LAS POL?TICAS PUBLICAS EN LA ENCRUCIJADA: POL?TICAS SOCIALES Y COMPETITIVIDAD SIST?MICA

III.- El Proceso de Productivo de la Política

III.1.- La configuración de la política: racionalidad y lógica

El proceso productivo de las políticas publicas, aparece como muy complejo, a pesar de haberse planteado desde determinadas posiciones académicas como un proceso simple, racional-lógico, de corte lineal, estructurado como sucesión de fases secuenciales, que se iniciarían con la identificación del problema y finalizarían en el conjunto de acciones que se llevan a cabo para tratar de resolverlo. Hasta que punto esta visión puede ser descriptiva o explicativa de la realidad?. Hasta que punto los agentes normativos actúan como “actores racionales” que acumulan información, la procesan y a partir de la información, seleccionan la mejor de las opciones posibles entre las posibles, para posteriormente adoptar el curso de acción más eficiente.

Poder calibrar el componente de racionalidad, ha sido el caballo de batalla de numerosos enfoques metodológicos que podrían resumirse en dos grandes modelos básicos: a) el modelo racional o sinóptico de H. A. Simon (1947; 1960; 1983) , y b) el modelo incremental definido por Lindblom (1959, 1968, 1979) , modelos que se han considerando como referentes básicos para la configuración de políticas publicas.

El modelo Racional parte de la idea de que el proceso de elaboración de la política se realiza de forma racional. Por tanto, los agentes normativos siguen cursos de acción lógicos, que se inician con la definición del problema, que debe ser concretizado y diferenciado, de modo que pueda actuarse sobre el mismo. Asimismo, los fines y objetivos que actúan como referentes de su actuación son claros y conocidos y están jerarquizados en un orden de importancia. A su vez, se tienen en cuenta tanto las posibles alternativas de abordaje del problema y sus consecuencias en términos de costo y beneficio, van a ser consideradas. De este análisis comparativo los agentes normativos escogerán la alternativa, de entre las posibles que optimice la consecución de los objetivos previstos.

El modelo racional, en síntesis comprendería las siguientes fases: 1) la captación sistemática de información con miras a identificar los problemas existentes o potenciales, que se pretenden abordar desde la política publica; 2) Definición de alternativas posibles para afrontar el problema en cuestión; 3) Análisis global de las diferentes posibilidades y alternativas y de sus consecuencias.

La critica a dicho modelo se ha centrado, por una parte en lo escasamente empírico del mismo, ya que muy raramente el proceso de decisión en la practica se produce de modo lógico y racional. Por otra parte, no parece que resulte creíble la idea de que el proceso decisorio pueda partir de cero, cosa que en la actualidad no parece que pueda darse, puesto que las políticas actuales, normalmente son el resultado de una evolución operada tiempo atrás. Igualmente se critican los altos costes de análisis, la inexistencia de metodologías de previsión y de evaluación satisfactorias, y el conflicto de intereses que al interno de las agencias normativas podría plantearse.

La defensa frente a estas criticas, se basa precisamente en lo teórico e ideal del modelo. En este sentido, Herbert Simon, principal autor de la corriente racionalista considera que el modelo racional, actúa como un ideal a seguir, acentuadamente prescriptivo y deliberadamente formulado. Simon (1957) considera que normalmente la configuración de políticas y la toma de decisiones al interno de las agencias normativas se produce en un contexto de racionalidad limitada. Es decir, que su proceso productivo está condicionado por las numerosas limitaciones administrativas, informativas y organizativas, existentes. Por lo cual, la selección de alternativas y su decisión, suele limitarse a ser suficientemente “satisfactoria” dadas las condiciones, por tanto la racionalidad del proceso podría considerarse imperfecta o de geografía variable.

El modelo incremental surge como critica al racional, considerando como hecho básico que la configuración de cualquier política parte de la situación preexistente. Por lo que se suele producir una reformulación incrementadora de lo que ya existía.

En el modelo incremental, la definición de fines y objetivos por parte de las agencias normativas es un proceso prácticamente implicito. En el sentido, de que no obedece a un gran esfuerzo de reflexión, ni definición previo. Ello se debe a que los agentes son conscientes que abrir un debate sobre tales aspectos multiplicaría las posibilidades de conflicto. De ahí, que se trate de evitar.

