INTRODUCCIÓN

Como parte de las nuevas tendencias globalizadoras para abaratar los bienes y servicios, la privatización es un proceso en las nuevas estructuras económicas. La venta de entidades del Estado a la iniciativa privada se está llevando a cabo en casi todos los países del mundo, principalmente en los industrializados y con apertura a la libre empresa, tales como España y Japón, cuyo sistema eléctrico en su totalidad pertenece a empresas privadas. La privatización se define como la transferencia de los bienes y prestación de servicios del sector público al privado (Hanke, 1989); comprende todas las actividades previstas por la ley para las instituciones públicas, como la venta de empresas propiedad del Estado y la subcontratación de servicios públicos con particulares, la prestación de los servicios sin que participe directamente el sector público, y la regulación del servicio sin control del gobierno (Rodríguez, 1991).
El problema que ha enfrentado el sector público latinoamericano desde los años 80’s es reducir el déficit mediante el recorte del gasto, ya que de acuerdo con diversos autores (Hanke, 1989; Pampillón Olmedo, 1998) una de las estrategias más factibles es privatizar las entidades pertenecientes al Estado, lo que brinda fuentes alternativas y seguras de financiamiento, liberándolo de un endeudamiento creciente. Desde finales de estos años, los gobiernos latinoamericanos pusieron en marcha una serie de reformas estructurales que han permitido la apertura de sus economías a la competencia internacional.
En América Latina se pueden observar principalmente tres tendencias en materia de privatización que Rafael Pampillón menciona en el Seminario “Los Procesos de Privatización de América Latina” (1991): la primera consiste en privatizar nuevos sectores, la segunda es la aparición de nuevos actores y la tercera es la mejor calidad de los procesos de privatización. Los procesos privatizadores de estos casos están respondiendo a un proyecto distinto del Estado que a una necesidad fiscal; es un hecho profundamente positivo, ya que revela una nueva visión del Estado, que en vez de crear dificultades al sector privado, abre oportunidades y define reglas de juego que permiten su participación.
Las empresas públicas, en América Latina, han jugado un papel importante en el desarrollo económico y social, así como en la consolidación de los Estados nacionales e independientes de la región. Sin embargo, la crisis de la deuda externa, los problemas actuales de modernización de la administración pública, la apertura comercial y el nuevo trato al capital extranjero, han creado condiciones en muchos países latinoamericanos para impulsar las privatizaciones como un proceso de aprendizaje y modernización productiva que pretende cambiar décadas de intervención del sector público en la economía de cada realidad nacional.

CARACTERIZACIÓN DEL MERCADO ELÉCTRICO MEXICANO

Los componentes esenciales del mercado mexicano de energía eléctrica son la generación, transmisión, distribución y comercialización (Comisión Federal de Electricidad, 2009).
La demanda de energía eléctrica está determinada por varios factores, los más importantes son el ritmo de la actividad económica, el crecimiento demográfico, el nivel de desarrollo, las condiciones climáticas y geográficas, la estructura y los niveles de las tarifas, así como cambios tecnológicos tales como los avances en la eficiencia con que se utiliza la electricidad en los procesos productivos y en los aparatos eléctricos. En general, las tarifas se agrupan en cinco sectores según el uso: residencial, para el servicio doméstico para cargas que no son consideradas de alto consumo; comercial, para el servicio con fines de negocio, actividades profesionales o cualquier tipo de actividades de lucro; servicios, abarca tanto públicos como privados, con el fin de prestar el servicio de alumbrado público y de las dependencias gubernamentales, asimismo personas físicas o morales con fines de lucro en sus actividades mercantiles; industrial, que utiliza los servicios de energía eléctrica para la elaboración o transformación de productos por medio de cualquier proceso industrial; y agrícola, servicio eléctrico que se destina para el bombeo de agua utilizada en el riego de tierras dedicadas al cultivo de productos agrícolas y al alumbrado del local donde se encuentre instalado el equipo de bombeo (Senado de la República, LVIII Legislatura, 2003).
Para el estudio regional del mercado eléctrico mexicano, el país se divide en 115 zonas y 12 pequeños sistemas aislados, seis de los cuales reciben energía de importación, principalmente la zona norte importa energía eléctrica de Texas. Las zonas se agrupan en nueve áreas del sistema eléctrico: noroeste, norte, noreste, occidental, central, oriental, peninsular, Baja California y Baja California Sur.
En la generación eléctrica existe el problema de que los dueños de las plantas no pueden predecir con mucha anticipación la cantidad de energía que podrán vender ni en cuánto podrán venderla. Si la competencia minorista es efectiva, éstos no querrán firmar contratos de compra a largo plazo porque no podrán predecir sus segmentos en el mercado ni encerrarse en contratos a largo plazo potencialmente caros. Así que se busca conocer cómo se podrá financiar la construcción de nuevas estaciones generadoras de energía.
El sector privado puede participar en la construcción de plantas generadoras de electricidad bajo los esquemas de cogeneración y con productores independientes de energía. Asimismo, con la nueva legislación en materia de gas existirá la posibilidad de integrar proyectos de generación eléctrica con el de transporte y distribución de gas, que representan enormes posibilidades de mayor eficiencia en el sector.
La participación de la iniciativa privada en la generación se dará principalmente en el área de la cogeneración. En este proceso, aun en las plantas más eficientes, se logra convertir en electricidad menos del 40% de la energía disponible como calor en el combustible, el resto se descarga a la atmósfera.

