HACIA UN MODELO DE CRECIMIENTO
ORDENADO DE LOS CENTROS DE POBLACIÓN EN EL ESTADO DE TLAXCALA
Ramos Montalvo Vargas
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3.3 Las obras públicas en la zona de estudio
En el Cuadro 2 se resumen los resultados de: i. Las obras totales por municipio, ii. Obras sólo en servicios públicos, iii. Obras sólo en cabeceras municipales y iv. Obras en cabeceras únicamente de servicios públicos. Se puede apreciar que el promedio anual de obras por cada uno de los cuatro fondos de aportación, son de casi 14 para cada municipio; es decir, 56 obras anuales promedio si se consideran los cuatro fondos y unas 330 durante todo el periodo de gobierno, lo anterior referido a todo el territorio municipal, pero todavía no sobre las cabeceras de manera particular. Sin embargo, si se tuviera que priorizar el recurso; se tendría un promedio de ejecución de 55 obras anuales y teniendo tantas necesidades con recursos escasos, el papel de gobernante pasa a ser determinante y como señala Delgadillo (2002) en este caso el gobierno municipal es el protagonista de la planificación y debe prepararse para tomar decisiones racionales en el territorio.
Cuadro 2. Concentrado de resultados estadísticos por municipio y cabecera en obras y servicios totales en el periodo 1999 – 2004
Fuente: Elaboración propia con datos del trabajo de gabinete (2005)
En la fila referida al promedio durante el periodo analizado, se muestra que los casos extremos en cantidad de obras por municipio, año y fondo de aportación, son Nativitas como el máximo (con 18.75 obras promedio) y Santa Apolonia Teacalco como el lugar donde menos se ejecutan obras totales (con 3.67 obras promedio); este señalamiento es importante porque durante nuestro recorrido en esos centros de población, no se detectaron los límites territoriales entre uno y otro, y los mismos vecinos no tenían claro si pertenecen a uno u otro municipio, porque la mancha urbana está prácticamente fusionada. El mismo municipio de Santa Apolonia Teacalco, asumió ese rango constitucional en 1995, al separarse política y administrativamente de Nativitas, lo que permite inferir que en el periodo de tiempo analizado, representó una desventaja para el nuevo municipio; aunque no se puede afirmar porque estaría en función de otros factores de tamaño, rezagos, conflictos y condiciones de la región que aquí no se discuten a detalle.
En la Figura 11 se aprecia la distribución de la obra pública de 1998 a 2004, nótese que de las obras totales (2,301), más la mitad (1,253) son sobre la tipología aquí referida a servicios públicos. Asimismo, casi de esas mismas obras totales 50 % está destinado a las cabeceras municipales (1,135), lo que denota la jerarquía de las cabeceras en los municipios de Tlaxcala. Y por si fuera poco, de ese 50 % la mitad está orientada a la mayor parte de los servicios analizados en este estudio (agua potable, drenaje y alcantarillado, alumbrado, pavimentación, guarniciones y banquetas), con 531 obras.
Figura 11. Concentrado de obra pública en los municipios seleccionados de 1999 a 2004
Fuente: Elaboración propia con datos del trabajo de gabinete (2005)
Del mismo modo, al comparar la cantidad de obra pública total ejecutada en ese periodo entre los municipios, se encontraron diferencias significativas; lo cual se establece con el valor de 0.008 en la última columna del Cuadro 3 con el concentrado de análisis de varianza :
Cuadro 3. Análisis de varianza por municipio y cabecera en obras y servicios totales en el periodo 1999 – 2004
Fuente: Elaboración propia con datos del trabajo de gabinete (2005)
En la Figura 12 se muestra la diferencia de obras totales en los municipios y con los valores más altos están Nativitas (18.7 obras promedio anual por fondo de aportación), Xaltocan (18.4), Teolocholco (18.2) y Nanacamilpa (17.7); seguidos por Tepetitla (13.8), Quilehtla (5.3) y Teacalco (3.7). Aquí Nanacamilpa no muestra diferencias significativas con los demás municipios, en cuanto a cantidad de obras; es decir, está en condiciones similares para el análisis que interesa destacar sobre la particularidad de su cabecera municipal.
