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F.J. Blancas Peral y E.M. Buitrago Esquinas

CAPÍTULO IV: LA OFERTA TURÍSTICA DE SEVILLA.

El objetivo fundamental de este capítulo es ofrecer una visión lo más clara y práctica posible del diseño y ejecución de la política turística en el municipio de Sevilla. Como ya hemos visto, a finales de la década de los ochenta, después de un largo periodo de expansión, se produjo una crisis en el sector turístico español, provocada por un cambio estructural en los mercados turísticos que provocó un desajuste entre la oferta y la demanda, con consecuencias negativas para las economías regionales y nacionales. Estábamos asistiendo a un momento de agotamiento del modelo turístico clásico español, lo que llevaría a la realización de una serie de trabajos que diagnosticarían esta situación y resaltarían la necesidad de la puesta en marcha de una planificación turística integral para la implantación de un nuevo modelo turístico que adaptase el sector a los nuevos cambios que se estaban produciéndose por el lado de la demanda. El caso de Sevilla, como expondremos a continuación, supuso una excepción dentro de este marco, siendo una pionera en el desarrollo de medidas en materia turística encaminada a una planificación más acorde con las líneas del nuevo modelo turístico.

Partiendo de este punto, realizaremos un análisis circunscrito a un horizonte temporal que abarca desde finales de los ochenta hasta nuestros días. De esta forma, intentaremos obtener una visión práctica del proceso de implantación del nuevo modelo turístico en Sevilla. Por otro lado, centraremos nuestro estudio en el municipio de Sevilla; aunque para poder comprender la política turística que en él se desarrolla, es necesario que hagamos referencia a las políticas diseñadas desde ámbitos competenciales más amplios: nivel central, autonómico y provincial. En la figura 5.1 hemos tratado de resumir los diversos organismos con competencias en materia turística y los planes de política turística que pueden tener relevancia para el municipio de Sevilla.

FIGURA. 5.1. Distribución competencial en materia turística

Con el objetivo de separar las actuaciones realizadas desde dichos organismos hemos dividido este capítulo en tres partes claramente diferenciadas. Comenzaremos con una primera parte donde procederemos a dar una visión clara, concisa y completa, a la vez, del conjunto de medidas de política turística puestas en marcha por la administración central y autonómica durante el periodo analizado. Ello configura el marco general donde se va a desarrollar toda la planificación turística de la ciudad de Sevilla. Una vez obtenida esa visión general, pasaremos a una segunda parte donde ofreceremos una visión empírica del desarrollo del marco anterior en Sevilla, centrándonos sobre todo en la actuación del Ayuntamiento por ser el más cercano a la situación real. En este apartado intentaremos reflejar cómo entre lo que se recoge en los planes y lo que realmente se consigue con las medidas puestas en marcha, hay mucha diferencia. Finalmente, analizaremos cual es el desarrollo previsto para el futuro del turismo de la ciudad de Sevilla, recogido en el Plan Estratégico de Sevilla 2010, y donde analizaremos los grandes retos y problemas, que bajo nuestro punto de vista, quedan aún por afrontar.

V.1. MARCO GENERAL DE LA POLÍTICA TURÍSTICA EN SEVILLA:
PLANIFICACIÓN ESTATAL Y AUTONÓMICA.


V.1.1. La Planificación Turística Estatal .

Como ya hemos analizado, la actividad turística entra en crisis a finales de los ochenta como resultado de los cambios que se producen en las tendencias de la demanda y que no son correspondidos por la adaptación de la oferta. Ello dio lugar a todo un conjunto de iniciativas por parte de los agentes económicos (empresarios, profesionales y trabajadores del sector), de las Administraciones Públicas y de los grupos políticos, cuyo objetivo era definir la situación que atravesaba el turismo español, su posición competitiva y las estrategias que deberían seguirse para lograr que la actividad turística se consolidase como uno de los sectores claves de la economía. De entre ellas, cabe destacar el Libro Blanco del Turismo Español. Este documento contó con la participación y colaboración de las Administraciones Públicas, los sindicatos y la patronal y se público en 1990 por la Secretaria General de Turismo. El objetivo último del Libro Blanco era el de "efectuar un análisis y diagnóstico del sector turístico español; analizar sus puntos fuertes y débiles, destacar los principales problemas y retos a que se enfrenta y definir las líneas estratégicas de actuación a medio plazo". Todos estos diagnósticos sobre la situación del turismo en España a finales de los ochenta concluyen con la necesidad de un cambio de orientación en la política turística, tanto en sus objetivos como en sus estrategias. Se había constatado el agotamiento de un modelo y la Administración debía impulsar el proceso de transformación.

De este modo, se elaboran los Planes Marco de Competitividad del Turismo Español (Plan FUTURES 92-95 y Plan FUTURES 96-99). Estos planes fueron realizados por la Administración Central en colaboración con las CC.AA., lo que supuso un nuevo esquema de cooperación entre la Administración Turística del Estado y la Autonómica y, desarrollaron las bases de una interlocución más estrecha con los agentes sociales, dotándolos de un mayor protagonismo . El ámbito espacial de actuación fue todo el territorio nacional y se financiaron a través de los presupuestos de las administraciones españolas (General y de las Comunidades Autónomas) y de fondos procedentes de la Unión Europea. El objetivo de ambos planes, similar por los buenos resultados del primero, se puede resumir en: “la maximización de los beneficios económicos, sociales y medio ambientales del turismo”. Es aquí donde encontramos una de las grandes diferencias con la política realizada durante el modelo anterior que únicamente pretendía maximizar el número de turistas extranjeros. Ahora se persigue maximizar el beneficio económico del turismo; no sólo el número de turistas, sino los ingresos y el empleo que éstos dejan, y no sólo los del turismo extranjero, sino también los del nacional. Por otro lado, es importante compatibilizar la obtención de beneficios económicos con la obtención de benéficos sociales (se pretende aumentar la calidad de vida de todos los agentes involucrados en la actividad turística) y medioambientales (lograr un desarrollo turístico respetuoso con el entorno natural y cultural).

