POLÍTICAS Y GESTIÓN PÚBLICA PARA EL ESTUDIO MUNICIPAL: CONSULTORÍA ESPECIALIZADA

POLÍTICAS Y GESTIÓN PÚBLICA PARA EL ESTUDIO MUNICIPAL: CONSULTORÍA ESPECIALIZADA

Maria Cecilia Montemayor Marin y otros

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1. Descentralización, Desarrollo Local y Participación Ciudadana

La realidad geopolítica del mundo entero está en crisis. Y con ella se ha puesto en crisis, igualmente, el concepto de Estado-Nación que prevalecía incólume hasta hace unas dos décadas atrás. La percepción general que tiene la gente de sus gobernantes y de las estructuras tradicionales de poder, resulta cada vez más comprometida.

Sin embargo, en el marco de esta ponencia se nos ocurre proponer que esto más que una amenaza a los procesos integrales de gobernabilidad en países como los nuestros, más bien debe considerarse como una oportunidad para los esfuerzos de descentralización que traen consigo a su vez un proceso de redefinición de la fisonomía organizacional del Poder Público y que conllevan al menos los siguientes tres factores:

El tema del Desarrollo Glocal como mecanismo económico, pues se ha centrado en atacar al Estado-Nación, desde una perspectiva horizontal o longitudinal, de manera que ha buscado expandirse como única forma del ser económico, arrasando con lo folclórico, lo local, lo rural y lo endógeno.

El tema de la Descentralización, como instrumento jurídico, el cual por su lado ha atacado al Estado-Nación, desde una perspectiva más bien vertical o transversal, de manera que le ha minado su principal fuente de apoyo ideológico y sustancial: el control del territorio

El tema de la Participación Ciudadana, como instrumento social - político, ha contribuido en esta materia a afianzar la creencia de que, al trasladar el poder al ciudadano, este se diluye y de alguna manera mina las bases, de lo que una vez fue considerado como el sustento del Estado-Nación: el centralismo en la toma de decisiones en materia de políticas públicas.

Por ello, al tratar cualquiera de estos tres temas resulta imprescindible acudir a los otros dos, como referencia obligada de lo que constituye sencillamente un conjunto de tres aristas, apenas distintas, de un mismo fenómeno.

Si a la dinámica de estos fenómenos, agregamos el fuerte componente ideológico que ha venido siendo construido desde la perspectiva de la Doctrina del Mercado y que pretende consolidar una opinión acerca de que el Estado es corrupto, inútil, inefectivo, absurdo y mal habido por definición, de modo tal que se le ha pedido (exigido, sería mejor palabra) al ciudadano que abdique de la construcción ideológica del poder y que deje ese absurdo tema en manos de otros; tenemos entonces completo el escenario por el cual el ciudadano, en el momento actual, se siente desvalido e impotente ante la crisis geopolítica que enfrenta, y reacciona entonces de la única manera que puede: absteniéndose de ejercer el control político, abdicando a la exigencia de políticas públicas, despreocupándose de la calidad de sus líderes e ideólogos, centrando sus preocupaciones en el consumo masivo de productos y servicios (que precisamente lo aíslen de esa coyuntura tan desoladora) y en sobrevivir aislado de los demás, en un entorno que si acaso alcanza al de su familia más cercana.

Así, el concepto, contenido y mecanismos de la Participación Ciudadana en la gestión del poder (y más aún en específico en la gestión del Poder local o municipal) está aún en plena elaboración.

De la toma de conciencia que pueda lograrse con el fin de promocionar el funcionamiento de una sociedad realmente participativa dependerá realmente el que podamos en el corto y mediano plazo garantizarnos un ejercicio del Poder público más cercano al ciudadano y consecuentemente más democrático. Por eso hemos propuesto que es hacia la transformación cualitativa de este panorama, que debe dirigirse el esfuerzo que se debe asumir, y por eso, es apreciable y debe percibirse como fértil, toda contribución que pueda colaborar en la búsqueda de formas más apropiadas para cumplir estos anhelos.

Esta ponencia creemos, de alguna manera, viene a consolidar un aporte, en términos de construir una propuesta ideológica y metodológica, para encausar el estudio de la situación, y proponer un abordaje diferente, para contribuir científicamente, en la comprensión de las nuevas y mejores maneras de hacer efectiva la gobernabilidad desde la única dinámica efectiva en este momento: la dinámica del ciudadano.

Y ante la pregunta de ¿cuál es entonces la salida ante este panorama tan desolador? Nuestra propuesta es, con el ánimo de consolidar una alternativa viable, la siguiente:

El primer paso quizá es que los individuos -conscientes y autónomos- se asocien, generando organizaciones para potenciar su capacidad de influir e incidir en el diseño y en la marcha del destino colectivo. Una sociedad es capaz de adueñarse de su destino, no sólo cuando sabe pensar el futuro, sino cuando se organiza, cuando genera redes sociales para construirlo y lo logra.