Figura 12. Promedio anual de obras totales por fondo de aportaciones de 1999 a 2004 en los municipios seleccionados
Fuente: Elaboración propia con datos del trabajo de gabinete (2005)
En resumen, se analizaron estadísticamente 168 registros, de manera anual entre 1999 y 2004, cuatro fondos (FISM, FFM, FISE y GIM) para los siete municipios, encontrando 2,301 obras totales en los siete municipios, de las cuales más del 50 % son sobre servicios públicos (1,253), casi esa misma cantidad se ejecuta en cabeceras municipales (1,135); y de estas últimas, casi 50 % son de servicios públicos en dichas cabeceras. De todas ellas, los municipios que más realizaron obras en este periodo fueron Teolocholco y Nativitas y se debe a que las partidas presupuestales están en función de la cantidad de población municipal.
Existe diferencia importante entre la mayor parte de los municipios seleccionados, con relación al promedio anual de obras totales sobre servicios públicos, eso se muestra en el Cuadro 2. En análisis anterior, la diferencia de valores era entre pocos municipios, ahora la cantidad crece y únicamente entre Teolocholco y Nativitas no hay diferencia significativa y se debe a las diferencias de presupuesto destinado en cada territorio, donde la prioridad difiere considerablemente en asuntos como: seguridad, pavimentación, alumbrado y limpia. Lo anterior, también es posible se deba a que hay una heterogeneidad municipal no sólo a nivel país, sino también en el estado de Tlaxcala; donde por un lado, hay municipios con pocos centros de población y en otros casos, demasiados, lo que impide canalizar recursos suficientes para obras en todas las cabeceras municipales. En el Cuadro 4 se aprecia la cantidad de localidades por cada uno de los municipios muestra:
Cuadro 4. Población y localidades de los municipios seleccionados
Fuente: Elaboración propia con datos del INEGI (2000)
Las diferencias en dotación de servicios están asociadas a la cantidad de población y las consecuentes demandas que los habitantes realizan, mismas que son atendidas de manera distinta en cada municipio. Se estableció en la Figura 12, que Teolocholco y Nativitas no presentan diferencia significativa porque tienen los valores con el promedio más elevado en obras para servicios públicos y se refuerza con los datos del Cuadro 4, donde Nativitas con 21,020 y Teolocholco con 17,067 habitantes ocupan los primeros lugares. Asimismo, Nativitas es el segundo municipio de los seleccionados, con mayor cantidad de localidades con 34, sólo rebasado por Nanacamilpa con 46; y Teolocholco es la cabecera municipal de más habitantes con 14,462, lo que coloca a estos municipios en los primeros lugares de población.
En relación con las obras promedio en cabeceras municipales, destaca Teolocholco y Nanacamilpa; aunque el mismo criterio poblacional determina esa superioridad. Sin embargo, el análisis más detallado de las obras de agua potable, drenaje, alumbrado, pavimentación, guarniciones y banquetas, arroja que los municipios que más obras realizaron fueron Teolocholco y Tepetitla y dónde menos se realizaron fue en Teacalco y Nativitas. Se pueden apreciar diferencias no significativas, y se empiezan a definir grupos claros de municipios con comportamientos similares. Por un lado Nanacamilpa y Teolocholco; por el otro Nativitas, Teacalco, Quilehtla y Xaltocan; y en uno más, Tepetitla, lo anterior se puede apreciar en el Cuadro 5. En dicho cuadro se presenta la prueba de homogeneidad y los únicos municipios diferentes son Nanacamilpa y Teolocholco; y en el caso peculiar Tepetitla por la distribución de los datos, puede pertenecer a cualquiera de los grupos que se formen.
Cuadro 5. Prueba de homogeneidad para obras totales en cabeceras municipales
Fuente: Elaboración propia con datos del trabajo de gabinete (2005)
El señalamiento anterior, alcanza mayor claridad en la siguiente figura donde se observa a Nanacamilpa y Teolocholco con los valores más altos, Tepetitla en un lugar intermedio, y el resto con los valores más bajos.