Para conseguir estos objetivos ambos planes se desarrollaron a través de varios programas centrados en aspectos muy similares y, todos ellos, muy coherentes con las tendencias del nuevo modelo turístico: coordinación interadministrativa y entre el sector público y privado, internacionalización, calidad, modernización e innovación, formación, diversificación y nuevos productos. El FUTURES II es la continuación de la línea comenzada en el FUTURES I, pero trata de corregir algunos puntos débiles que se habían detectado: no atomizar tanto los proyectos subvencionados y potenciar más las iniciativas de gran volumen (trata de concentrar las actuaciones por productos o destinos turísticos para lograr una mayor rentabilidad y multiplicar su efecto demostración). Por otro lado, no sólo apoyará la difusión y puesta en marcha de los programas mediante subvenciones, sino que además introduce la asistencia técnica directa al sector por parte de la Administración del Estado.

En 1999 concluyen los Planes Marcos de Competitividad del Turismo Español habiendo cumplido la mayor parte de sus objetivos: se había superado la crisis del sector y se recuperó la posición de liderazgo del turismo español. Por ello, en la actualidad el principal objetivo es consolidar dicha posición de liderazgo, para lo cual se establece como principio estratégico la CALIDAD. Basándose en este principio se elabora el Plan Integral de Calidad del Turismo Español (PICTE 2000), con una vigencia del 2000 al 2006 (coherente con la vigencia de los programas e iniciativas de la Unión Europea, de modo, que algunas actividades del PICTE se puedan beneficiar de estos fondos). El PICTE sintonizaba de esta forma con los esfuerzos, que tanto el sector empresarial privado como las administraciones públicas estaban realizando en esta última década, mediante la creación de oferta nueva, la renovación de la existente y la inversión pública en infraestructuras. En definitiva, el PICTE sustituía, ya la vez, daba continuidad a los Planes Marco de Competitividad.

El PICTE parte de un análisis de los retos que afronta el sector turístico español y se definen los principios básicos que inspiran el Plan (calidad, carácter integral y rentabilidad ). A continuación, establece como objetivos generales concretos del mismo los siguientes:
OBJETIVOS GENERALES
• Consolidación de la posición de liderazgo del turismo español a medio y largo plazo.
• Incremento de la rentabilidad.
• Sostenibilidad sociocultural y medioambiental de la actividad turística.
• Diversificación de la oferta y la demanda.
• Mayor distribución territorial de los flujos turísticos.
• Aumento de la calidad del empleo en el sector.
• Aumento de la presencia internacional de la empresa turística española.
• Consecución de indicadores completos de la actividad turística.
• Reconocimiento del sector turístico por el resto de los sectores económicos e integración del mismo en los esquemas de financiación, exportación, etc...


Para la consecución de los mismos se establecieron diez programas en los que se concreta (muy similares a los que se conformaban los FUTURES): calidad de los destinos turísticos, calidad en los productos turísticos, calidad en los sectores empresariales, formación de calidad, desarrollo e innovación tecnológica, internacionalización de la empresa turística, cooperación internacional, información estadística y análisis económico, promoción y apoyo a la comercialización exterior.


V.1.2. La Planificación turística de Andalucía.

Dentro de este marco general de planificación turística marcado por los planes anteriormente analizados, cada Comunidad Autónoma, en virtud de las competencias que le han sido atribuidas en el art. 148 de la Constitución Española, adapta las líneas generales establecidas en dichos planes a su realidad mediante una planificación autonómica que gestiona y ejecuta. En concreto, el artículo 148.1.18 establece que las Comunidades Autónomas podrán asumir competencias de promoción y ordenación del turismo en su ámbito territorial. La concreción de esta norma para la Comunidad Andaluza se recoge en el artículo 13.17 del Estatuto de Autonomía para Andalucía, aprobado por Ley Orgánica 6/1981.

En este sentido, hemos dividido el desarrollo de este epígrafe en dos apartados. El primero de ellos está dedicado al análisis del denominado Plan de Desarrollo Integral del Turismo en Andalucía, que supone la adaptación de las líneas generales de los Planes Futures elaborados por el Estado a la realidad de nuestra Comunidad Autónoma mediante esta planificación propia. De igual forma, dedicamos un segundo apartado al análisis del Plan General de Turismo de Andalucía 2000-2006 que adapta para nuestra realidad las líneas generales marcadas en el PICTE 2000-2006.

V.1.2.1. El Plan de Desarrollo Integral del Turismo en Andalucía (Plan DIA).

Dentro del marco general de los Planes Futures, en Andalucía se puso en marcha en 1993 el denominado Plan de Desarrollo Integral del Turismo en Andalucía (Plan DIA) con el fin de afrontar la situación de recesión en que se encontraba el sector desde finales de la década anterior . Se trataba de impulsar una nueva etapa de crecimiento que permitiera aprovechar las posibilidades reales del sector y su adaptación a las transformaciones sufridas en el mercado turístico.

El objetivo general que se plantea en el mismo es “el incremento de la rentabilidad social, económico y ambiental del turismo en Andalucía a través de su cualificacion productiva” . La definición de este proceso de cualificacion debe ser evaluado como la diferencia entre las expectativas y la realidad percibida en el consumo de servicios turísticos en la región, por parte de los visitantes. Es decir, el concepto de cualificacion no implica la remisión a baremos objetivables monetariamente, sino que se adopta la definición de calidad en los servicios como aquella resultante de la prestación de un nivel superior al esperado por el consumidor. En suma, no se trata de configurar productos para colectivos muy restringidos de alto poder adquisitivo, sino de dotar a la oferta turística y a sus sistemas de comercialización de un nivel que garantice, en cada caso, la satisfacción de los usuarios. Por tanto, se descartan otras opciones que partiendo de la no actualización del producto, intenten optimizar sus ventas mediante la búsqueda de turistas con menores exigencias y reducido nivel de gasto que llevaría a medio plazo a un cese de la actividad productiva.

