“Export-led growth” na Ásia

As oito principais economias asiáticas, Japão, Coréia do Sul, Taiwan, Cingapura, Hong Kong, Indonésia, Malásia e Tailândia cresceram em termos per capita a uma taxa de 5,5% ao ano no período 1965-1990. Nos anos 90, mesmo com a crise de 1997, a taxa média de crescimento per capita desses países, com a exceção do Japão, se manteve alta, acima dos níveis latino-americanos. Mais recentemente, China e Índia vêm apresentando níveis e padrões de crescimento semelhantes ao modelo asiático. A controvérsia sobre as causas do sucesso dessa experiência, especialmente para o primeiro grupo de economias, persiste até hoje. O debate gira principalmente em torno do papel da intervenção do estado nesse processo de desenvolvimento. O grupo ligado ao Banco Mundial ressalta a importância de “market friendly polices” como estratégia responsável pelo s bons resultados dessas economias e assinala, de modo algo contraditório, o problema do “crony capitalism” como uma das principais causas da crise asiática de 1997. Os críticos, dentre os quais se destacam Amsden (1989), Wade (1990), Rodrik (1994) e Chang (2003), ressaltam a importância da intervenção estatal bem conduzida como fator responsável pelo sucesso asiático e localizam na liberalização financeira dos anos 90 uma das principais causas da crise de 1997.

Um dos pontos de convergência nesse debate parece se encontrar no reconhecimento da importância da estabilidade macroeconômica para o crescimento, especialmente no que diz respeito à austeridade fiscal e a manutenção da competitividade da taxa de câmbio. Rodrik (1994), por exemplo, critica o que chama de postura do fetichismo exportador adotada pelo Banco Mundial no relatório de 1993, mas reconhece a importância da prática de câmbios competitivos (Rodrik 1994, pg.37) no processo de desenvolvimento asiático. Williamson (1999) destaca a superioridade dos asiáticos ao analisar a questão da condução da política cambial em países em desenvolvimento. Nas palavras do autor, “the first point that has to be acknowledged is that East Asian countries have for some years managed their exchange rates far better than other groups of developing countries. They have not crucified their economies by misconceived attempts to use the exchange rate as a nominal anchor. They have not allowed their currencies to become so overvalued, either by keeping their exchanges rates fixed in the face of differential inflation or by allowing them to float up too much, as to jeopardize export growth” (Williamson 1999, pg.331).

O Banco Mundial também é explícito a esse respeito. No seu relatório de 1993, destaca a importância das políticas cambiais nes se processo. A prática de taxas de câmbio real relativamente desvalorizadas teria estimulado a formação de um dinâmico setor de bens comercializáveis que contribuiu para a acumulação de capital e inovações tecnológicas nesses países. Esse teria sido um dos pilares do modelo de “export-led growth” da região. Muitos governos asiáticos usaram a política cambial para atenuar os efeitos negativos de liberalizações comerciais para produtores de bens substitutos de importação. Alguns foram além, utilizando deliberadamente a relativa desvalorização do câmbio real como forma de estímulo ao setor exportador. Nesses casos, a política cambial teria se integrado com as políticas fiscal e monetária numa estratégia geral de “export-led growth”. “Taiwan, China, is the most notable example of this, but Korea and Indonesia also deliberately undervalued their currencies to boost exports” (World Bank 1993, pg.125).

O relatório destaca três casos de forte intervenção cambial com vistas à manutenção da competitividade externa. Os grandes superávits em conta corrente de Taiwan no período de 1984 a 1987 (com média de 16% do PIB e um pico de 20% em 1986) resultaram de grandes esforços do governo de Taiwan para manter a moeda desvalorizada. Uma apreciação da moeda anularia rapidamente esse resultado de conta corrente, prejudicando a estratégia de “export-led growth”. A Coréia do Sul também interveio fortemente no meio dos 80 para evitar uma apreciação expressiva do won, acumulando reservas e mantendo a competitividade externa. A desvalo rização da rúpia na Indonésia em 1978 foi claramente uma medida de proteção já que seu balanço de pagamentos não apresentava problemas nesse ano. A deterioração de suas contas externas em 1982 teve um impacto moderado no seu desempenho econômico devido às medidas tomadas no final dos 70 (World Bank 1993, pg.127, ver também a respeito Belluzzo e Tavares 2005, pg.229).