Figura 13. Promedio anual de obras totales por fondos de aportación de 1999 a 2004 en las cabeceras seleccionadas
Fuente: Elaboración propia con datos del trabajo de gabinete (2005)
El análisis más importante del catálogo de obra pública, consiste en la revisión de las cabeceras municipales y exclusivamente con aquellas obras que en la tipología, se convierten en el centro de discusión en la mayor parte del texto (agua potable, drenaje y alcantarillado, alumbrado, pavimentación, guarniciones y banquetas).
Al igual que en las revisiones anteriores, se analiza la cabecera municipal, el año, el fondo de aportación y únicamente las obras relacionadas con los servicios mencionados. Se ilustra con la siguiente figura de frecuencias el comportamiento de cada servicio.
Figura 14. Obras totales en cabeceras municipales de 1999 a 2004 por tipo de servicio
Fuente: Elaboración propia
De las obras señaladas la que más se realizó fue la pavimentación con 152; y la de menor ejecución, fue el agua potable con 55, esto se debió a los trabajos de gestión realizados por los gobiernos municipales ante el exmandatario estatal M. V. Z. Alfonso Abraham Sánchez Anaya (1999-2004), que al convertirse en gobernador, la población esperó grandes cambios incluida la incorporación de la obra más cara que es la pavimentación. Sin embargo, se descuidó el drenaje que tuvo poca cobertura.
Cuadro 6. Pruebas estadísticas sobre metros lineales de cobertura por tipo de servicio para cabeceras municipales en el periodo 1999 – 2004
Fuente: Elaboración propia con datos del trabajo de gabinete (2005)
En lo que concierne a los metros lineales de los seis servicios en las cabeceras seleccionadas, en el Cuadro 6 se presenta el concentrado de las principales medidas de tendencia central. Teolocholco tiene los promedios más elevados en cobertura; por su parte, Xaltocan presenta los valores más bajos en metros lineales de obra. Como se puede observar en el mismo cuadro, el servicio de mayor ampliación fue el alumbrado promediando; 574 metros lineales de cobertura, y las banquetas con sólo 92 metros lineales, fue el más bajo. Lo anterior, se expone con más claridad en la Figura 15.
En resumen, resulta importante señalar que en cuanto a la mayor cobertura de metros lineales por tipo de obra, en todos los casos Teolocholco tuvo la mayor cantidad, en cambio el que tuvo los menores avances fue Xaltocan en drenaje, alumbrado, pavimentación y guarniciones; Teacalco tuvo en banquetas; y Nativitas se rezagó en la cobertura de agua potable. El servicio con mayor cobertura en cabeceras fue el alumbrado con un total de 96,452 metros y el de menos cobertura las banquetas con 15,470. Las enormes diferencias del servicio de alumbrado con los demás, se debe en parte a que se aplicó una conversión donde un poste de alumbrado representa 50 metros lineales por su distribución aproximada en la zona urbana y además porque dentro del servicio de alumbrado se consideró el cambio de lámparas o luminarias que generalmente se hace de forma anual o semestral y no definitiva como las demás obras. Sin embargo, no hay diferencias significativas entre los municipios en lo que se refiere al agua potable, drenaje y alumbrado; y sí las hay, en pavimentación, guarniciones y banquetas.
Figura 15. Total de metros lineales por tipo de obra pública en las cabeceras seleccionadas de 1999 a 2004
Fuente: Elaboración propia
Es notorio que el alumbrado presenta el valor más alto; sin embargo, hay que hacer un señalamiento: las demás obras se realizan generalmente una sola vez y en el caso del alumbrado, la vida útil de las lámparas o luminarias es de seis meses y un año, por ello se toman los datos con prudencia. Hay muchas probabilidades de que se haya reemplazado más de una vez el alumbrado en los municipios, pero independientemente de ello las inversiones tanto en el reemplazo como el pago del servicio son elevadas.