Este objetivo general se concreta en dos objetivos específicos. El reto no estaba en atraer un mayor número de turistas, sino en cualificar el producto turístico andaluz y, simultáneamente, vender dicho producto a la demanda con esas expectativas de cualificacion. Por tanto el desglose sería:

1) Mejorar la calidad del producto.
2) Mejorar la calidad comercial.

Son retos que necesitan de una clara articulación temporal, territorial y sectorial. Es decir, no se trata de una jerarquización en el tiempo, sino de un esfuerzo sincrónico entre la mejora puramente de nuestra oferta turística general y el desafío permanente y agresivo de venta y comercialización de dicha oferta en los mercados y segmentos que interesen a nuestra cualificacion del producto. Por tanto, Andalucía solo podría vertebrar un sector turístico moderno y eficiente, no ya desde la única estrategia de la presión a la baja de los precios, sino desde políticas sobre el producto y la comercialización diferenciada, cualificada y donde el cliente demuestre un grado de satisfacción más allá de la mera comparación de precios.
Para alcanzar el reto de la cualificacion, tanto del producto como de las estrategias comerciales, aparece el denominado objetivo instrumental, dado que es pieza fundamental para llevar a cabo lo objetivos específicos: se trata de aumentar el nivel de profesionalidad del sector, como elemento clave para mantener la apuesta de la modernización de la oferta regional. Este objetivo instrumental es el de mayor consenso entre los agentes sociales dedicados en Andalucía a la actividad turística, puesto que en el diagnostico de los problemas que se le asignan a la actividad turística andaluza previo al plan, aparecía la autocrítica de la precaria profesionalización de buena parte del producto turístico andaluz. Ello no significaba que no se tuviera un nivel de experiencia y competencia profesional acorde con los tiempos, sino que la velocidad en los cambios, tanto en las motivaciones de la demanda como en el diseño de la propia oferta, hacen que los niveles de profesionales tengan continuamente que actualizarse ante tales desafíos. En la figura 5.2 hemos tratado de resumir los objetivos generales, específicos e instrumentales recogidos en el Plan DIA.

FIGURA 5.2. Esquema de objetivos del Plan DIA.

Para la consecución de dichos objetivos, el Plan establece la puesta en marcha de una serie de estrategias desarrolladas a través de una serie de programas de actuaciones concretas. Dichas estrategias son las que a continuación se señalan .

 Estrategia previa: La propia metodología del plan, basada en la negociación y permanente aportación de los distintos sectores implicados, hizo conveniente una serie de actuaciones que se solapan cronológicamente con los trabajos de redacción. Al mismo tiempo, se consideró al propio Plan como un producto en sí mismo, necesitando no sólo de configuración sino también de difusión a todos los agentes implicados, activos o pasivos, que llevase a una concienciación positiva del cuerpo social y una asunción del Plan como algo propio. Todo ello se concretó en el programa de Difusión, presentación y concienciación social como ya vimos anteriormente.

 Estrategia de actuación sobre la calidad de la oferta. Esta estrategia es la que presidía la mayoría de las actuaciones y la que demandaba un mayor esfuerzo de las empresas y de los trabajadores, por cuanto es este ámbito donde se producen los mayores desfases entre expectativas versus realidades y donde se apuntan los mayores riesgos de pérdida de competitividad por presentar más puntos débiles en la configuración básica del producto.
Asimismo, al disponer de ventajas comparativas indudables, la oferta andaluza se ve impedida a volcar su esfuerzo en la mejora de sus condiciones a través de una actuación global sobre todos los elementos integrantes del producto turístico. En este ámbito es importante señalar el concepto que el Plan DIA propone y defiende para la comprensión integral del Producto turístico como la suma de infraestructuras, servicios, empresas, tecnologías y recursos humanos, que producen bienes susceptibles de ser consumidos por el turista. Esta estrategia de producto precisa de un amplio dialogo con los numerosos agentes implicados y de una cuantificación prudente, a fin de garantizar la viabilidad de un conjunto económico y equilibrado de medidas que permita la recomposición integral del mismo y que no induzcan nuevos desequilibrios y estancamientos.

 Estrategia de actuación sobre la calidad de la demanda. Esta estrategia se enmarca dentro del principio de que la mejor actuación sobre el mercado la realiza el consumidor satisfecho, que se convierte en difusor de las excelencias y amortiguador de las debilidades. No obstante, el diagnostico relevó la existencia de un fuerte déficit de conocimiento de los mercados dándose incluso la reiterada disociación de opiniones y valoraciones entre la percepción de la mayoría de los turistas y la de los profesionales del sector. Ello ponía de manifiesto la necesidad de incrementar y mejorar el grado de conocimiento de los mercados por parte de nuestras empresas, así como la aplicación permanente de acciones de adecuación hacia la demanda.
En todo momento, se debía de tener presente la importancia vital que la concepción del turista como consumidor tiene en nuestro ámbito geopolítico, coincidente además con nuestro mercado principal. Y esto por dos razones básicas: en primer lugar, por lo que significa de ejercicio permanente de mejora de la calidad intrínseca de los productos turísticos andaluces, y por ende, de su competitividad; y por otro lado, por la indudable acción de marketing positiva que se deduciría de una decidida apuesta del sector a favor del consumidor, en un entorno de opinión extremadamente sensibilizado.

 Estrategia de potenciación de los sistemas de comercialización. La alta dependencia del producto turístico andaluz de sistemas de comercialización ajenos, por una parte, y la escasa dimensión de la mayoría de las empresas y entidades andaluzas, por otra, aconsejan la creación y/ o potenciación de canales alternativos o complementarios, con capacidad de alcanzar determinadas posiciones en los mercados emisores. La incorporación de nuevos modelos de cooperación empresarial, la rápida expansión de las nuevas tecnologías de la comunicación y, en gran medida, una mayor disciplina zonal y sectorial en lo relativo a la promoción marquista, bajo la macro-imagen “Andalucía”, permitiría mejorar nuestras posiciones en los mercados tradicionales y, de manera aún más efectiva, la penetración en aquellos segmentos que, por diversas razones, no tienen aún en Andalucía una importancia acorde con el potencial de nuestra oferta.

