URUGUAY
UN DESTINO INCIERTO
Jorge Otero Menéndez
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Aquella Reunión fue la Decisiva
Dos circunstancias conformaban el contexto en el cual Carrillo Flores habló. Por un lado, el gobierno del presidente Gustavo Díaz Ordaz – quien parecía dirigir con eficacia una exitosa asociación para delinquir en que fue convertido el Partido Revolucionario Institucional (PRI)[i] que lideraba -– y el proceso integrador europeo en sus dos expresiones: la Comunidad Económica Europea (CEE) y la Asociación Europea de Libre Comercio (EFTA, en su sigla inglesa). Ambas organizaciones habían partido de situaciones si se quiere peores a lo que hace a su sistema productivo, trabas comerciales, y resentimientos y recelos entre las partes contratantes. Estando superando ambos los obstáculos que le parecían insalvables al representante mexicano: poner una fecha tentativa para una desgravación programada del comercio e ir cumpliendo con ella. Pero Antonio Carrillo Flores era una personalidad reconocida en el ámbito latinoamericano. Destacó en la ocasión: “....... Tengo que fundar con la mayor brevedad que sea posible, el porqué México no podría votar favorablemente esta propuesta. La tarifa mexicana –como todos los señores Cancilleres y sus Delegados saben- es una de las más bajas si no la más baja tarifa arancelaria de América Latina, complementada desde el año 1948 con un complicado sistema de permisos a la importación.
Nuestro comercio exterior lo hemos regulado en los últimos veinte años principalmente a través de un sistema de permisos de importación y de una tarifa arancelaria baja.
(...)
Por otra parte, y supuesto que el tema está directamente ligado con el anterior, quiero también decir que para México, convencidos como estamos de que sin una tarifa externa común no podemos realizar el desideratum del Artículo 54 del Tratado de Montevideo, también presenta para nuestro país el arancel común un problema muy específico que voy a puntualizar.
Dicen las diversas resoluciones ya tomadas que habrá una reducción a un nivel máximo. Se supone con razón que el arancel común para la generalidad de los países miembros de la Asociación será un arancel menor que el vigente. En el caso mexicano muy probablemente sería al revés, porque consideramos muy difícil que los países que han tenido aranceles de nivel medio muy alto, fuesen a aceptar el promedio de 11 por ciento del arancel mexicano. Para nosotros la elevación de un arancel externo podría significar también serios problemas en cuanto al costo de nuestro proceso de industrialización. Sabemos que tenemos que llegar a eso, que tenemos que prepararnos para llegar a eso y hacerlo en la medida en que pudiera llevarse a pasos más acelerados la reducción de los gravámenes externos de los otros países, sin disminuir los márgenes de preferencia; porque entendemos que es la otra cuestión muy importante la que preocupa a los países aquí representados.
Por todo ello y reconociendo –lo he dicho en privado y ahora lo digo en público- que sentimos que estamos políticamente comprometidos a convertir en realidad al plazo razonable mínimo posible los sistemas de desgravación no solamente en lo que signifique impuestos, sino restricciones diferentes de los impuestos, con toda lealtad y honestidad debo decir que México no podría aceptar el compromiso al 30 de junio de 1968, concluir las restricciones no arancelarias.”
Luego de lo señalado se podría pensar que todo se limitaba para el gobierno mexicano de la época a una cuestión de fechas. Pues no. Se trataba de impedir ese proceso que se consideraba ineludible.
Inmediatamente después fue el canciller paraguayo, Raúl Sapena Pastor quien usó de la palabra ubicando desde la sensatez – que fue incapaz de mantener el país cuando el Tratado de Asunción – un real problema que suponía la iniciativa chilena, que recogía lo acordado en Bogotá: “(...) En el día de ayer nos pronunciábamos a favor de una desgravación automática programada y sosteníamos que ya no era útil la desgravación producto por producto. Pero una desgravación automática programada que se aplicara por igual a todos, produciría injusticias tremendas. Una aplicación igualitaria sería –repito- sumamente injusta.
(....)
Como dije ayer, en el “fair play” deportivo, hay compensación. A los boxeadores se les compensan los guantes, a los jinetes se les compensan las sillas; no podemos luchar todos iguales.
