UN NUEVO MODELO DE DESARROLLO LOCAL

5.2. FUNDACIONES Y FUNDACIONES COMUNITARIAS O CÍVICAS

Merece la pena prestar especial atención a las fundaciones, así como a alguna de sus especies más sofisticadas, como son las fundaciones cívicas, ya que por sus características constituyen instituciones especialmente apropiadas para servir como elemento central de una estrategia de desarrollo local (en especial de aquellas estrategias menos convencionales o con tintes innovadores, como la que propongo en el modelo descrito en el siguiente capítulo). 
En los EE.UU., en el campo de la filantropía, el término “fundación” no tiene un significado preciso. La Ley de Impuestos sobre Ingresos (Internal Revenue Code o IRC) regula las operaciones de las fundaciones privadas (incluidas las familiares, independientes, y empresariales) y de las charities públicas (podrían traducirse como “beneficiencias”): fundaciones comunitarias y aquellas organizaciones sin ánimo de lucro que recaudan fondos para llevar a cabo sus programas y operaciones. La normativa aplicable a las fundaciones privadas es más estricta limitando su actividad, que aquella aplicable a las organizaciones caritativas (www COF 2008). Algunos autores distinguen cuatro tipos de fundaciones en los EE.UU. : independientes, corporativas, comunitarias y operativas (Mahoney y Estes, 1987). En Europa, las fundaciones se consideran entidades sin ánimo de lucro constituidas independientemente con su propia y establecida fuente de ingresos (normalmente, pero no exclusivamente) procedente de un legado o capital. Estas entidades tienen sus propios órganos de gobierno. Distribuyen sus recursos financieros hacia causas educativas, culturales, religiosas, religiosas, sociales u otros beneficios públicos, apoyando asociaciones, organizaciones de caridad, instituciones educativas o individuos, o bien ejecutar sus propios programas (EFC, 2003). 
Las fundaciones se definen de acuerdo a las leyes de cada país. En Portugal no hay un concepto legal que defina de forma precisa la fundación, así que estas organizaciones institucionales se crean y dirigen de acuerdo a la normativa general establecida en el Código Civil (Arts. 185 al 188). Se pueden definir como organismos sociales privados con entidad legal, dedicados al cumplimiento de un fin de interés social, y a la que se ha dotado de los medios necesarios para perseguir sus objetivos y con su propia estructura administrativa (Baptista, 2006). Según la ley española, las fundaciones están específicamente reguladas por la Ley 50/2002 de 26 de Diciembre, de Fundaciones, como desarrollo del derecho de fundación para fines de interés general protegido por el  art. 34 de la Constitución Española, entre los derechos y libertades fundamentales (Cabra, 2003). El artículo 2 de aquella Ley establece que las fundaciones son las organizaciones constituidas sin fin de lucro que, por voluntad de sus creadores, tienen afectado de modo duradero su patrimonio a la realización de fines de interés general  (Morillo, 2005).   
Hay varias maneras de clasificar las fundaciones. Mencionaremos algunas de ellas. En primer lugar la clasificación (muy norte-americana) del Banco Mundial:  
Fundaciones privadas
Las fundaciones privadas son organizaciones privadas sin ánimo de lucro cuyos fondos proceden de una fuente, sea ésta individual, familiar o empresarial. Hay cuatro tipo de fundaciones privadas:
- Fundaciones familiares: reciben legados de individuos o familias. En las fundaciones familiares los donantes o familiares de donantes están involucrados de forma medible  especialmente a través de su participación en los órganos de dirección (ejemplos de ello son la Turner Foundation o Rockefeller Brothers Fund).
- Fundaciones operativas son fundaciones privadas que utilizan el grueso de sus recursos en la provisión de servicios caritativos o en la ejecución de programas de caritativos propios. Otorgan pocas o ninguna subvención a organizaciones externas, y generalmente no recaudan fondos del público (por ejemplo Paul Getty Trust).
- Fundación independiente: en la que los fondos se corresponden con un legado y aunque muchas familias ricas inician fundaciones independientes, el proceso de concesión de ayudas no está controlado por miembros de la familia. Gracias a sus legados, están orientadas fundamentalmente a la concesión de subvenciones, y no suelen recaudar fondos de forma activa o buscar apoyo financiero. Estas fundaciones están muy profesionalizadas, con estrategias y criterios para la concesión de ayudas muy desarrollados. Habitualmente, sus órganos de dirección están integrados por personas destacadas en las distintas áreas de interés de la fundación. Entre las grandes fundaciones de los EE.UU. encontramos en su mayoría fundaciones independientes, aunque hayan podido comenzar como fundaciones familiares (por ejemplo las fundaciones Ford, Rockefeller y MacArthur).
- Fundaciones corporativas o fundaciones patrocinadas por empresas, son entidades a través de las que las corporaciones organizan y canalizan su actividad filantrópica. La fundación patrocinada por una empresa es una organización legal separada (501c3) sujeta a la misma normativa que otras fundaciones privadas. Los activos de la fundación corporativa se derivan de los activos o beneficios de la empresa matriz o de individuos muy relacionados con ésta. La mayoría de las fundaciones corporativas mantiene una relación estrecha con la empresa donante y sus órganos de dirección incluyen cargos ejecutivos de la misma. (p.e. Fundación Bank of America o American Express).
Fundaciones Públicas
Clasificadas legalmente como organismo de “caridad pública”, las fundaciones públicas son organizaciones sin ánimo de lucro sostenidas con fondos que no provienen sólo del ámbito privado, y reciben activos de diferentes fuentes. Su actividad puede estar financiada con contribuciones de individuos, empresas, órganos gubernamentales, fundaciones privadas o por tasas por servicios. Una fundación pública debe persistir en la búsqueda de fondos de distintos orígenes para mantener su condición de fundación pública. Como diferencia de la mayoría de organizaciones de caridad, las fundaciones públicas están más dirigidas a la concesión de subvenciones que a la provisión de servicios caritativos directos (p.e. Fundación Asia, UN Foundation, Vancouver Community Foundation) (www World Bank 2008). Las fundaciones comunitarias se clasifican, como en el caso estadounidense, en organizaciones públicas caritativas y en fundaciones públicas.
Una taxonomía distinta se establece si utilizamos el criterio de renta. Con esta base podemos hacer una distinción entre:
- Fundaciones recolectoras de fondos: aquellas que tienen que hacerse de fondos para operar sus programas;

