum aquellos individuos que reunían toda la serie de requisitos y aptitudes necesarios para poder ser capaces de ejercer derechos y obligaciones. De ahí, que la ciudadanía romana fuera en principio un club bastante exclusivo y excluyente, estilo a la politeia helénica, en el sentido de que solo se podía ser ciudadano romano vía nacimiento (descendencia legitima se entiende, es decir siempre y cuando fueran procreados en justas nupcias) vía adquisición (manumisión, latinidad, etc.) o bien por concesión del poder público como recompensa por servicios militares o sociales, que favorecían a la natalidad ilegítima.

El status de cives romanorum implicaba el reconocimiento de la capacidad jurídica del individuo en cuestión, y la consiguiente posesión y disfrute de derechos, tanto en el orden público como en el privado . Por tanto, el status de ciudadano era conditio sine qua non, para poder ser sujeto jurídico activo y pasivo y por tanto capaz de desarrollar relaciones jurídicas, acceder y disponer de los mecanismos jurídicos, y en definitiva ser persona.

Tal concepción fue empleada como base conceptual de las construcciones temáticas de la Ilustración y de las revoluciones liberales del ultimo tercio del XVIII, donde empieza a definirse la ciudadanía como tal status jurídico y político mediante el cual el ciudadano adquiere unos derechos como individuo (civiles, políticos) y unos deberes (impuestos, servicio militar) respecto a una colectividad política determinada, además de la capacidad de actuar en la vida política (colectiva) de un Estado, entendido a la manera borbónica, como Estado-Nación, por lo que la ciudadanía evolucionará hasta convertirse a partir del XIX en sinónimo de nacionalidad. Con la llegada del siglo XX, se incorporará a la noción de ciudadanía y a la constelación de derechos que incorpora, la dimensión social.

La constelación de derechos integrados en la actualidad en la noción de ciudadanía, responden en su origen a los principios de igualdad, libertad y solidaridad surgidos de las revoluciones liberales del final del XVIII, cuya proceso de positivación , va a culminar con la Declaración Universal de los Derechos Humanos (1948) .

Los derechos dimanantes del principio de libertad, constituyen el segmento de los denominados derechos civiles y políticos, llamados también "derechos de primera generación"; su objetivo, siguiendo a Sempere Navarro (2005) es crear y preservar un ámbito personal de libertad social y política, inviolable por parte de los poderes públicos. El desarrollo de los derechos civiles y políticos tiene su origen en el marco del ius gentium europeo del siglo XVI.

Por lo que se refiere a los derechos de "segunda generación", derivados del principio de igualdad, hacen referencia a los derechos económicos, sociales y culturales , orientados a la satisfacción de las necesidades básicas de los individuos de manera que la vida ciudadana se desenvuelva en una matriz de igualdad de oportunidades y de condiciones entre los ciudadanos, como condición previa y necesaria a un ejercicio real de los derechos de primera generación.

Los Derechos Sociales fueron objeto de reivindicación por las fuerzas progresistas y el movimiento obrero a lo largo de los siglos XIX y XX. La funcionalidad de los derechos económicos y sociales radica en actuar como base y presupuesto para el disfrute real de los derechos civiles y políticos, ya que no resulta creíble el goce de éstos si no se garantiza un mínimo de recursos imprescindibles para la totalidad de los ciudadanos.

Por lo que respecta a las características de los derechos sociales, y dado que están orientados a la satisfacción de las necesidades básicas, de carácter objetivo o en la terminología de Contreras Peláez (1994) intersubjetivamente constatables. Si bien dicha categoría de necesidades básicas objetivas es susceptible expandirse con el tiempo, dada la evolución de la vida humana, podrían surgir nuevas exigencias y necesidades sociales que deberán ser atendidas por los poderes públicos, como podrían ser las derivadas de la sociedad de la información.

Siguiendo a Sempere Navarro (2005), el perfil básico de los derechos sociales estaría constituido por una serie de rasgos característicos, que serían de una parte su carácter prestacional, reclamando una acción concreta y tangible de los poderes públicos que podría manifestarse ya regulando básicamente actividades privadas (como en el caso del horario o condiciones de trabajo) transfiriendo recursos monetarios (pensiones, prestaciones por desempleo, etc.,) o ya proporcionando bienes y servicios (educación, sanidad, vivienda). En cualquier caso, el titular del derecho social puede reclamar una actuación tangible por parte del estado que posibilite el efectivo ejercicio del derecho social en cuestión.

Asimismo presentan un carácter relativo puesto que los derechos sociales responden al contexto de situación donde se desenvuelvan las circunstancias de su titular (enfermedad, paro, jubilación, maternidad, minusvalía). Otra característica sustantiva sería su condición integradora, actuando como mecanismo de cohesión social, al fundamentarse en la solidaridad de la comunidad, que otorga a sus miembros más débiles y vulnerables la posibilidad de acceso a servicios esenciales, financiados por la comunidad en su conjunto.