Entonces, cuando conozcamos en este caso el programa de liberación, nos sujetaremos conscientemente a un calendario. Cuando conozcamos la tarifa externa común, diremos: sí, podemos aplicarlo o no podemos aplicarlo.
Luego expone su posición el ministro venezolano, Ignacio Irribarren Borges, cuyo país era firmante de la Declaración de Bogotá, manifestando su comprensión y solidaridad por la preocupación paraguaya, y diplomáticamente degrada la observación del canciller mexicano desde ue es la repetición del caso venezolano, sin la corrupción que involucraba su aplicación en el país azteca: “... Considero que este proyecto de resolución cumpliría su misión si fuesen aprobados en su parte resolutiva el primero, el segundo y el tercero de sus numerales, dejando el cuarto que Paraguay, con muy fundadas razones ha propuesto aplazar hasta el conocimiento del estudio que realice el Comité Ejecutivo Permanente y para lo cual se establece el plazo cercano del 30 de junio de 1967. Se tomarían también en cuenta las consideraciones de México en lo que respecta al punto quinto, que en cierta forma podrían aplicarse al caso venezolano puesto que mi país igualmente, ha utilizado el procedimiento de los cupos y restricciones cuantitativas, etc., para ir acelerando el ritmo de su crecimiento industrial.
En consecuencia, someto a la Mesa, con ánimo conciliatorio, la sugerencia de ver si es posible considerar este proyecto en su parte dispositiva primera, segunda y tercera, dejando las reglas contenidas en la cuarta y quinta para que sean discutidas en oportunidad en que presente a estudio del Comité Ejecutivo Permanente.”
Al previsto ánimo comprensivo del canciller venezolano debía contestarle su colega brasileño. Es de recordar nuevamente, que estos países no mantenían relaciones diplomáticas en aplicación de la Doctrina Betancourt por la cual Venezuela no mantenía trato diplomático con regímenes de facto.
El ministro, general Juracy Magalhães vino a decir, en síntesis, que buscando el máximo de integración no podía aceptar algo inferior al mismo. Por lo cual los países debían hacer su esfuerzo económico en el plano interno. Y expresó el absurdo en términos diplomáticos.
Señaló: “Uma vez mais o Brasil traz a seus irmãos de América sua mensagem de confiança em nosso futuro comum e sua certeza de que nossa integração econômica constitui o método mais hábil para lograrmos a realização dos anseios de desenvolvimento para os debates ontem travados em torno do brilhante discurso do Chanceler de Chile, os quais provaram que os países membros de nossa Associação estão todos dispostos a diminuir a distancia entre os pronunciamentos retóricos em favor de nosso desenvolvimento conjunto e os fatos e açôes que a éle nos conduzirão..
(...)
Os esforços que até agora emprendemos, no sentido das aspiraçôes de cada um de nossos países, representam uma tentativa histórica de renovação de nossos processos e de nossa orientação, mas e mester reconhecer que êles já se tornam insuficientes em face de nosso desígnio de edificar um continente políticamente forte e econômicamente integrado.
Trata-se duma tarefa comum, que requererá sempre esforços conjuntos, más não podemos manter a postura contemplativa e escapista de atribuir todos nossos males ao subdesenvolvimento, como se aquela tarefa não nos impusesse uma atitude positiva e construtiva em nossos proprios países. Urge pois que cada um de nós atue vigorosamente em sue plano interno, articulando e arregimentando forças proprias, a fim de promover reforma de fundo em nossas estruturas econômicas.”
(....)
Um dos objetivos primordiais de revitalizaçâo da economia brasileira, tal como a vem empreendendo o Govèrno a que tenho a honra de pertenecer, é o de estimular a produtividade e a capacidade competititvas de empresário brasileiro, levando-o a enfrentar as contingéncias naturais da concurréncia , pilar de nosso sistema econômico, a fin de que ofreça produtos cada vez melhores e mais baratos, com vantagem, assim, para todos os consumidores atuais e eventuais.
(...)
Nessa ordem de idéias, o Tratado de Montevidéu enquadra ésse objetivo dentro dum método que, embora complexo e fastidioso, nem por isso deve ser abandonado, convindo antes que seja aperfeiçoado e complementado, através de fórmulas novas, que traduzam a urgéncia que emprestamos á liberação de nosso comércio recíproco.”