 Estrategia de promoción integral. El valor actual y previsiblemente futuro de la marca “Andalucía”, su estructuración en macro-productos distintos y la diversidad de agentes promocionales, era justificación suficiente para recomendar una línea estratégica de integración de mensajes, contenido y medios, ya que es la única vía posible que permite una acción rigurosa y cohesionada. Todo ello es imprescindible para que se alcanzasen las diferentes directrices generales y particulares esbozadas en este Plan hacia la promoción del producto turístico andaluz.
Esta posición comercial y de promoción, además de quedar planificada anualmente por el correspondiente Plan Integral de Promoción, debe ser completada en destino con acciones coherentes y concisas de información y señalización turística acorde con las estrategias del citado Plan. Sin embargo el Plan DIA parte de la convicción de que la mejor promoción es la mejora del producto. Por consiguiente, la filosofía integral de la promoción turística andaluza se asienta al menos en 4 grandes pilares:
a) La promoción de la diversidad de productos y destino de la CCAA de Andalucía, bajo su marca exclusiva y reconocida, que permite transmitir un concepto global de calidad de vida.
b) El aprovechamiento de las distintas técnicas de promoción y de acceso al mercado en franca dinámica de innovación tecnológica y de procesos sociales.
c) La coordinación de los diferentes agentes que hacen promoción .
d) La segmentación de los mercados y los clientes, como la mejor forma de, a parte de ser eficaz en la atracción de demanda, aprovechar eficientemente los recursos escasos que se dotan a una labor intrínsecamente costosa en sus acciones.

 Estrategia de implantación. El Plan DIA pretendía fundamentalmente ser viable y mantener su filosofía de consenso más allá de su aprobación normal. De esta forma se hacía necesaria unas labores de evaluación del Plan que se concretaron en dos acciones:
- El seguimiento de los compromisos adquiridos en los acuerdos con los agentes sociales y, en particular, en la gestión de los distintos departamentos de la Junta de Andalucía implicados en la cualificacion del producto turístico entendido integralmente.
- También había que buscar un método de flexible en la toma de decisiones y en la adopción de los necesarios reajustes que surgiesen en la ejecución del Plan, dentro del consenso de los agentes sociales.

Este planteamiento, ofrecía sobre el papel un marco de trabajo sólido en su concepción intelectual, consensuado para su aplicación, y extenso y minuciosos en sus actuaciones. Sin embargo, en la práctica, como se establecía en el Borrador de la evaluación del Plan DIA realizado por la Dirección de Planificación Turística en Junio de 1999, sufrió varios desajustes que incidieron en su correcto desarrollo:
- No realiza un encuadre temporal concreto, lo que supuso una pérdida de operatividad.
- No ha existido una verdadera comunicación entre las administraciones a la hora de poner en marcha las distintas medidas, lo que supuso una falta de coordinación importante.
- Los recursos de la administración turística no han sido lo suficientemente importantes como para poner en marcha y responder con efectividad a todas las acciones del Plan.
- El Plan carece de un escenario financiero, lo que supuso una mayor dificultad para su aplicación.

Todo ello ha derivado en una jerarquización en la puesta en marcha de los distintos programas, de manera que se han desarrollado especialmente aquellas acciones ligadas a la competencia turística, es decir, las referentes a la ordenación de la oferta y de la demanda turística. No obstante, el nivel de cumplimiento del Plan se puede considerar que ha sido aceptable teniendo en cuenta la situación de partida. Las decisiones tomadas en respuesta a los distintos programas del Plan se han plasmado fundamentalmente en forma de convenios o publicaciones de órdenes, tanto generales como especificas. Además se establecieron líneas de subvenciones dirigidas a la mejora de la competitividad de las empresas, ayudas a las corporaciones locales para la creación de un entorno propicio para el sector en forma de las denominadas órdenes anuales. Estas órdenes son las principales líneas de apoyo económico al sector desde el Plan, teniendo relación sobre todo con los programas relativos a la oferta, a la demanda y a la comercialización y la promoción. Sin embargo, no ha influido en otras políticas sectoriales vinculadas al turismo representada en los programas relativos a la calidad de la oferta.
Se ha realizado un gran avance y mejora de la infraestructura general y en la concienciación social para la conservación del Patrimonio natural y cultural. No obstante, el principal resultado del Plan es la impulsación de medidas ligadas a la ordenación y regulación legal y en la promoción y comercialización del sector.

V.1.2.2. EL Plan General de Turismo de Andalucía.

Sobre la base de los resultados descritos, empezaron los trabajos preparatorios que culminaron con la elaboración de una nueva planificación turística regional enmarcada dentro de la nueva planificación estatal (PICTE 2000-2006). Estos trabajos conformaron el denominado Plan General del Turismo de Andalucía.
Entre ellos tuvo un papel muy destacado la elaboración de la Ley 12/1999, de 15 de diciembre, de Turismo de Andalucía. Ésta constituía un texto legislativo pionero en España puesto que recogía en un único cuerpo la regulación del sector. De esta forma se ponía fin a la dispersión normativa en materia turística que hasta ese momento existía con todas las ventajas que ello suponía. Con anterioridad coexistían normas estatales, anteriores y posteriores a la Constitución, y normas autonómicas. De esta forma, la citada Ley ofrece un marco unificado donde se realiza:
- una clara demarcación conceptual relativa al sector (Título I);
- la distribución de competencias en materia turística en la Comunidad Autónoma y la organización administrativa (Título II);
- una definición del marco de ordenación y promoción de los recursos turísticos (Titulo III);
- una regulación de otras cuestiones como los derechos y obligaciones en materia turística, la ordenación de la oferta, la inspección turística, el régimen sancionador, etc..

En este nuevo marco regulador, concretamente en su artículo 15.1, se establecía el mandato de elaboración por parte de la Consejería de Turismo y Deportes del nuevo Plan General del Turismo. Mediante el mismo se procedería a la ordenación de los recursos turísticos de la Comunidad Autónoma, determinándose los necesidades, prioridades, programas y objetivos correspondientes para la defensa del modelo de desarrollo turístico de la misma, con un correcto fomento de los citados recursos.