La participación que requiere la democracia, está relacionada con las aspiraciones que abriga la gente acerca del futuro, con sus sueños y sus utopías. Los que se refieren a los proyectos individuales y sociales para el bienestar y para hacer viable la felicidad. Y a la vez resultan el fundamento de la integración social y de la potenciación del capital humano.

Por otro lado, asumimos que el tema de la participación en la toma de decisiones, concernientes a las políticas públicas, tiene una estrecha relación con el Ordenamiento Jurídico, el cual debe contener normas efectivas que garanticen –o que por lo menos no entorpezcan- la participación en los procesos de toma de decisiones, como uno de los derechos fundamentales del ciudadano.

La construcción de una verdadera “ciudadanía popular”, que sea realmente participativa, no es otra cosa que la formación de verdaderos bloques sociales de poder, que puedan trascender una concepción sociopolítica meramente partidista. El partidismo electoral, se asocia cada vez con más fuerza al modelo de “representación ciudadana” en el ejercicio del poder público. Y, a nuestro entender, la representación es antitética y se opone abiertamente al modelo de “participación ciudadana” que creemos pueda resultar efectiva a estos propósitos.

Por eso, hay que decir que el paso siguiente es la construcción de la “comunidad participativa”, a partir de los grupos de ciudadanos ya organizados. Hay que superar los grandes espacios para el anonimato y la individualización que generar con tanto ahínco las ciudades modernas, olvidándose definitivamente de los sitios destinados al encuentro.

Por eso, el estilo y el sueño de ciudad o comunidad que definamos y propongamos, igualmente debe responder a este efecto descentralizador y a la vez socializador. Sin un encuentro íntimo y auténtico entre las personas de una comunidad participativa, sin la formación de comunidades pequeñas que creen y sustenten nuevos valores, y sin redes de ciudadanos interactuando en estos conglomerados de comunión social: todo intento de descentralización es, tan sólo, un movimiento de corteza sin profundidad alguna.

Dos son entonces los pasos que merecen destacarse en esta ruta crítica:

La importancia definitiva de la militancia voluntaria, y el compromiso personal de todos y cada uno de los ciudadanos, de romper el esquema individualista y avanzar hacia la propuesta solidaria de comunidad.

El paso de la creación del sentido de pertenencia, a una lógica de participación, en las distintas formaciones colectivas que formule el capital social con que se cuenta.

Es una exigencia obligada, del modelo del nuevo Estado Participativo que se pretende desarrollar, comprender que sus instituciones son impotentes si actúan aisladas de la ciudadanía y de las comunidades. De hecho, sin el concurso de “muchas militancias voluntarias”, estimuladas para la búsqueda y el encuentro, no será posible construir los bloques sociales que respalden las transformaciones que se han enlistado como indispensables, para lograr una verdadera transformación. Después de todo, no hay entorno social posible sin el entorno individual que sea previo y perentorio.

El Poder, si es que tiene algún sentido de utilidad, debe servir para evitar que se perpetúe este estado de cosas existente en la actualidad. En este marco de acción entendemos al Estado, como el garante de que los contactos sociales del tipo que sean, no produzcan víctimas de ningún tipo. Con ello se busca que, éste provea de un principio armonizador que reduzca al mínimo el número de seres que, en lugar de vivirlo, deban padecer el orden social establecido.

No es posible entonces, construir la dinámica del fenómeno de la Participación Ciudadana, sin el correspondiente referente en el trabajo de identificación que le corresponde al Poder Público, en cuanto a la contabilización cuantitativa y cualitativa del Capital Social con que cuenta. Allí adquiere una importancia inmejorable la utilización de instrumentos tales como, el diseño del Perfil del Ciudadano y el consecuente Mapeo de Actores Sociales, que se convierten en las herramientas de trabajo, eficaces realmente, para lograr el proceso de empoderamiento del sujeto y, con él, consecuente, de la comunidad como un todo.

La participación ciudadana, a través de grupos gubernamentales y no gubernamentales, constituye un factor básico para que, tanto los líderes como las autoridades representativas, obtengan legitimidad en su gestión, así como las políticas, programas, proyectos y acciones que impulsan o impulsarán, con el fin de que mediante la cooperación voluntaria de los ciudadanos, y la libre y plena discusión, logren llevar a cabo sus tareas.

Estos grupos, y los individuos mismos, conforman el capital social en un determinado territorio. Este capital es construido a partir de las redes asociativas, que permiten a los actores confiar en los demás, y cooperar pro activamente, con el fin de conseguir los objetivos comunes.