De igual forma, las alternativas aprovechables, se formulan de modo minimalista: suelen ser escasas, y muy similares a las políticas existentes, por lo que su variabilidad sobre lo ya existente suele ser mínima. En definitiva, producir políticas incrementalmente significa básicamente cambiar mínimamente lo anterior, renunciando a cambios sustanciales. Esta forma de construcción de la política tiene mucho que ver con el convencimiento de los agentes normativos en la casi imposibilidad de dar solución definitiva a los problemas, por lo que se trata básicamente de corregir errores.

Para Lindblom (1959), el autor más significativo de la corriente incrementalista, producir políticas significa “salir del paso a duras penas”, acción o proceso que siguiendo su terminología se denomina como incrementalismo desarticulado. Lindblom, pretende definir un modelo descriptivo, lo que entiende por proceso real, es decir la serie de negociaciones y ajustes, tomas y dacas, que normalmente se produce entre los agentes normativos institucionales y los agentes fácticos o grupos de interés. Es decir, el modelo aspira a reproducir lo que pasa, se mueve en el plano del ser y no del deber ser como el racionalista.

Para Lindblom, el proceso productivo de la política es plural, condicionado por diversos participantes, por lo que al final, termina siendo parcial. Lo políticamente factible solo puede ser marginalmente diferente del acerbo político ya existente. Lo contrario, los cambios drásticos tenderán a quedar fuera del sistema. El incrementalismo es pues, un modelo deliberadamente incompleto, que acepta conscientemente que los agentes normativos se mueven en un contexto difícil y limitado, donde solo es posible avanzar con pequeños pasos.

La crítica al incrementalismo considera al modelo como excesivamente conservador. Para Dror (1989) los cambios marginales solo pueden reforzar el status quo existente y la inercia del poder. Esta suerte de estratificación gradual, pretendida por el incrementalismo, ha sido criticada por cuanto que impediría el planteamiento de innovaciones básicas.

Igualmente, se critica el mecanicismo del modelo, dada la ausencia de una reflexión de profundis sobre la realidad de la desigual distribución del poder, y del hecho de facto de que esta situación de desigualdad favorezca a los actores mas y mejor organizados. Dror (1989) aún considerando el valor del modelo incremental como modelo descriptivo del quehacer “cotidiano” en el proceso de elaboración de políticas públicas, propone como alternativa la extra racionalidad, buscando un modelo de corte ideal que actúa como referente básico para la promoción de la mejora y la potenciación del proceso productivo de la política.

Desde una perspectiva empírica, la implementación de tales esquemas y modelos aparecen condicionados por toda una serie de factores de realidad que hacen que lo planificado o decidido desde instancias administrativas o burocráticas choque precisamente con esa realidad que se pretende organizar. En principio, la implementación de políticas siguiendo exclusivamente criterios de racionalidad técnica, como los considerados en los modelos teóricos, implica un diseño ideal, de puertas adentro.

En este esquema las pautas, los criterios y los resultados de las políticas están previstos ex ante, apareciendo sobre el papel todo claro y definido. El problema surge de puertas afuera, cuando se traspasa el umbral y lo planificado según las metodologías al uso, impacta contra el muro de la lógica política que, siguiendo a Zimerman (2003) , está regulado, por criterios diferentes a los de la lógica técnica. De ahí, el descuadre entre los planos técnico y político, desajuste que no debería ir en descrédito de la planificación administrativa, aunque de hecho así sea. Para Oszlak (1980) los principios que rigen la racionalidad política no tienen nada que ver con los criterios de neutralidad valorativa, racionalidad sustantiva y certidumbre que rigen la racionalidad técnica.

Por ello, para Zimerman (2003) la política a niveles concretos surge del conflicto y del conjunto de negociaciones, transacciones y acuerdos necesarios para superarlo. Para este autor la génesis de la política esta en el canje, en el intercambio y en la serie de transacciones resultante.

Es decir, la aplicación práctica de la política supone las inevitables desviaciones con respecto a las metas y objetivos previstos, e incluso la consecución de resultados no queridos o costes no previstos. La monitorización de los mismos, lleva a ajustar o enderezar dichas trayectorias según criterios que tenderán a ser más restrictivos, lo que explica el típico giro hacia posiciones conservadoras de muchos gobiernos, al tratar de conseguir los fines previstos con el menor costo posible.