Sobre os asiáticos e suas estratégias de desenvolvimento, em contraste com países da África e especialmente da América Latina, o Banco chama a atenção para o que foi um dos principais motores do aumento de produtividade dos primeiros: promoção deliberada de manufaturas para exportação. Destaca que depois de passar por uma fase de substituição de importações, esses países mudaram para a estratégia de industrialização com promoção de exportações (EPI), especialmente pela necessidade de aquisição de divisas. Na busca de mercados externos para a produção doméstica, esse grupo de países, Hong Kong, Cingapura, Coréia do Sul, Taiwan, Indonésia, Malásia, e Tailândia, teria adotado uma série de estímulos para as exportações (World Bank 1993, pg.22).

Outros trabalhos também destacam uma administração pro-competitividade da taxa de câmbio na Ásia. Dornbusch e Park (1999) ressaltam alguns casos de países asiá ticos que perseguiram metas de câmbio real para favorecer exportações nos anos 80 e 90. No caso da Malásia, especialmente depois da sobrevalorização do início dos 80, maior atenção passou a ser dada para a trajetória do câmbio real. “Bank Negara manages the ringgit to support the nation’s export competitiveness and maintain monetary stability. Occasionally it administers exchange controls on behalf of the Malaysian government” (Dornbusch e Park 1999, pg.28). No caso de Cingapura, por exemplo, a autoridade monetária além se zelar pelo controle de preços “is also watchful of the impact of the exchange rate on the country export competitiveness. This targeting renders interest rate policy subordinate to exchange rate policy” (Dornbusch e Park 1999, pg.27).

Na Coréia do Sul, a ação do Banco Central é semelhante. Segundo os autores, o BC coreano interviria com freqüência no mercado de câmbio para estabilizar o won e manter a competitividade das exportações sul coreanas no mercado internacional. Ao analisar 20 anos de política econômica na Coréia do Sul, Rhee e Song (1999, pg.80) também destacam a preocupação das autoridades monetárias coreanas na administração de um nível competitivo do won. Ao longo dos 80, o país passou por um breve ciclo de apreciação por conta do bom desempenho das exportações, especialmente no meio da década. A intervenção do Banco Central foi assimétrica no sentido de privilegiar as exportações (Rhee e Song 1999, pg.80, ver também Medeiros 1997, pg.302). No início dos 90, as autoridades monetárias tiveram grande dificuldade para evitar a apreciação do won devido aos intensos fluxos de capital. A estratégia de compra de reservas foi permanente e no ano de 1993 o Banco Central comprou mais de 1,8 bilhões de dólares em apenas um dia (Rhee e Song 1999, pg.80). Num estudo sobre quatro países asiáticos, Barrell et al (1999) identificam práticas de defesa de competitividade via política cambial na Coréia do Sul, Taiwan e Tailândia, mas reduzem sua importância em Cingapura (Barrell et al 1999, pg.271).

É importante notar, entretanto, que alguma apreciação real passou a ser observada nessa região, especialmente no período 1995-1997. Coréia do Sul, Filipinas, Malásia e Tailândia estão entre os países que teriam passado por relativa apreciação com possíveis impactos na crise de 1997 (ver Montiel 2003 e Lim 2004). Como destaca Lim (2004), ao permitir a apreciação de suas moedas, estes países estavam agindo em sentido contrário a sua estratégia de sucesso. Além da questão dos excessivos fluxos de capital de curto prazo e regulação e supervisão bancária apontada por muitos como uma das principais causas da crise asiática, o autor destaca o problema dos déficits em conta corrente e sobrevalorização cambial. “This last was what made the East Asian countries eventually “un-East Asian” since the earlier East Asian stereotype was a high saver and a high earner of foreign exchange” (Lim 2004, pg.67).