El objetivo finalista que se pretende esta nueva etapa es “consolidar el turismo como elemento clave para el desarrollo futuro de Andalucía, entendiéndolo como un sistema articulado de actividades capaz de dinamizar todo su potencial para fomentar y reforzar nuestra sostenibilidad ambiental e identidad cultural, al mismo tiempo que crea riqueza y empleo mediante su plena integración en la sociedad andaluza”.

Se establece, en primer lugar, el turismo como elemento clave en la economía andaluza puesto que sobre él recae la principal responsabilidad de desarrollo de dicha economía, correspondiéndole el máximo protagonismo en las estrategias de desarrollo. Este protagonismo se debe a tres hechos fundamentalmente:
- La entidad cada vez mayor del turismo en Andalucía.
- La capacidad de arrastre que este sector demuestra tener sobre otros sectores, ya sea como abastecedor de empresas turísticas o como demandante final de no residentes.
- Por su especial capacidad y disposición a generar empleos directos e indirectos.

Por otra parte, el turismo se entiende como un sistema de actividades, y por lo tanto estructuradas entre sí de una forma ordenada, que se relacionan mediante un proceso productivo turístico. Esto supone la consideración de tres subsistemas diferentes relacionados entre sí:
- Las actividades reconocidas oficialmente como de naturaleza turística que se basan en lo que caracteriza externamente al turista, es decir, en su desplazamiento fuera de su lugar de residencia y en su alojamiento y estancia en el destino que elige.
- Las actividades de aplicación turística, que consisten en aquellas que, sin ser en si mismas turísticas, están destinadas a satisfacer las motivaciones del turista y que podrán ser en última instancia compartidas con los residentes. Estas a su vez pueden ser divididas en dos tipos: las denominadas específicas, capaces de atraer por sí mismas a un turista a un destino y que están relacionadas con los denominados turismos específicos; y, por otro lado, las genéricas o complementarias de carácter múltiple y relacionado con el descanso y el disfrute del ocio cotidiano.
- Las actividades de apoyo al turismo, que comprende el conjunto de servicios públicos y privados que el turista demanda en tanto que es un residente temporal de un destino.

Asimismo, al sector turístico se le atribuye la tarea de fomentar la sostenibilidad y reforzar la identidad cultural de Andalucía. No se trata con ello considerar al medio ambiente y al patrimonio cultural como una limitación o condicionamiento al desarrollo turístico, ni siquiera como elementos cuya atención, respeto y salvaguarda hayan de estar por encima de cualquier otra consideración en la planificación turística.

Por último, se establece que el turismo tiene una elevada capacidad de creación de riqueza y empleo, tanto directa como indirectamente; efectos que el caso de Andalucía han tomado una importancia relativa creciente.


FIGURA. 5.3. Objetivos del Plan General de Turismo de Andalucía

En definitiva, la consecución de este objetivo no viene necesariamente de la mano del crecimiento del número de turistas, sino de la mejora de los aspectos cualitativos tales como el aumento de las estancia media, gasto medio de los turistas o disminución de la estacionalidad. Así pues la clave para la creación de riqueza y empleo no está tanto en los aspectos cuantitativos sino en los cualitativos, no se trata de crecer más sino de “crecer mejor”.

El objetivo finalista del Plan se ha dividido a su vez en 3 subobjetivos u objetivos intermedios (En la figura 5.3 hemos tratado de realizar un breve esquema que recoja todos los objetivos del Plan):

• Mejora de la competitividad del sistema turístico andaluz.
Cuando hablamos de mejorar la competencia del sistema turístico como objetivo de planificación hemos de tener en cuenta que bajo este concepto se acogen una amplia variedad de enfoques de lo que se considera estar posicionado en una situación competitiva. La competencia es algo siempre referenciado respecto a terceros y con un marco temporal concreto. En este caso, se trata de una competencia sostenida en el tiempo, es decir, que ha de considerarse también en el medio y largo. Por otro lado, afecta no solo a las empresas turísticas, sino también a los destinos e incluso a la organización global de la actividad. De hecho, el grado de competitividad de empresas y destinos se ha ver afectado forzosamente por las economías externas y por las posibles sinergias en que el turismo participe, dependiente a su vez de la actitud del ciudadano y de los grupos sociales hacia esta actividad.

• Renovación del modelo turístico andaluz.
El modelo turístico andaluz ha venido caracterizándose, a parte de las posibilidades de mejora de la competitividad, por una excesiva dependencia de agentes comercializadores externos, los cuales han ido configurando, en buena parte según sus propias necesidades e intereses, el producto turístico andaluz; quedando Andalucía reducida a un mero destino receptor, mejor o peor cualificado, pero en cualquier caso ajeno a la toma de decisiones determinantes de su propio futuro.
Ante esta situación, más preocupante por el actual proceso de concentración de agentes intermediadores, se hacía imprescindible la reversión de las tendencias tradicionales, a través de una orientación hacia la internacionalización de la industria turística andaluza, como vía para el incremento de su capacidad de decisión en el nuevo contexto mundial. Internacionalización que sólo será posible mediante la extroversión de las empresas turísticas andaluzas, en la actualidad prácticamente ausente de los canales de comercialización y el negocio turístico a escala supranacional; para lo cual surge como desafío ante el futuro inmediato el fortalecimiento empresarial del tejido empresarial andaluz.

• Mejora de la integración del turismo en la sociedad andaluza.
Se trata de un objetivo cuya ejecución y cumplimiento depende no sólo de las políticas estratégicas turísticas, sino también de las propias de la Comunidad ya sean sectoriales o de carácter trasversal. Esto resulta especialmente importante el caso de políticas generales como la cultura, el medio ambiente y el deporte, la de obras públicas, trabajo y educación, y otras más especificas como puede ser la de la industria agroalimentaria, materiales de construcción y artesanía.

Para la consecución de estos objetivos se establecen trece estrategias específicas que se articulan a través de una serie de actuaciones concretas que resumimos a continuación.