(....)
Acto seguido, Nicanor Costa Méndez insiste desde “el sí pero no”, por si no había quedado clara la posición de los “grandes”:
“Argentina comparte plenamente la necesidad de establecer un mecanismo de desgravación programada que incluya la eliminación de ls restricciones hoy vigentes en la Zona, pero está igualmente segura, con fuerza y convicción, de que todo ello requiere un análisis muy cuidadoso porque, como bien lo ha dicho el señor Ministro de Relaciones Exteriores de México, las condiciones no son homogéneas en todos los países. (Obviamente Costa Méndez confundió la posición mexicana con la paraguaya; de cualquier modo ello servía para su propósito)
No consideramos propio – agregó con tono de estadista y pose paternal – lanzarnos a este programa sin un previo análisis muy cuidadoso, muy razonado, muy objetivo de todas esas condiciones.
Es obvio señalar que las política cambiarias, fiscales, económicas y comerciales de los diversos países que integran la Zona son diferentes. Ello impide llevar a cabo inmediatamente éste programa.
(....)
Apoyo la posición del señor Canciller del Brasil en lo relacionado con la constitución de un grupo de trabajo para que, partiendo de la unanimidad de opiniones con que creo deben contar los artículo primero y segundo, proceda a elaborar las bases para llegar a una resolución que podamos votar todos de común acuerdo.”
De inmediato intervino el ministro colombiano Germán Zea: “.... Respeto, desde luego, las observaciones que se han hecho aquí por los señores cancilleres, especialmente por los señores Cancilleres de México y Paraguay, (pero) me parece que además habría otro aspecto a determinar. Entiendo que habría que aclarar, por ejemplo, la exiistencia efectiva de ritmos de desgravación que contemplen las necesidades específicas de los países de menor desarrollo económico relativo y de los países de mercado insuficiente.
Quiere decir que nosotros debemos entrar por el proceso de desgravación automática, pero teniendo en cuenta la diferenciación de tratamiento para los países según su grado de diferente desarrollo.
Era el turno, esa mañana, para que expusiese, otra vez y desde lo obvio, el incansable y paciente ministro Valdés. Así lo hace: “Ayer planteé algunos de los antecedentes que, a nuestro juicio, hacen indispensable que en esta oportunidad el Consejo de Ministros, aún no institucionalizado, adoptara algunas decisiones que tienen una significación política, justificando de esta manera nuestra presencia aquí.
Me hago cargo en este momento de algunas observaciones que merecieron mis palabras, desde luego agradeciendo los términos ciertamente generosos con que fueron recogidas.
Si mantenemos el criterio de que la integración hay que seguirla estudiando porque los problemas que plantea son complicados, ciertamente nos encontraremos nosotros o quienes nos reemplacen en nuestros cargos, dentro de cinco años, estableciendo con firmeza que es necesario seguir estudiando el problema.
Expresé en el día de ayer, y creo que está en el ánimo y en a convicción de mis distinguidos colegas, que el proceso, tal como va, no conduce a la integración y que es menester tomar alguna decisión que signifique algo positivo en un problema que comprendo es difícil. Tan difícil es –como lo que manifestaba nuestro querido amigo el señor Canciller de México- que si a su país lo afecta una medida que represente la eliminación de todo aquello que lleve la licencia previa u otra forma que pueda ser asimilada a gravámenes o aranceles, a mi país le sucede otra cosa en otros niveles.
Aquí es donde está el problema, donde está la llaga de la integración; mientras sigamos acordando medidas que no toquen las estructuras internas de los países, no estaremos haciendo la integración. Estaremos –como lo decía ayer el señor Presidente del Consejo Nacional de Gobierno del Uruguay en una forma muy clara y a mi juicio, muy justa- ampliando nuestra capacidad de exportación, pero en la medida que toquemos nuestras estructuras internas para adecuarlas a la integración, estaremos viendo que la integración se está produciendo, porque estaremos tocando nuestras llagas. Si no hay dolor, no hay progreso. Para llegar a una solución en el problema, tenemos que pasar por el dolor que va a sufrir aquél tipo de estructura económica que no está adecuado al proceso moderno.