• - Fundaciones empresariales: aquellas que realizan explotación económica para financiar en todo o en parte sus actividades, que de esta manera se co-financiarían por los propios beneficiarios.
• - Fundaciones patrimoniales: que se financian exclusivamente de las rentas de sus legados (Gomá, 2005).

Para el Centro Europeo de Fundaciones, las cuatro grandes categorías de fundaciones son las siguientes (EFC, 2003): 

• Fundaciones independientes
• Fundaciones corporativas
• Fundaciones relacionadas con los gobiernos 
• Fundaciones comunitarias y otras fundaciones recaudadoras de fondos

A nivel europeo, dependiendo de la normativa de cada estado, las fundaciones se orientan a la consecución de cualquiera de los siguientes fines:
 
a. Propósito de beneficio público: por ejemplo Croacia, Portugal, España o Francia.
b. Proposito útil: Finlandia, Italia o Polonia.
c. Cualquier propósito legal: Austria, Belgica y muchos otros (Machete and Antunes, 2008).
Cabra de Luna y Fraguas Garrigo (2004) dividen las fundaciones en cuatro clases: 

• Operativas
• Otorgadoras de subvenciones
• Fundaciones corporativas o empresariales
• Fundaciones mixtas (otorgan subvenciones y son operativas).

Para terminar, podemos mencionar también la tipología elaborada por Nadal Martínez (2003b):
Según sean sus fundadores o las personas que toman las decisiones podemos distinguir :
- empresariales
- sociales
- religiosas
- híbridas (una combinación de varias)
Con respecto a la manera en que transfieren recursos:
- donantes abiertos
- donantes cerrados
De acuerdo a su dinámica operativa: 
- segunda planta (tan sólo apoyan otras ONGs, no tienen proyectos propios)
- operativas
- mixtas
Según su patrimonio:
- otorgadoras de subvenciones
- intermediarias (hacen transferencia de fondos)
- mixtas
Poniendo nuestra atención en su gobernanza:
- privadas (regidas por individuos o familias, generalmente temáticas)
- publicas (fondos privados pero beneficio público)
Finalmente, considerando su relación con el territorio:
- transnacional
- nacional
- regional
- local.