 Estrategia de consenso y cooperación con los agentes económicos y sociales. El turismo es una actividad fundamentalmente privada cuyo ejercicio está muy influido por la orientación del conjunto de las políticas públicas, encargadas de garantizar un correcto manejo de los recursos naturales y culturales, de generar las infraestructuras que vertebran el territorio o de facilitar aquellos equipamientos y servicios públicos necesarios para el correcto desarrollo de la actividad económica y social de la comunidad,... elementos todos ellos para garantizar el funcionamiento del sector turístico andaluz. Por tanto, la planificación del turismo debe realizarse en estrecha colaboración con las organizaciones empresariales y sindicales, aceptando como principios orientadores, entre otros:

- la ordenación eficiente de la industria turística andaluza a medio plazo;
- la cooperación entre agentes públicos y privados;
- la participación de la sociedad andaluza en su conjunto por la consecución de un turismo sostenible, competitivo y moderno.

De esta forma se debe conseguir orientar en la misma dirección las inversiones públicas y privadas, para con ello alcanzar un mejor aprovechamiento de las posibilidades de creación de riqueza y empleo que el turismo ofrece en Andalucía. Así, apoyándose en el marco normativo que emana de la Ley de Turismo de Andalucía, hay que definir un escenario de cooperación y colaboración institucional entre los representantes de los agentes económicos y sociales, con el fin de acercar las prioridades políticas a las posibilidades y a los problemas reales del sector.

 Estrategia de coordinación entre las Administraciones Públicas. Las acciones que pertenecen a otros ámbitos administrativos distintos a la Consejería de Turismo y Deporte, inciden de manera directa y decisiva sobre la calidad global de un destino turístico, por lo que la coordinación de las políticas con incidencia en el sector se convierten en un elemento central de la propia política turística. El Plan DIA evidenció en su momento que las mayores dificultades para su ejecución vinieron de la falta de mecanismos de coordinación administrativa. Ante esta situación, se plantea acometer la coordinación de manera prioritaria en 4 campos diferentes dentro de la Administración Pública que afecten a la conformación del producto turístico y a la dinamizacion comercial del mismo:
- Infraestructuras generales.
- Infraestructuras de abastecimiento, saneamiento y depuración de aguas y de tratamiento de residuos sólidos.
- La gestión de los recursos turísticos.
- Coordinación entre planificación turística y los distintos instrumentos de planificación que se ponen en marcha por las políticas sectoriales de la Junta de Andalucía (ej. Plan de Ordenación del Territorio).

 Estrategia de integración y reconocimiento social del turismo. La influencia positiva del turismo sobre el tejido económico y social no tiene una correlación con el grado de integración y reconocimiento social que el sector tiene en Andalucía. En este sentido, muchas personas relacionan la profesión turística con un carácter servil y con trabajos de baja cualificación. También se achaca a este sector el ser el responsable principal de los males ambientales de Andalucía, por su impacto sobre el medio ambiente. Por otra parte, se le ha acusado de ser un factor de estandarización cultural en aquellos territorios donde se ha desarrollado (generalización del uso de otros idiomas en la publicidad, traslación de los “modos de vida vacacionales” de los turistas a la población local,...). En este sentido, se pretenden crear las herramientas necesarias para alcanzar el verdadero reconocimiento del turismo como un sector estructural de la economía andaluza.

 Estrategia de ordenación de los recursos y reequilibrio territorial. Un sistema turístico sostenible y competitivo como el pretendido para Andalucía, debe enfatizar el correcto tratamiento y manejo de los recursos turísticos, aprovechando las características de los mismos para el diseño de productos turísticos específicos, capaces de responder a las motivaciones de una demanda cada vez más exigente. La gran variedad y cantidad de recursos turísticos de Andalucía obliga a su estructuración y ordenación para facilitar el acceso de la demanda turística cada vez más segmentada. Adquiere especial protagonismo en el Plan, tanto en su gestión directa (actuando sobre su propio entorno a través de acciones de embellecimiento, recuperación, dotación de equipamientos o puesta en valor turístico), como definiendo ámbitos territoriales capaces de convertirse en destinos turísticos atractivos para la demanda, sustentados por una correcta ordenación que compatilice su disfrute con su conservación. En este sentido, también se plantea la necesidad de fomentar la actuación encaminada al reequilibrio territorial de Andalucía a través de la potenciación del turismo.

 Estrategia de fortalecimiento del sistema empresarial turístico y creación de empleo. Esta estrategia se divide, a su vez, en:

a.- Contribución a la creación y consolidación del sistema turístico andaluz.
Andalucía dispone de un sistema turístico amplio, que incluye una extensa gama de productos y destinos turísticos, articulados bajo la imagen turística genérica “Andalucía”. La calidad de los mismos será la vía que permitirá a este sector ser más competitivo. El proceso de globalización implica un cambio hacia mayores volúmenes de comercio e inversión exterior, dentro de un sistema cada vez más amplio e interdependiente, en un mercado global, abierto. En este marco debe desenvolverse la actividad turística que, en términos generales, es una actividad propensa a ser desarrollada mediante empresas familiares. Por tanto, la expansión y concentración empresarial junto con el asociacionismo y los acuerdos entre empresas, aparecen como vías de respuesta al creciente poder de los touroperadores, el incremento de la competencia de otros destinos o la necesidad de obtener economías de escala para la mejora de la gestión empresarial. El objetivo de la estrategia es fortalecer a la empresa netamente andaluza, como empresa con domicilio social en Andalucía y radicada en nuestra comunidad frente a los agentes externos, mediante el fomento del asociacionismo para conseguir una mejor posición competitiva. Ello va unido a una política de apoyo a la creación de tejido empresarial y de creación de empleo, de manera que se conforme una oferta diversificada y de calidad que haga mantenerse a Andalucía como un destino turístico competitivo.