Dejo aclarado, pues, que no pretendemos tomar decisiones que produzcan hoy o mañana, la integración. Simplemente queremos crear algunas decisiones que proyecta metas que no tenemos hoy y que signifiquen compromisos para que nosotros, los gobernantes, tomemos medidas internas obligatorias para adecuarnos al proceso de integración..
(...)
Creo que no podemos engañarnos a nosotros mismos y ciertamente no había pensado en engañar, pero creo que en esta reunión de Ministros, repitiendo las mismas discusiones del año pasado, ya no podemos decir: vamos a encargar estudios. Si nos reunimos es para tomar decisiones. Lo que la opinión pública está esperando es que esto que se ha predicado tanto de la integración empiece a caminar con decisiones realmente activas, dinámicas y no con simples esquemas como puede ser –y vuelvo a repetirlo con toda honestidad- una creación de Consejos con un cambio de estructura en el sistema que no signifique realmente un avance positivo en el camino de la integración.
Hemos presentado un proyecto de resolución que contiene, a nuestro juicio, algunos elementos esenciales y otros elementos accidentales. ¿Cuáles son los elementos esenciales? La decisión adoptada aquí de que los países miembros de la ALALC, las Partes Contratantes, acuerdan crear un arancel común; acuerdan que el concepto de arancel común es necesario e intrínseco al proceso de integración. Como principio, vamos a crear un arancel común.
Segundo concepto, a mi modo de ver fundamental. Vamos a iniciar un proceso de desgravación automática y programada. Esas son metas que nos proponemos. Está dentro del concepto del Artículo 54 –creo que estamos todos de acuerdo- porque habla de los instrumentos necesarios para llegar al mercado común.
Esos son dos conceptos que a nosotros nos interesan como decisiones políticas adoptadas por esta reunión de este Consejo. El adoptarlos, me parece, no es incurrir en un idealismo o en una utopía, porque es muy fácil pensar –todos somos idealistas- en destruir un propósito con una visión de idealismo. Pero creo que el realismo que llevamos, que hemos aplicado en Latinoamérica, el realismo de la ALALC, no puede, no debe –por lo menos nosotros no estamos dispuestos a aceptarlo- transformarse en frustración. Realismo no puede ser sinónimo de frustración y tampoco podemos aceptar que realismo sea sinónimo de escapismo, como muy bien lo ha dicho el distinguido colega, Ministro de Relaciones Exteriores de Brasil
(...)
Esos son los elementos con que trabajamos: pero si no hubiera un acuerdo para tomar una decisión que nos englobara a todos en un esfuerzo de buena voluntad –la misma buena voluntad que hemos ido planteando durante cinco años- y llegáramos a compaginar todo, me permitiría anunciar que si criterios como éste no fueran adoptados, oportunamente nosotros presentaremos alguna proposición para que pueda haber la posibilidad de que dos o tres países o más, tuvieran sistemas de uniones aduaneras entre sí, creando subregiones que en ningún momento puedan estar contra el conjunto, para caminar más rápido aquellos que lo quieran hacer o lo puedan hacer.
He oído con mucho interés las objeciones que algunos distinguidos colegas han hecho a esta proposición; pero veo que las objeciones se refieren ya a la segunda parte que es la que tiene que ver con la fecha para realizar estos propósitos y a los diferentes grados de desgravación entre los países. Ciertamente eso es accidental.
(...)
El 30 de junio de 1968 sería la fecha tentativa para la discusión. Si se estima muy cercana, se aleja lo que sea necesario; pero hemos estado de acuerdo –el año pasado aprobamos una resolución- en que los estudios están terminados dentro de una fecha. Creo que ahora nos corresponde el paso siguiente. Terminados los estudios, deberíamos tener un cierto plazo para aplicarlos. Los estudios implican una negociación.
Quiero recordar a ese respecto, que si no tomamos la decisión ahora, al plazo que sea y con todas las precauciones que se quieran, no estaremos creando, realmente, una decisión.