Dentro de las forma jurídica de fundación en general, las fundaciones comunitarias o cívicas tienen señaladamente en su ADN tanto el elemento local como la propensión hacia la innovación. Frederick Goff inventó la primera fundación comunitaria en 1914: la Fundación Cleveland. Goff supo ver, como banquero y como abogado que había estado a cargo de la administración de vastos legados, lo rápido que esos legados se convertían en obsoletos. Su idea era consolidar varios trusts (fideicomisos) en una fundación única  dirigida por ciudadanos (Walkenhorst, 2009). Su gran contribución estuvo en su convencimiento de la necesidad de acción comunitaria. Fue el primero en ver clara la necesidad de una dotación con base en el territorio. Fue el primero en exponer la idea de que la riqueza de una comunidad pertenecía a toda su gente, y no sólo a unos cuantos elegidos (Newman, 1989). Fue una señal clara de la filantropía del siglo veinte, que progresivamente distinguía entre fines religiosos o seculares, proporcionando un mayor control profesional de los servicios médicos, educativos y sociales, y desarrollaba fondos que servían a la comunidad en su conjunto: Cleveland asumió el liderazgo en la transformación del marco de la caridad (Hammack, 1989).
Pero, ¿cómo se define una fundación cívica o comunitaria? A partir de un análisis exhaustivo realizado sobre los elementos componentes de más de veinte definiciones internacionales, he derivado ( 1) una definición matricial que se expone a continuación.
Podríamos por tanto formular la definición de Fundación Comunitaria o Cívica del siguiente modo: “Institución independiente, exenta de impuestos, y dedicada a la resolución de necesidades y problemas de una comunidad geográficamente definida, la fundación cívica está dotada de una misión amplia, un patrimonio público y estable, y un órgano rector representativo. Apoya a otras ONGs, cataliza y dirige recursos locales, y presta servicios a donantes en su búsqueda de más filantropía, capital social y equidad en la comunidad. Está sujeta a la obligación de presentación pública y transparente de sus cuentas”.     
El Informe Global sobre la Situación de las Fundaciones Comunitarias de 2008, elaborado por WINGS (Wolrdwide Iniciative for Grantmaker Support) ( 2), informa sobre algunos hechos básicos de interés, que nos permiten ser conscientes de la importancia de este movimiento. La “línea del tiempo global” de las Fundaciones Comunitarias distingue cuatro fases principales:
- Primeros desarrollos: desde 1924 a 1970, que tuvo lugar principalmente en los E.E.U.U. Esto ocurrió inicialmente en el marco de lo que se llamó el “movimiento progresivo” y las fundaciones comunitarias (FC) eran tan sólo uno de los muchos tipos de organizaciones puestas en marcha en aquellos tiempos (Walkenhorst, 2009). 
- Principio de la globalización - saliendo fuera de Norteamérica: desde 1979 (creación de la Fundación Comunitaria para Irlanda del Norte) hasta 1997 (cuando las primeras FC se establecieron en África).
- 1998 fue el año del punto de inflexión del Movimiento Global: con iniciativas de desarrollo en muchos países de Europa del Este, África y América y el nacimiento de programas formales en esta materia en el CEMEFI, el COF, el EFC y otras redes internacionales, y la siembra de la semilla de WINGS.  
- Desde 1998 hasta ahora en una era de expansión y consolidación continuadas. La situación global de las FC en la actualidad (Global Status report 2010 de WINGS) es que hay 1680 FC identificadas en todo el mundo (7 en España, y una en Portugal), y tanto programas de investigación académica sobre filantropía como redes filantrópicas empiezan a tener un impacto demostrable en la formación de FC (WINGS, 2008).
En las sociedades europeas las FC no disfrutan aún de la misma importancia que en América del Norte, pero en comparación con sus antecedentes del otro lado del Atlántico son organizaciones muy jóvenes y se encuentran todavía en estadios iniciales (Hoelscher, 2005). Con un enfoque muy interesante, Alexeeva pondera la existencia de un eventual modelo de FC distinto del que encontramos en Norte América (E.E.U.U. y Canadá). Dos de las mayores diferencias se encontrarían en la relevancia de actores no locales en Europa (como son grandes fundaciones privadas y otras grandes organzaciones nacionales) en la constitución y promoción de FC europeas, así como en la presencia de importantes sumas procedentes de fondos de empresas o de la administración pública, comparadas con las procedentes de donantes privados individuales, en la financiación de estas organizaciones. Otro elemento diferencial radica en el hecho de que las FC europeas actuarían menos como proveedoras de servicios a los donantes y más desarrollando su función como catalizadoras de los compromisos de la sociedad civil en el nivel local, dentro de su posición como “brokers” (Alexeeva, 2005). Esta característica de “catalizador” es también mencionada por otros autores como Winter y Cortes (cit. en Nadal, 2003b), para quienes las FC son movilizadores de recursos, catalizadores sociales, puentes, aglutinadores de recursos bajo el concepto de cambio, áreas de reflexión y consenso que movilizan recursos técnicos y canaliza y genera iniciativas sociales.