Antecedentes de privatización del sistema eléctrico nacional

Desde 1999, durante el mandato presidencial de Ernesto Zedillo Ponce de León, la propuesta fue segmentar el mercado de la electricidad, puesto que la privatización no sería total porque no se incluye la transmisión. Enviada al Congreso en febrero de ese año, la propuesta se basó en la premisa de que para un mayor desarrollo del sector eléctrico es importante la participación del sector privado en generación, transmisión, distribución y comercialización de electricidad, para poder cubrir la demanda estimada prevista en 6 años de 13 mil MW, que ya no puede financiarse con recursos fiscales; se propuso una reforma al artículo 27 párrafo sexto de la Constitución Política de los Estados Mexicanos, según el cual se reserva a la nación sólo el control operativo de la red nacional de transmisión, abriendo las demás actividades de la industria eléctrica a los sectores público, social y privado; reforma al párrafo cuarto del artículo 28 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, donde se propone que el control operativo sea una actividad estratégica, y se redefine a la electricidad en sus diferentes segmentos como un área prioritaria para el desarrollo nacional en la que el Estado ejerce su rectoría en términos del artículo 25.
Las actividades propuestas por el Ejecutivo fueron:

1. El Estado ejercería su dominio sobre los bienes que integran las redes generales de transmisión y distribución por conducto de un organismo descentralizado de la administración pública federal;
2. El Estado conservaría como área estratégica la generación de energía nucleoeléctrica;
3. La constitución de una o varias empresas de participación estatal para administrar las plantas hidroeléctricas orientadas a propósitos múltiples y que por sus dimensiones no tienen la capacidad de afectar en forma sustancial la operación del mercado. Asimismo, la infraestructura de generación eléctrica de las demás centrales hidroeléctricas podría ser concesionada a particulares, quienes además podrían ser propietarios y operar libremente cualquier otro tipo de plantas de generación;
4. La distribución de energía eléctrica, a través de redes de media y baja tensión, estaría concesionada a empresas regionales de distribución. El país se dividiría en varias áreas de distribución en las que podrían operar empresas privadas;
5. El Estado establecería las tarifas máximas y definiría mecanismos de control y revisión de tarifas para que las ventajas que produzca la competencia, el avance tecnológico, la productividad y el funcionamiento del mercado sean trasladadas a los consumidores;
6. Los generadores, distribuidores y usuarios que por sus consumos elevados sean considerados como calificados operarían a través de un mercado eléctrico mayorista, el cual sería operado por un organismo público que determinaría, con base en criterios de costo mínimo y de seguridad de la red, la asignación de la capacidad de generación que cubra la demanda de los usuarios.