b.- Internacionalización de la industria turística andaluza.
Los procesos de apertura e integración económica trasnacionales conllevan la necesidad de plantear las cuestiones empresariales dentro de un entorno competitivo de ámbito internacional. Por otra parte, la experiencia internacional muestra que cualquier proceso de desarrollo de una base empresarial nacional pasa necesariamente, antes o después, por una fase de internacionalización. Las empresas andaluzas se han ido asentando hasta conformar una base productiva relativamente consolidada en determinados ámbitos del sistema económico, como es el caso de la actividad turística. Se dan en este momento las condiciones favorables para afrontar el proceso de internacionalización, teniendo en cuenta que las características de las empresas andaluzas justifican la conveniencia de mecanismos públicos de apoyo. Por tanto, se justifica la necesidad de acometer un programa de proyección exterior e internacionalización de las empresas turísticas andaluzas.

c.- Mayor peso de las empresas andaluzas en los canales de comercialización.
La dependencia que de los touroperadores extranjeros tiene el negocio turístico andaluz, y español en general, ha sido señalada tradicionalmente como uno de los puntos débiles más evidentes. Los principales problemas derivados de una actividad turística excesivamente volcada hacia esta modalidad de contratación ( en el que todo el sector tradicional se ha estructurado en función de los intereses de estos grandes intermediarios y no sobre la base de los agentes económicos andaluces) radican en la posición de fuerza que estas compañías adoptan a la hora de negociar los precios con los establecimientos receptores. Una buena parte de los beneficios generados por la actividad turística recaen sobre empresas de intermediación. Por tanto, hay que facilitar la presencia de las empresas andaluzas en los mercados internacionales, y especialmente en los grandes canales de intermediación, mediante apoyos institucionales y financieros, de modo que se identifique la presencia del tejido empresarial andaluz en dichos mercados. La estrategia debe procurar que el producto turístico andaluz sea concebido, diseñado y comercialización de acuerdo con los propios intereses del sector.

 Estrategia de sostenibilidad. La sostenibilidad, no sólo ambiental sino también cultural, resulta un factor primordial de competitividad en un contexto internacional marcado por el endurecimiento de la competencia entre destinos, tanto tradicionales como emergentes, siendo una condición indispensable para la integración equilibrada del fenómeno turístico en el marco territorial en el que se inserta (territorio andaluz). Como ya hemos señalado, las medidas de esta estrategia se centran en tres ejes fundamentales:
- La sostenibilidad de los destinos turísticos.
- La sostenibilidad de las empresas turísticas.
- Coordinación interadministrativa orientada a la sostenibilidad.

 Estrategia de calidad. Los procesos de cambio que han tenido lugar como consecuencia de la globalización y la implantación de la moneda única en un gran área como es la Unión Europea han dado lugar a nuevas formas de competir que se basan en la diferenciación mediante la cualificacion y la creación de nuevos productos y en la mejora de los niveles de calidad de los servicios prestados. De la calidad se deriva en buena parte la competitividad de la totalidad del sistema turístico andaluz y por tanto, se constituye en el elemento central del conjunto del Plan. El concepto de calidad debe trascender del ámbito privado y abarcar a los destinos y a la aplicación de criterios de sostenibilidad ambiental, cultural, etc. El objetivo a perseguir por el sistema turístico andaluz debe ser la “calidad total”. El instrumento principal de la estrategia lo constituye la Oficina de Calidad competente para garantizar, no sólo la defensa del turista como consumidor, sino que también para velar y promocionar las garantías ofrecidas por las actividades vinculadas al sector y por los diferentes destinos turísticos andaluces.

 Estrategia de formación. En el sector turístico los trabajadores están siendo observados y juzgados continuamente por los clientes. Si el empleado realiza su trabajo con profesionalidad, rigor o calidad, ello es percibido directamente por el cliente y esta calidad, por extensión, es proyectada a toda la empresa. Así pues, es imprescindible un alto nivel de prestación de los servicios, lo cual se consigue con un alto grado de profesionalización adquirida mediante una excelente formación y el desempeño continuo de la profesión. Por tanto, en el sector turístico la calidad y la formación deben de ir unidas. La formación es consecuencia de la oferta educativa que exista. La situación del sector señala la existencia de una necesidad de adaptación de la oferta formativa en materia de turismo a los requerimientos de los agentes económicos y sociales del sector, que aconseja actuar en:
- La adecuación de los espectros curriculares de las enseñanzas regladas.
- La ordenación y fomento de la formación continua y ocupacional.
- La oferta de prácticas suficientes y adecuadas.
- El fomento de la investigación.
- La demanda de una oferta reglada de estudios superiores.
Por todo ello, las actuaciones en materia de formación turística deben tender a completar, coordinar y, en algún caso, diversificar la oferta actual para cubrir las necesidades del sector, haciendo especial hincapié en la investigación y en la formación no reglada, pues esta modalidad permite atender los programas y niveles de formación con total flexibilidad y permanente adaptación a la continua evolución del sector.

 Estrategia de I + D + I. Para posicionarse solidamente entre los destinos líderes internacionales se exige un continuo esfuerzo de modernización del sector, para satisfacer a una demanda turística cada vez más exigente. Es indispensable un acceso directo a las nuevas tecnologías por parte del sistema turístico andaluz. Disponer de los avances tecnológicos favorecerá el reforzamiento de las posiciones de liderazgo del turismo andaluz en el contexto nacional e internacional. En este sentido, será necesario articular la investigación en materia de turismo con las necesidades que el sistema turística andaluz plantea. Además, resulta igualmente esenciales para el éxito de este proceso, la creación de infraestructuras operativas de innovación, articular sistemas que garanticen la mayor difusión posible de las acciones de I + D y la colaboración continua del tejido empresarial y de la sociedad en generar, para innovar.

 Estrategia de ordenación y diversificación de la oferta turística. Andalucía apuesta por la diversificación de su producto turístico como un factor principal para la cualificacion del sistema turístico andaluz. Los cambios motivacionales detectados en el comportamiento de la demanda exigen de la Administración turística una política de apoyo al sector empresarial para conseguir una oferta diversificada capaz de satisfacer las motivaciones de la demanda. Por tanto, el objetivo de la estrategia es propiciar la creación de una oferta turística capaz de atraer a los segmentos de demanda más exigentes, y por otro lado, alcanzar los niveles de satisfacción exigidos por los turistas enriqueciendo los productos turísticos clásicos con ofertas complementarias. Se pretende, desde la ordenación y diversificación del producto turístico andaluz, generar un escenario turístico competitivo y sostenible que fomente la atracción de una demanda turística especializada y responsable.