Peter Walkenhorst presenta objeciones a estas apreciaciones al afirmar que en su opinión el análisis empírico demuestra que, por ejemplo, en Alemania y Gran Bretaña (en ambos países las FC son más numerosas) aparecen pocos ejemplos de FCs que cuenten con empresas entre sus fundadores, y que este “papel predominante” de fundaciones privadas en la promoción de FCs mencionado por Alexeeva difiere bastante en cada caso. No obstante, reconoce la existencia de diferencias en aspectos formales y organizacionales entre las FCs europeas y americanas,  pero que son diferencias que afectan a todas las fundaciones y al tercer sector en su conjunto, y según su punto de vista, pertenecen a tradiciones distintas en ambos lados del atlántico en el terreno de la gobernanza corporativa, y en una distinta cultura de la solidaridad. Concluye que en el caso de las FCs europeas se percibe un mayor equilibrio entre sus aspectos de servicio al donante y la receptividad hacia las necesidades y problemas de la comunidad como un todo (Walkenhorst, 2006). En el capítulo siguiente, al hablar sobre el efecto de las ICs en el desarrollo y sostenibilidad, trataremos sobre esta importante cuestión sobre la orientación al donante/orientación a la comunidad.
A pesar de esta opinión, otros autores que han analizado este asunto, concluyen que entre las Fcs europeas y norteamericanas existen diferencias sustanciales tanto en la manera de operar como en su forma.  Phillip Hoelscher, después de analizar FC británicas, rusas, italianas y alemanas coincide en lo esencial con la opinión de  Alexeeva. También menciona otras diferencias, como la mayor tendencia de las FCs europeas hacia la gestión operativa de sus propios programas, así como el mantenimiento de su función como donante, un menor tamaño de las donaciones, una presencia mayor de voluntariado y menos equipos profesionales especializados en la colecta de fondos, sobre todo en Rusia y Alemania, y, en general en Europa, una menor representación dentro del Patronato de la comunidad a la que se sirve. Concluye que  el concepto norteamericano de FC ha tenido influencia notoria en el desarrollo de FCs en Europa, pero también ha sido adaptado de muy diferentes maneras  al contexto específico de países europeos. Parece que la forma en que se crearon las FCs europeas predetermina su eventual desarrollo (Hoelscher, 2005).
Para terminar con este tema, mencionaré que existe toda una serie de organizaciones que se dedican a la promoción de las FC. En primer lugar, existen importantes instituciones que destacan en esta labor, como el Consejo de Fundaciones de EE.UU., o el Banco Mundial. Hay también asociaciones de FCs (tanto nacionales, como las de FCs de Canadá o Australia, como internacionales, como las redes WINGS o TCFN) que ofrecen experiencia, visibilidad y experiencia con donantes y promotores privados, prestan atención a las necesidades e intereses de los miembros, y reciben fondos con los que ofrecen servicios a sus miembros, tales como asistencia técnica, servicios de consultoría y consejo legal (Tully, 1997, cit. por Malcombe, 2000). La Red de Fundaciones Comunitarias de Reino Unido, la asociación Sudafricana de Grantmakers, la Academia para el Desarrollo de la Filantropía en Polonia, o el Programa de Filantropía Comunitaria del Centro Europeo de Fundaciones son otros buenos ejemplos a nivel nacional  (Mott Foundation (2001).
La segunda categoría la constituyen grandes fundaciones privadas (como C.S. Mott, Ford, Lilly, James Irvine, Bertelsmann, Cariplo) que han jugado un papel importante en el desarrollo inicial de Fcs emergentes, en países desarrollados o en vías de desarrollo, contribuyendo no sólo con fondos sino también con ideas, tiempo, y apoyo en el acceso a redes con grandes recursos durante la creación de la nueva organización. Estos actores internacionales en muchas ocasiones han tenido una influencia significativa y hasta determinante en la manera en que se han desarrollado muchas fundaciones locales (Ashman et al., 1997, cit. por Malombe, 2000). Hay un informe exhaustivo de  Eleanor Sacks que analiza individualmente la totalidad de las organizaciones existentes y de los recursos que existen para el apoyo de FCCs en el mundo entero (Sacks, 2005).
A dos años del centenario de la creación de la primera fundación comunitaria, mi  propuesta es utilizar todo lo aprendido por los expertos en este sector para formular una tipología de “Institución Comunitaria”, con forma o no de fundación, que pueda servir de motor y elemento central al desarrollo innovador de su propia comunidad. Para empezar, es importante explicar cómo pueden influir las instituciones en en el desarrollo económico.