La privatización de la industria eléctrica en México ha suscitado la discusión en torno a la viabilidad del proyecto, así como argumentar que no es la única alternativa para el país ni traería beneficios sociales.
Basándose en procesos predecesores sobre privatización a nivel mundial, la Organización Mundial del Trabajo (1999) declara que por regla general, los procesos de privatización y reestructuración de los servicios públicos se han traducido en una reducción del volumen de empleo, que en algunos casos ha afectado hasta el 50% de la fuerza de trabajo. Todo indica que la disminución del empleo ha sido mayor en el marco de algunas modalidades de privatización, como la subcontratación de actividades o la privatización total, y también cuando se han aplicado planes combinados de privatización y reestructuración; tal es el caso del modelo de pre privatización, consistente en la progresiva adhesión del sector privado en la industria eléctrica hasta tener el control de una o algunas de las actividades propias del Estado.
En el caso de México, las privatizaciones han seguido una serie de pasos o fases que se apegan en lo fundamental al modelo de pre privatización, en el que primero se desincorpora, luego la iniciativa privada reestructura y finalmente el gobierno pretende que regula. Un ejemplo relevante en México ha sido la Privatización de Teléfonos de México, en primer punto a principios de los años 80’s se comienza la aplicación de los modelos japoneses de administración, el sindicato de telefonistas responde positivamente a la flexibilidad laboral; posteriormente, durante el mandato del ex presidente Carlos Salinas de Gortari, se inicia un ola privatizadora en el país con lo cual se reciben ofertas extranjeras y nacionales, quedando en su mayoría como inversionista Carlos Slim Helú; las reformas actuales que ha tenido el mercado de telefonía ha eliminado el monopolio que existe para las empresas pertenecientes al Estado, pero esta competencia no ha afectado significativamente las operaciones de Teléfonos de México, siendo la mayor compañía de telefonía en América Latina, con los más altas tarifas a nivel mundial. Estrategias seguidas en otras naciones demuestran que el modelo de pre privatización no puede ser enarbolado como la única opción ni elevado a la categoría de dogma. Por eso la consideración de tomar en cuenta otras experiencias y elaborar un modelo propio para el caso de México.
Por otra parte, proponer reformas a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos tiene que ser el último paso, no el primero del Ejecutivo. Antes se convoca a especialistas y colegios de profesionales en la materia para que elaboren, con tiempo y seriedad, un diagnóstico total de la problemática que enfrenta el Sector Eléctrico Nacional.
La intención del Ejecutivo Federal no es discutir las ventajas y desventajas de la privatización del sector eléctrico, sino imponer esa medida a la sociedad, el hecho de enviar al Senado, sin discusión previa, su iniciativa para eliminar de la Constitución los preceptos que impiden la venta de esa industria.
Por otra parte, también los consumidores podrían resultar perjudicados si aumentaran los riesgos de cortes del suministro de energía o de racionamiento, contingencias que se han puesto de manifiesto en incidentes recientes, como los colapsos de red registrados en algunos países donde el sector de la electricidad se ha privatizado por completo, o la contaminación de las reservas de agua. En este sentido, se puede considerar que los costos de la privatización y la reestructuración se han hecho recaer en los propios trabajadores y en la sociedad.

El Sindicato Mexicano de Electricistas objeta los argumentos del Ejecutivo Federal en los que se apoya la iniciativa de reformas constitucionales que inciden en la generación, transmisión y distribución de energía eléctrica. Argumenta que se requeriría de una altísima inversión de capital (250,000 Millones de Pesos) y la inmediatez de mayor demanda de energía eléctrica y niega que el organismo responsable de la energía eléctrica carezca de capital por incapacidad, incompetencia o ineficacia internas; afirma que la situación deficitaria de ahora tiene su origen más bien en las políticas de subsidio aplicadas durante años en perjuicio de la Comisión Federal de Electricidad. Aboga por una planeación más democrática de los recursos para una mayor participación en las definiciones y decisiones de la planeación.

SITUACIÓN ACTUAL

El 11 de octubre de 2009, se decreta en el Diario Oficial de la Federación la extinción de Luz y Fuerza del Centro, empresa que ha pasado por varias etapas y que desde 1960 se encargaba del suministro de energía eléctrica en la capital del país; la decisión del Ejecutivo Federal ha sido muy cuestionada ya que en muy pocas ocasiones el presidente constitucional en turno interfiere en las instituciones estatales, aunque la Ley Federal de Entidades Paraestatales en su artículo 16 menciona explícitamente lo siguiente:

“Cuando algún organismo descentralizado creado por el Ejecutivo deje de cumplir sus fines u objeto o su funcionamiento no resulte ya conveniente desde el punto de vista de la economía nacional o del interés público, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, atendiendo la opinión de la Dependencia Coordinadora del Sector que corresponda, propondrá al Ejecutivo Federal la disolución, liquidación o extinción de aquél. Asimismo podrá proponer su fusión, cuando su actividad combinada redunde en un incremento de eficiencia y productividad.”