Quiero recordar, decía, que el Tratado de Roma y los Acuerdos de Messina que fueron sus antecedentes, consistieron, precisamente, en fijar metas y plazos. Esa fue la decisión. No establecer un estudio, porque estos venían de muchos años. Y el gran problema que se suscitó después de todas las dificultades que hubo con Francia antes del Acuerdo de Messina, fue que en Messina los países dijeron: nos vamos a poner de acuerdo en ciertos plazos para hacer ciertas cosas. En Roma se comprometieron solamente los Gobiernos y de ahí partió el Mercado Común. Pero, sin plazos, sin metas, no hay convenio, no hay compromiso, no hay una decisión para llegar a un punto y producir una unidad.
Las fechas, por lo tanto, están indicadas en el artículo cuarto del programa. En lo que se refiere al artículo tercero, a los ritmos, evidentemente son materias a discutir, abiertas, son proposiciones, son ejemplos; pueden ser esto o pueden ser esto otro.
(...)
Inmediatamente después interviene el experimentado y prestigioso diplomático peruano (el ministro de Exteriores de su país ocupaba la presidencia de la reunión). La voz enérgica de Vicente Cerro Cebrián disimulaban los años que tenía, gracias a los cuales y a su natural sagacidad conocía muy bien al resto de los participantes y a sus respectivas cancillerías. Ligeramente harto de los obstáculos que los “grandes” consideraban insalvables dada la importante labor que estaban haciendo al interior de sus países a favor de la integración. Y comenta el planteamiento anti -integrador, desde el único ángulo que pemitía la sobrevivencia de la letra y el espíritu de las partes en el ya lejano momento de la conformación de la ALALC. Señala en la ocasión:
“Por una razón que es fundamental, el Perú tiene que hacer en esta oportunidad una exposición sobre su caso singular.
Hemos escuchado la palabra muy autorizada del señor Ministro de Relaciones Exteriores de México que toca un punto que para nosotros es la clave de toda posible desgravación automática o programada. Nosotros empleamos la palabra “programada”.
Mi país solamente tiene la tarifa aduanera. Es, probablemente, el único país con esa barrera. Es una tarifa relativamente baja.
En cambio tenemos –voy a dar lectura, para ser preciso- estos diferentes tipos de restricciones: licencia previa, recargos cambiarios, autorizaciones especiales, cuotas o contingentes, valor de aforo, control de cambio, restricciones administrativas de diversos tipos. Y ¿qué ha ocurrido señor Presidente? Que mi país entró en la Zona con un saldo favorable. Era un país exportador. ¿Qué ha ocurrido? Qué ahora es un país deudor. ¿Por qué? Porque con estos instrumentos se está trabando el comercio.
(...)
Sobre este punto el Perú ha tenido una línea permanente de lucha, casi solidaria. En Bogotá, en uno de los párrafos de la declaración sobre desgravaciones, dijimos así - es la declaración de cinco países: “Asimismo reiteramos la conveniencia de adoptar sistemas de desgravación programada que tengan en cuenta los diferentes grados de desarrollo por países y por sectores y la eliminación de todas las restricciones, incluso las administrativas, las financieras, las cambiarias”.
Señor Presidente: me faltaron palabras para exponer, porque cada día en la Zona se aprende una nueva restricción y una nueva palabra.
(...)
No estoy dramatizando. Cuando he ocupado cargos en la Chancillería nuestra principal lucha contra los países industrializados ha sido ese sistema de cuotas, que nos ha restringido y que nos ha impedido crecer; por eso es que estamos en el subdesarrollo.
Por lo tanto no quiero sino decir –compartiendo las palabras del señor Canciller de Chile- que todo paso tiene que implicar un sacrificio y que ese sacrificio debe ser el mayor de los mayores e ir por grados. Por eso acompañamos la Resolución 71 (III), en la cual mi país libró una batalla, no por ir contra los países mayores, sino para llenar el vacío del Tratado en aquello en que todos teníamos los mismo grados. Desde ese punto de vista mi Delegación lo plantea como cuestión previa. Cree que es fundamental y condición sine qua non para su crecimiento, para su desarrollo, no solamente para su desarrollo interno –quiero aclarar- sino aún para poder desarrollar, para abastecer a la Zona, que los demás países limpien la mesa, que hagan –como ha dicho el señor Canciller de la Argentina- el “strip tease”; que estamos aquí para limpiar la mesa y para hacer efectivas las concesiones.