A China representa atualmente um bom exemplo da estratégia de política cambial perseguida pelos asiáticos. No seu relatório de 1993, o Banco Mundial também ressalta a importância de uma política de desvalorização cambial deliberada do governo chinês presente na estratégia de promoção de exportações e crescimento desde o final dos anos 70 (World Bank 1993, pg.59, ver também Medeiros 1997, pg.303). A estratégia chinesa, que segue os passos da Coréia do Sul e do Japão, de manter um câmbio permanentemente desvalorizado tem levado a um crescimento sustentado do estoque de capital e produto do país. Um câmbio relativamente desvalorizado estimula exportações, promove o investimento e, portanto, favorece a acumulação de um estoque de bens de capital de alto padrão voltado para a produção de bens comercializáveis (para uma análise do caso japonês, ver Eichengreen e Hatase 2005).

O livre funcionamento do mercado cambial, associado a liberdade de fluxos de capital, provocaria um ajustamento dos excessivos superávits na conta comercial e na conta corrente da China através de uma apreciação cambial. Um câmbio mais apreciado estimularia o consumo de bens importados, revertendo o saldo da balança comercial e desestimularia o investimento na produção de bens comercializáveis a partir de uma mudança de preços relativos. O ponto interessante nesse argumento é que a intervenção do governo do mercado cambial através da aquisição maciça de reservas cria uma distorção favorável ao crescimento. Não está claro se uma estratégia de câmbio flutuante, com decorrente apreciação, seria então melhor para a China hoje (ver Eichengreen 2004).

No arranjo atual da economia global, Dooley et al (2003) identificam três regiões distintas em termos de estratégia de política econômica. O centro do sistema é formado pela economia americana que não tem grandes preocupações com o comportamento de sua taxa de câmbio já que são emissores da moeda reserva do sistema internacional. Os déficits em conta corrente americanos decorrentes do excesso de absorção sobre a produção das empresas, famílias e governo são financiados com poupança externa dos países que se encontram na chamada “current account region”, composta basicamente por países do sudeste asiático. Estes têm como estratégia exportar poupança para a economia americana através de uma produção maior do que suas necessidades de absorção, crescem, portanto, com despoupança externa. As “capital account regions”, compostas principalmente pela Europa e América Latina, optaram por se integrar financeira e não comercialmente ao sistema global. Nessa estratégia, a manutenção de um superávit na balança comercial e nas contas correntes não é prioritária.

Como o superávit comercial e em contas correntes é uma meta da “current account region”, sua estratégia básica é praticar um câmbio relativamente desvalorizado com fortes intervenções no mercado cambial. Em caso de necessidade podem também utilizar controles de capital, como na China, que auxiliem nessa tarefa. A maior dificuldade dessa estratégia é evitar pressões especulativas no sentido de apreciação da moeda. O acesso a fundos é dificultado a agentes privados e o governo controla o mercado de câmbio através da autoridade monetária que compra reservas e as aplica em títulos americanos. No caso dos países das “capital account regions”, os eventuais superávits em conta corrente se transformam em apreciação cambial que reduz ou anula o estímulo exportador. Nesse modelo, privilegia-se o retorno das aplicações dos agentes privados no sistema internacional. Esses países operam sem controles de capital e com câmbio flutuante.

Em termos históricos, esse arranjo reproduz o esquema da economia mundial no pósguerra. No arcabouço original de Bretton Woods, o centro do sistema eram os Estados Unidos e a periferia a Europa Ocidental e Japão. A estratégia de reconstrução dessas economias seguia o padrão observado hoje. Através de um crescimento liderado pelo setor exportador, os países destruídos na guerra reconstruíram seu estoque de capital. Praticavam taxas de câmbio fixas e controles de capital que contribuíam nessa direção, sendo importante notar que à época os controles de capital eram obr igatórios e não opcionais. Com o desenvolvimento econômico surgiu naturalmente um lobby contrário aos controles de capital que seriam abolidos no início dos anos 70. O desenvolvimento industrial levou a um desenvolvimento financeiro que no final do processo desmontou o arranjo de Bretton Woods.