Las razones proporcionadas por el Gobierno Federal para interferir en Luz y Fuerza del Centro no han sido bien recibidas en el Sindicato Mexicano de Electricistas, puesto que estaban en conflictos por el resultado de la votación para elección del secretario general de este sindicato; se argumenta que los pasivos administrativos de la entidad eran mayores que sus ventas, teniendo en pérdidas desde su creación en 1994. La CFE se convirtió en ese momento en el único suministrador de energía eléctrica a nivel nacional, haciendo exportaciones de suministro a Guatemala, contando con infraestructura para hacerlo sin afectar la demanda nacional.
Las leyes actuales prohíben la existencia de monopolios en el mercado mexicano, aunque tratándose de las empresas estatales no existe una regulación específica al respecto. Permitir a otros agentes intervenir en el Sector Eléctrico Nacional podría dar a los usuarios finales servicios con mayor eficiencia y rentabilidad; pero hay que considerar la antigüedad de las líneas de transmisión, fuentes de generación y cogeneración, crecimiento poblacional, entre otros, para garantizar suministro eléctrico.

ESCENARIOS INTERNACIONALES DE PRIVATIZACIÓN DE LA INDUSTRIA

ELÉCTRICA

Diversos países alrededor del mundo han paso por etapas privatizadoras de su industria eléctrica, ya sea parcial, total o sólo con la intervención en determinados procesos de empresas privadas.
En la tabla 1 se mencionan los países latinoamericanos que ha pasado por reformas y privatizaciones, aunque sólo se ha optimizado cerca del 20% del potencial que tiene este sector en las economías emergentes.
Tabla 1
Situación actual de sector eléctrico de los países latinoamericanos

Fuente: Gerver Torres. "II Conferencia de América Latina y el Caribe sobre Privatización"

Sólo España y Japón cuentan con empresas eléctricas absolutamente privadas. En Bélgica y Estados Unidos el sector privado posee alrededor de tres cuartas partes del total, mientras que en Suecia el Estado y los particulares participan en partes iguales.

ANÁLISIS DE PRIVATIZACIÓN DEL MERCADO ELÉCTRICO MEXICANO

Existe evidencia de que los servicios privados de energía eléctrica no siempre operan con más eficiencia que los públicos ni son mayores los beneficios al consumidor final. Según los avances de privatización, México se encuentra en la segunda ola, y la tendencia privatizadora parece ser su entrada en esta parte de la clasificación.
Por otra parte, las necesidades de la población aún son muchas y realmente no se ha alcanzado a cubrir la demanda de la población, pues mientras que el gobierno menciona que el 95% de ella cuenta con electricidad, se sabe que gran número de comunidades rurales no cuentan con este servicio. Otro punto importante en la discusión es a quién beneficia esta apertura. Hasta ahora, las grandes empresas son las únicas beneficiadas porque pagan una tarifa preferencial, y con esta apertura es posible que generen su propia energía y se conviertan en vendedoras del fluido eléctrico. Es necesario tener en cuenta otras alternativas de financiamiento para el sector y minimizar sus costos de operación.
Sin embargo, si se toma como base la privatización de la industria eléctrica en otros países con un sinfín de factores diferentes a los de México, estos países alcanzaron los resultados deseables y los argumentos de los hipotéticos beneficios de la privatización son espurios. El sector eléctrico es suficientemente eficiente con la tecnología actual y la privatización sería muy riesgosa, tanto para el usuario como para la presencia del Estado en este sector.
Desde el año 1999, durante el mandato del ex presidente Ernesto Zedillo Ponce de León, se ha propuesto la privatización de la industria eléctrica mexicana (Melgoza Valdivia, 1999).
Se plantearon estrategias para permitir el ingreso de nuevos agentes al Mercado Eléctrico Mexicano:
Cambio de la Ley Federal que regula el Sector Eléctrico Nacional. Modificar el marco jurídico vigente, reformar los artículos 27 y 28 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y legislaciones subsecuentes, así como un reglamento que regule las nuevas actividades de la Industria Eléctrica.