El modelo de Participación Ciudadana de un determinado territorio, desde la perspectiva de su ligamen con el Capital Social, se ha enfrentado a otras dos tendencias ideológicas que han tenido su desarrollo en la propuesta de gobierno que ha existido en América Latina en las últimas cinco décadas. Estos dos procesos de conformación del estado, los identificamos con el nombre del clientelismo ciudadano y el autoritarismo de los líderes. Ambos han socavado las bases de la credibilidad social en el proceso de integración política del ciudadano, más allá de los procesos electorales. Es evidente, que fueron las mismas lógicas subyacentes a éstas prácticas, las que se encargaron de crear las condiciones para la deslegitimación del propio Poder Público, en especial, por que ninguna de las dos contenía, como nódulo de concreción, la identificación y contabilización del capital social.

La respuesta de la ciudadanía a esta doble condición ha sido igualmente diversa. Por ejemplo, en algunos países los niveles de abstencionismo crecieron hasta llegar a deslegitimar, de manera absoluta, a aquellos líderes políticos que resultaban favorecidos en las elecciones convocadas. Por el otro lado, se instituyó un régimen de protesta ciudadana, ya que la ingobernabilidad, y la incapacidad del ejercicio del liderazgo, por parte de quiénes estaban conformando el estado, era más que evidente, en términos de la consolidación y respuesta efectiva a sus necesidades.

Es en este contexto, en el que tiene sentido el surgimiento de la oferta participativa. El ciudadano ya no quiere ser cliente del estado, y no acepta tampoco la imposición autoritaria, de lo que además se constituye en un remedo de políticas públicas.

Así, surgen varios niveles de participación ciudadana, que pueden concebirse como verdaderas tendencias ideológicas, en el continente americano:

Por un lado tenemos el modelo de participación – argumentación.

Por otro lado, el segundo nivel es el que denominamos participación – acción.

Un último nivel se excluye del análisis tradicional que proponíamos, y actualmente se conoce como participación – formalización de la acción y este es el ideal que debemos seguir, argumentando cambios y transformaciones desde, para y por el ciudadano.

El estado costarricense está conformado en la actualidad, a partir de tres estructuras formales de estratificación geopolítica, de las cuáles solamente dos tienen realmente sentido en la práctica: La primera es el Estado-Nación, que consolida indudablemente la conformación de la República. La siguiente que nos interesa destacar es la tercera forma de organización territorial de Costa Rica, que para nuestro caso es el cantón, y en el cuál se asientan las municipalidades como entes territoriales y autónomos, viene a constituirse entonces realmente en el segundo plano de concreción del ejercicio del poder político.

Así las cosas, en Costa Rica si se quiere hacer una definición de la estrategia política ideológica, se deberá considerar que los únicos ámbitos en los que podrá desarrollarse serán; el Estado-Nación como un todo, o al menos, el municipio como forma de organización en la que se asienta el gobierno local. Si entendemos que el concepto de Estado - Nación, es antitético del fenómeno de participación ciudadana, entonces al hablar de esta última, reluce con una importancia inmejorable el territorio que abarcan los municipios. Es por ello que, si la acción comunitaria es posible en nuestro país, debe empezar a organizarse en el ámbito del cantón, en donde está asentada la forma de gobierno más antigua y originaria de nuestro país: la Municipalidad.

Al participar en la solución de sus problemas y el planteamiento de sus políticas y proyectos, la ciudadanía se llena de Poder, posibilitando que las comunidades se organicen y demanden, de la Administración Pública Local – eventual y paulatinamente de la Nacional también-, resultados efectivos y concretos por diversas vías (a veces a través de la presión ciudadana), permitiendo que los ciudadanos y sus organizaciones, se sientan también responsables de los logros de la administración, y se involucren activamente en sus programas o proyectos. Logrando cambios en la gestión, que optimizarán los recursos, y redefinirán las apuestas estratégicas, para solucionar los problemas más álgidos de los territorios a los que pertenecen, en los que viven, sueñan, creen y se desarrollan: en fin en los que participan.

Hemos dicho con contundencia que el abordaje del fenómeno político de la Participación Ciudadana, no es posible plantearlo sin haber previamente hecho un inventario del Capital Social involucrado. Ambas resultan ser dos aristas de un mismo fenómeno, y de allí la importancia que ha tenido esta investigación al formular el enlace de estas dos variables, las cuales resultan descritas aún desde su título mismo.

También decimos que la literatura científica, ha reconocido la importancia de este tema desde las más diversas disciplinas de las ciencias sociales. Sin embargo, nos aproximamos al análisis teórico, ajustándonos al punto de vista jurídico y a la perspectiva que se desliga de la teoría de la organización pública en el proceso de toma de decisiones, y reduciéndolo aún más al ámbito de lo municipal (lo local).

Por eso, creemos importante reconocer esas dos perspectivas de análisis (lo jurídico y lo organizacional), como dos formas de abordar las conclusiones que hemos logrado después de haber concluido una investigación científica en esta materia. Analizaremos primero los aspectos referidos al abordaje jurídico y luego desarrollaremos la parte organizacional.