Igualmente, se trata de derechos de titularidad individual, que responden a una necesidad individual y que requieren de satisfacción individual. Aunque en su aplicación práctica, el grupo donde se encuadre su titular pueda actuar como referente (jubilados, parados, madres con hijos de corta edad). Por ultimo, son derechos universales, pertenecientes a todos los individuos y no derechos de clase, aunque históricamente tengan su origen en las reivindicaciones de la clase trabajadora. Los derechos sociales han trascendido los limites de la misma expandiéndose al conjunto de los ciudadanos.

Desde una perspectiva de realidad socioeconómica, la introducción de derechos sociales conlleva el despliegue de las consiguientes expectativas de atención en la población beneficiaria, puesto que su objeto es la atribución de prestaciones públicas. Ello significa que la organización estatal debe proveer a la organización del conjunto del sistema de prestaciones con el consiguiente empeño de recursos, cuyo volumen normalmente es muy elevado (Gordon, 2003) . De ahí que su implementación y cumplimento este muy relacionado con los niveles de desarrollo económico de la comunidad de referencia. Puesto que tal nivel de disponibilidad de recursos, requiere normalmente de la existencia de una sólida economía de mercado, acompañados de unos muy altos niveles de eficiencia en la gestión de la cosa pública y un eficiente mecanismo fiscal.

De ahí, que la secuencia histórica de crecimiento normativo y consiguiente expansión de los mecanismos jurídicos sociales, haya tenido lugar en un marco de cambio sociopolítico y organizativo, amparado en el crecimiento constante de los mercados, como instituciones reguladoras de la vida económica y del estado como primera instancia pública e institucional. Ello explica la progresiva institucionalización de los derechos civiles (siglo XVIII), políticos (Siglo XIX) a raíz de las revoluciones burguesas y la consolidación del liberalismo democrático, y la llegada de los derechos sociales (Siglo XX) siguiendo paradigmas igualitaristas, la consolidación del welfare y de los estados sociales en los países del primer mundo.

Igualmente, hace evidente la paralela reconfiguración del Estado, evolucionando desde los posicionamientos liberales del XVIII y del XIX, donde el rol del estado se circunscribía al mantenimiento del orden publico y el cumplimiento de los contratos, hasta un posicionamiento activo del estado como instancia garante del cumplimiento efectivo de los derechos sociales. Para ello el Estado se dotará del correspondiente arsenal de políticas publicas, operado a partir del crecimiento de la organización burocrático administrativa de base.

De todo ello se deriva la relatividad de los derechos sociales, por cuanto que su activación efectiva depende de la disponibilidad de recursos financieros y económicos ciertos y reales por una parte, y a las decisiones de inversión de la administración pública por otra. En términos de realidad, lo anterior significa poner sobre el tapete las relaciones de conflicto que existen en el seno de toda sociedad. Dado los altos costos que plantean la activación operativa de los derechos sociales y su impacto condicionante en los mecanismos de acumulación, la discrecionalidad y aleatoriedad en su formulación operativa aparecen como una característica oculta. Lo que hace que se debilite su rol como criterios de asignación en política social, puesto que su operatividad requiere del cumplimiento previo de determinadas precondiciones económicas y administrativas.

La noción moderna de ciudadanía social, se configura a partir de las construcciones teóricas de T.H. Marshall (1950; 1998) , quien entiende que la ciudadanía social es una suerte de status de plena integración de los individuos en su sociedad de referencia, que se confiere a quienes son miembros de pleno derecho de una comunidad, en cuanto que disponen del pleno disfrute de la gama completa de derechos (civiles, políticos y sociales) configurando a la ciudadanía como un concepto integrado y trifásico.

La critica a los postulados marshallianos, radica precisamente en esa suerte de fusión de derechos de distinta estructura en un mismo concepto (Gordon, 2003) ya que, siguiendo a Sgritta (1993) Marshall, al combinar los derechos de primera generación (abstractos, formales y universales) con los de segunda generación (prestaciones especificas y concretas, particulares y selectivas) desdibuja los perfiles de los mismos. Para Sgritta (1993) los derechos sociales, no pueden ser considerados como tales derechos de participación, sino como condiciones prácticas que permiten dicha participación.

La ciudadanía no puede existir sin las necesarias políticas publicas sociales, que son el complemento vital y operativo de la misma. Marshall (1950), sostiene que la existencia y operatividad de las políticas sociales promueven la construcción de comunidades sociales más cohesionadas, de menor disparidad económica, y de mayor homogeneidad social y cultural. Aunque reconozca que las políticas sociales no puedan evitar la reproducción de la desigualdad, si que pueden amortiguar y paliar sus efectos y consecuencias, facilitando la igualdad de oportunidades, evitando la discriminación negativa por causas de genero, etnia, clase o edad (Moreno, 2003) .

En resumen, más allá de las meras cristalizaciones jurídicas, la ciudadanía en su dimensión socioeconómica, se configura como un mecanismo social de soporte que posibilita el acceso al ejercicio básico de derechos y deberes. La dimensión social de la ciudadanía, supone la incorporación de las aspiraciones históricas de la humanidad a una vida digna y al bienestar social de los individuos, desde una perspectiva si se quiere euro-céntrica, estableciendo la accesibilidad erga omnes al trabajo remunerado y a la previsión social en caso de necesidad.