Como consecuencia de amplios niveles de cobertura de servicios, las inversiones se corresponden por el volumen de obra y en la Figura 16 se ilustra de mejor manera la inversión global.
Figura 16. Inversión total por tipo de obra para las cabeceras municipales seleccionadas de 1999 a 2004
Fuente: Elaboración propia
De 1999 a 2004 el total de inversión en pavimentación es de 16.99 millones de pesos y se aproxima a la suma del resto de servicios con 17.37, que es una referencia importante de destacar y se debe a que los servicios básicos de las cabeceras han sido cubiertos y por tanto la población demanda aquellos relacionados con imagen y seguridad. Se aprecia en la Figura que el alumbrado y el drenaje forman parte importante del gasto con 5.23 y 5.83 millones de pesos en el periodo, este último ha cobrado importancia por formar parte de los requerimientos mínimos de salud ambiental en los centros poblados y que los ayuntamientos en coordinación con instituciones del gobierno estatal y federal como la Coordinación General de Ecología (CGE) y la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente (PROFEPA) respectivamente, han procurado atender en los últimos años.
La inversión total tuvo el mismo comportamiento que los metros lineales de cobertura, Teolocholco con las mayores cantidades y, Xaltocan, Teacalco y Nativitas con los niveles más bajos de inversión y cobertura. Sin embargo, la mayor inversión total correspondió a la pavimentación con casi 17 millones de pesos y el agua, con el menor registro en el periodo de apenas 1.58 millones. Lo anterior se explica, porque el agua potable es un servicio que la mayor parte de las cabeceras tiene y los incrementos corresponden generalmente a zonas de crecimiento; y en el caso de la pavimentación, porque se ha convertido en un reclamo generalizado el contar con una calle, que es imagen urbana y más aún del centro de población de mayor jerarquía municipal.
La variable que más puede contribuir a entender los criterios para la elección de las obras y lograr una cobertura total son los metros lineales; es decir, la distribución de los servicios en las calles de las cabeceras. Esto implica que la autoridad debe elegir en una racionalidad de políticas públicas considerando en mayor medida, los servicios que ya existen en los centros de población; y no la cantidad de obras e inversión realizada con anterioridad.
Esta es la primer lógica del modelo: entender que no debe planificarse la obra con base en los recursos disponibles u obras realizadas; sino en función del conocimiento previo del nivel de cobertura total que guardan los servicios para planificar inductivamente el crecimiento físico del centro de población, porque las obras que se realicen puede determinar la elección del ciudadano para asentarse en el territorio.
Por lo anterior, se elige realizar la prueba de correlación de los metros lineales de los servicios en las cabeceras municipales para apreciar si un servicio aumenta o restringe a otro. Se aplicó la prueba para la cabecera de Nanacamilpa, la cual servirá para saber como responde un servicio ante la incorporación de otro y así tener una lógica adecuada de interpretación, pues también el crecimiento físico de los centros de población está relacionado con la ampliación en cobertura de los servicios. Se presenta el Cuadro 7, donde las correspondencias obedecen a una lógica de cobertura racional, hay notorias relaciones, por ejemplo agua y drenaje tienen una elevada correlación con 0.743, y significa que hay una preocupación por asociar la incorporación de ambos servicios porque en la realidad, guardan un vínculo durante el proceso de cobertura.
Cuadro 7. Correlaciones entre metros lineales de obras en servicios públicos para cabeceras municipales en el periodo 1999 – 2004 (sólo Nanacamilpa)
Fuente: Elaboración propia con datos del trabajo de gabinete (2005)
Otra relación lógica en Nanacamilpa es la triada, pavimentación, guarniciones y banquetas con valores de 0.758, 0.786 y 0.952; los cuales son mayores a los seis municipios restantes. Hay que señalar, que estas últimas consideraciones son importantes porque son elementos a considerar en el modelo de decisión racional y como afirma Aguilar (1992) el análisis de políticas dominante se caracteriza por incorporar explícitamente el esquema de decisión racional o de solución racional de problemas y lo que se aprecia, es una lógica de cobertura racional en la cabecera de Nanacamilpa.