 Estrategia de desestacionalización. El origen de la estacionalidad en el caso de Andalucía está explicada por dos factores:
- La climatología, ya que a pesar de la buena temperatura y el elevado número de horas de sol que se disfrutan, el invierno, aun siendo cortos, no es una época tan agradable para el baño y la vida al aire libre.
- La concentración generalizada de los periodos vacacionales en los meses de julio y agosto, en buena parte a causa de los descansos escolares.
La estacionalidad en nuestra comunidad ha disminuido en los últimos años por varias causas:
- un cierto equilibrio entre la demanda turística extranjera y nacional, ambas con comportamientos complementarios;
- la tendencia a un mayor fraccionamiento del periodo vacacional;
- la ampliación de los periodos vacacionales en los colegios, la consolidación de los “puentes” en el campo laboral, etc.
- mejora y abaratamiento de los transportes.
Este problema puede corregirse también a través de medidas de política turística adecuadas. El objetivo de éstas debe ser atraer una demanda no influenciada por la climatología e ir íntimamente ligada al fenómeno de diversificación de la oferta turística. Para ello, es fundamental potenciar los denominados turismos específicos que se caracterizan por tener como elemento central alguna motivación del turista y que no van unidos a motivaciones estructurales. Y sobre todo aquellos turismos específicos que tengan un comportamiento estacional complementario.

 Estrategia de promoción. Durante los años 90 es cuando la población con tendencia más favorable a gastar en ocio se extiende. En la actualidad no solo se han consolidado amplias capas de la población mundial en torno al consumo de ocio y a la búsqueda de nuevas satisfacciones, sino que estamos ante un nuevo sistema de valores que priorizan las relaciones personales más satisfactoria, la libertad personal, el goce, la creatividad, la conciencia ecológica, ... y desde un punto de vista turístico, el que la calidad es la estrategia clave para la satisfacción del cliente. Todo este nuevo sistema de valores es el que ha marcado la evolución de la oferta turística andaluza. Las actuaciones en esta línea estratégica deben partir, por imperativo legal, de la concepción de Andalucía como destino turístico integral, asimismo, toda la filosofía que impregna el diseño, programación y ejecución de las campañas de promoción, deberá fomentar y mantener la imagen de calidad de Andalucía integrando la diversidad de productos y destinos turísticos de la misma. En estos parámetros deberán desenvolverse todas las actuaciones en materia de promoción turística.

 Estrategia de contribución del turismo andaluz al desarrollo solidario (inmigración). Esta es una estrategia encaminada al fomento de la formación dirigida a inmigrantes en nuestra comunidad con el objetivo de mejorar la integración del turismo en la sociedad andaluza. Se pretende poner en marcha una línea de ayuda para la formación en el sector hotelero, destinada a la cualificacion de colectivos inmigrantes, con el fin de que se puedan incorporar al mercado laboral, sobre todo en aquellas provincias donde existe una mayor problemática en relación con estos colectivos.

V.1.2.3. Conclusión.

En resumen, la política turística en Andalucía ha estado dirigida en la última década por dos grandes planes (Plan DIA y Plan General de Turismo), el primero vinculado con los objetivos e instrumentos recogidos en los FUTURES y, el segundo, guiado por el PICTE. Ambos planes dan continuidad a la estrategia de planificación turística integral comenzada a principios de los noventa. Las principales diferencias que hemos encontrado entre ambos planes se resumen en:

1.-El objetivo final del Plan DIA se concretó en “el incremento de la rentabilidad social, económico y ambiental del turismo en Andalucía a través de su cualificacion productiva”. Todo ello, para impulsar el cambio de modelo turístico en Andalucía y contribuir, así, a que el sector saliera de la crisis en la que se encontraba inmerso desde finales de los ochenta. Por su parte, el Plan General de Turismo plantea como objetivo final la “consolidar el turismo como elemento clave para el desarrollo futuro de Andalucía, entendiéndolo como un sistema articulado de actividades capaz de dinamizar todo su potencial para fomentar y reforzar nuestra sostenibilidad ambiental e identidad cultural, al mismo tiempo que crea riqueza y empleo mediante su plena integración en la sociedad andaluza”. En este nuevo plan se da un paso adelante, ya que, una vez recuperado el sector, se pretende consolidar el nuevo modelo. Para ello, se vuelve sobre el tema de la compatibilidad de los objetivos económicos con los sociales y medio ambientales (ya vistos también en la planificación nacional).

2.- En cuanto a los objetivos intermedios, en el Plan DIA se pretendía la mejora de la calidad del producto y comercial, y el Plan General, siguiendo la lógica expuesta anteriormente, los amplia a: mejora de la competitividad, mejora de la integración y renovación del modelo.

3.- Las estrategias definidas en el Plan General de Turismo son más numerosas y, por lo tanto, más concretas. Esto se debe, a que, como venimos señalando, este segundo documento supone una nueva etapa en la planificación turística regional. En dicha etapa se pretende corregir alguna de las carencias del sector turístico andaluz y que quedaron pendientes en el Plan DIA. En la figura 6.3 se recogen, de modo resumido, las estrategias de ambos planes.

4.- Finalmente, señalar que el Plan General de Turismo de Andalucía (al igual que el PICTE) han escogido como horizonte temporal 2000-2006, de modo que coincidan con el marco presupuestario de la Unión Europea. Así se resuelve una de las deficiencias que presentó el Plan DIA: insuficiencia presupuestaria y carencia de un encuadre temporal concreto.


FIGURA 5.4. Estrategias del Plan DIA y del Plan General de Turismo.

En el siguiente apartado trataremos de analizar cómo se ha aprovechado la ciudad de Sevilla de estos planes nacional y autonómico.