Hemos tenido con el total del mundo un déficit de balanza comercial de 59 millones de dólares, casi 60 millones de dólares; el déficit con la zona es de 32 millones. Comenzamos con un saldo favorable y entramos a la Zona en momentos en que éramos exportadores a la Zona y somos exportadores eficientes. Muchas veces, por este cierre, por estas restricciones que ponen los países de la Zona, vamos a buscar el mercado internacional porque somos eficientes.
(...)
Más adelante, su compañero de delegación, el embajador Manuel Moreyra, agrega: “... El proyecto presentado por la Delegación de Chile comienza diciendo algo que ya hemos acordado: que es necesario ir a un mecanismo de desgravación programada. Este es un término; en última instancia lo que quiere decirse es que se necesita algún sistema de negociación no selectivo, algún sistema distinto del que hasta ahora hemos estado empleando, algún sistema que tenga cierto automatismo, que de alguna manera se negocia una vez y después funciona acelerando las reducciones y eliminando las restricciones de acuerdo a los plazos que se establezcan en ese momento. Sobre este acuerdo hubo asentimiento el año pasado. Creo que no debemos olvidarlo.
(...)
Alberto Solá, quien ocupó el cargo de secretario general de la ALALC entre 1962 y 1966 precisa: “....En el año 1964 las Partes Contratantes, en cumplimiento de la disposición del Tratado, negociaron la primera lista común. Establecieron una lista de 175 productos para los cuales existe la obligación de liberarlos totalmente en 1973.
Esta lista se compuso teniendo en cuenta los puntos de vista, los intereses y las aspiraciones de cada uno de los países y contempla por lo tanto, en forma ecuánime, aspiraciones, intereses, perspectivas de inversión en cada una de las Partes Contratantes. Parece que podría ser una decisión como adelanto de esa firme decisión de ir hacia una desgravación automática, una decisión en el más alto nivel político que se pudiera disponer en este momento para que esos 175 productos se dé ya esa situación que mencionaba hace un momento de que estén todos incluidos en las listas de desgravación de cada una de las Partes Contratantes. Para estos 175 productos empezaría a existir un espacio económico latinoamericano.
Además, podría intentarse –me parece de extrema importancia- establecer también como decisión política superior y en este momento, una primera preferencia latinoamericana.
Estamos entrando al sexto año de vigencia del programa de liberación y muchas veces nos hemos preguntado si este momento no podría aprovecharse para adoptar una medida del tipo de la que en la Asociación Europea se adoptó para poner en marcha el proceso; una primera rebaja de un 10, 15 o 20% para todos los productos del arancel, con el entendido de que si la producción que actualmente existe en nuestros países para la competencia externa de la región es suficiente para la competencia muy calificada de los países de Europa Occidental, del Hemisferio Norte o del Japón, una rebaja del 20% en términos relativos para los productores latinoamericanos no implicado en nuestros países. Ello, con el entendido también de que habrá de manera efectiva una preferencia que haga mirar a nuestros empresarios y a nuestros industriales hacia los demás países de América Latina para buscar en estos países proveedores, mercados de colocación, y para dar con una medida concreta la sensación terminante de la firme decisión de los gobiernos latinoamericanos de avanzar hacia la integración.
En resumen: aceptando plenamente –técnicamente no se puede discutir- el principio manifestado en esta reunión de que la integración deberá en su momento materializarse por medio de una desgravación automática y por medio del establecimiento de un arancel externo común y de una unión aduanera como objetivo final y a largo plazo, se nos ocurre que podría ser un mecanismo auxiliar de extraordinaria importancia y de extraordinario efecto sicológico para demostrar la decisión de América Latina de trabajar juntos, el poder adaptar las decisiones que me he permitido sugerir, considerando que con ello se habrá dado quizás una manifestación mucho más rotunda que la que surge de las decisiones de realizar estudios para adoptar nuevas decisiones
[i] Es en 1946 que el Partido Nacional Revolucionario adopta el nombre de Partido Revolucionario Institucional, luego de la reorganización partidaria llevada adelante por el presidente Lázaro Cárdenas.