• La primera etapa es considerar la estructura organizacional de la Comisión Federal de Electricidad, ya que sufriría modificaciones sustanciales, asimismo otras empresas de participación estatal especializadas: varias empresas de generación y distribución y una empresa de transmisión. En esta etapa también "se establecería el marco de regulación básico, el diseño del mercado eléctrico, se creará el organismo público encargado de la operación de la red nacional de transmisión y del mercado (despacho eléctrico), y el organismo descentralizado responsable de la generación nucleoeléctrica".
• La segunda etapa estaría marcada por el inicio de operaciones del mercado eléctrico mayorista, por lo que la generación y la comercialización se abrirían a la inversión privada, nacional y extranjera. Las empresas de generación pública y privada competirían unas con otras en el mercado eléctrico. Los generadores podrían establecer contratos bilaterales con las nuevas empresas de distribución y con los usuarios calificados, con o sin la intervención de comercializadores. Asimismo, se otorgarán concesiones a empresas de transmisión interesadas en desarrollar redes no interconectadas al sistema nacional de transmisión.
• Por último, en la tercera, etapa las empresas públicas de generación y distribución y la empresa de transmisión serán desincorporadas progresivamente. Este proceso es crucial para que la transformación del sector eléctrico sea completa y exitosa, y permitirá obtener recursos para el desarrollo de la infraestructura del agua potable, alcantarillado y tratamiento de aguas residuales, y para constituir los fondos que sustenten los pasivos laborales con los trabajadores y los jubilados del sector. El gobierno estará en condiciones de llevar a cabo la desincorporación de empresas públicas a partir del año 2000; en ella podría preverse la participación de capital de los gobiernos locales atendiendo a los objetivos de federalización, así como participación social con recursos de los trabajadores y fondos de pensiones.

Tabla 3
Comparación del texto vigente y la propuesta de reforma a los artículos 27 y 28 en materia de energía eléctrica

Fuente: Elaborado por la División de Economía y Comercio del Servicio de Investigación y Análisis de la Cámara de Diputados con información de la Secretaría de Energía (2002) 15-16.

Considerando lo anterior expuesto en la tabla 3, el concepto de privatización e intervención de nuevos agentes en el Mercado Eléctrico Mexicano, regulado por las leyes oficiales vigentes y administrado únicamente por el Estado como rector de operaciones, es influenciado por las experiencias internacionales, en especial sobre el ejemplo de Inglaterra, para así lograr la apertura hacia el capital privado e ir creando regulaciones conforme se va desarrollando el nuevo mercado eléctrico.

PROPUESTA

El Mercado Eléctrico Mexicano actualmente permite la intervención de permisionarios para la cogeneración del servicio eléctrico, es de vital importancia que estos tengan acción y personalidad legal para efectuar sus operaciones.
La propuesta para privatizar la industria eléctrica es determinada por cinco variables independientes: Tecnología, Eficiencia Administrativa, Redes de Distribución, Crecimiento de vivienda y otros factores externos.
Los componentes del Mercado Eléctrico Mexicano a considerar para hacer un modelo eficiente de relación sector público-empresas privadas son: generación, transmisión, distribución y comercialización.

En la tabla 4 se desarrolla la participación de ambos sectores en el Mercado Eléctrico Mexicano.

 

Tabla 4
Modelo de relación sector público-empresas privadas

CONCLUSIONES

Después de conocer y analizar los procesos de privatización de la industria eléctrica en otros países y en México, para tener una perspectiva amplia en torno a los cambios globalizadores constantes.
Los servicios privados de energía eléctrica no siempre operan con más eficiencia que los públicos, tampoco son mayores los beneficios al consumidor final. Debido a esto, el regular un sistema mixto, donde los sectores público y privado tengan determinadas funciones dentro de la industria eléctrica, para dar apertura a ambos sectores a la generación, transmisión, distribución y comercialización.
En cuanto a la propuesta del Ejecutivo en torno a la privatización parcial del sector, se propone hacer una consulta a especialistas en la materia antes de tomar las decisiones. Además, los argumentos de esta propuesta no son compatibles con la realidad, ya que de antemano se sabe que se puede generar electricidad de diversas formas, que es un monopolio natural con precio monopólico, que sus costos de generación pueden reducirse y que los recursos recaudados por el sector son mayores que las inversiones en el mismo.
Las propuestas de reforma de la industria eléctrica en México han formado parte del esfuerzo de cambio estructural que ha promovido el gobierno en turno.
México no puede desaprovechar la oportunidad para alcanzar los niveles de eficiencia y bajos costos que han alcanzado las industrias eléctricas de otros países que han fomentado la competencia en sus sectores eléctricos. El sindicalismo es un factor que interviene de forma radical en la modernización del sector eléctrico, para dedicar recursos, para revertir las tendencias de pobreza, desigualdad e insuficiencia de capital humano.
Para el futuro del sector energético conviene estar a la vanguardia para ofrecer insumos que apoyen la competitividad de la planta productiva nacional y el bienestar de todos los mexicanos.

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