FINANZAS PÚBLICAS. TEMAS DE C�TEDRA

Fundamentos de las acciones del sector público: asignación de recursos y equidad
Los bienes públicos y las fallas del mercado. Provisión de bienes sociales. Bienes mixtos: externalidades positivas y negativas; externalidades en los “grupos grandes” y en los “grupos pequeños”. Problemas de asignación de recursos. La redistribución. Bienes preferentes y paternalismo estatal. Problemas de congestión, costos de exclusión, mecanismos alternativos de racionamiento. Otros problemas de asignación: monopolios por barreras a la entrada. Monopolios con costos decrecientes. Equidad en la distribución del ingreso y la riqueza. Determinantes de la distribución. ¿Existen límites a la redistribución?

Introducción
La actividad económica del Estado en las economías actuales adquiere una dimensión muy importante; ya que una parte considerable del Producto Bruto Interno (P.B.I.) es generado por el Estado. Para analizar su participación en la economía podemos dividir su accionar en tres grandes funciones (Musgrave, 1991):

•  Función de asignación de recursos.
•  Función de redistribución del ingreso.
•  Función de estabilización de la economía con pleno empleo de factores productivos.

En los apartados siguientes nos vamos a referir a las dos primeras funciones, viendo cómo la teoría económica las analiza y justifica.

2.1 Asignación de recursos
La función se refiere a la ocupación o al destino de los factores de la producción (tierra o recursos naturales, capital, trabajo). La tierra se puede afectar al cultivo de soja o de trigo. Los hombres y mujeres pueden trabajar en la industria, en el sector servicios o en el agro. La decisión de ¿Qué producir? puede ser del mercado en función de las señales que dan los precios, o del Estado a través de las políticas públicas.
A grandes rasgos, la intervención del Sector Público en la Economía tiene tres sutiles apariencias (Torres López, 1992: 170 y siguientes):

•  Aquella que se deriva de los postulados de la Escuela Neoclásica
•  Aquella que admitiendo la existencia de fallas de mercado propugna su corrección gracias a la mediación del Estado
•  La que considera a la intervención estatal como condición necesaria para la obtención del beneficio privado.

En el primero (1) el accionar del Estado se justifica por la existencia de los bienes públicos y los monopolios naturales; o sea donde falla la competencia perfecta exclusivamente.
Los segundos (2) parten de los postulados de la Economía del Bienestar 1 con desarrollo en las décadas del ’50 y ’60.  Según esta visión el Estado es concebido como el benefactor que vela por el bienestar ciudadano.
La última (3) agrupa los posicionamientos más críticos a la visión neoclásica. Se entiende que las funciones del Estado en las economías capitalistas son:
a) la de acumulación, que incrementa la tasa de beneficio privado gracias al aumento de la productividad general, y
b) la de legitimación, que hace que el Estado conserve la armonía social necesaria para el modo de producción capitalista.
Teniendo en cuenta las anteriores salvedades, desarrollamos algunos conceptos inherentes a las Finanzas Públicas.

2.1.1. Fallas de mercado
La asignación eficiente de recursos por parte del mercado sólo se cumpliría en condiciones ideales de competencia perfecta; recordamos cuáles son:

•   Existe un número elevado de compradores y vendedores, de modo tal que ninguno individualmente puede influir en el precio.
•   Existe información perfecta acerca de las condiciones de mercado.
•   Existe libre movilidad de factores productivos, sin barreras a la entrada o salida del mercado.
•   Existe un producto homogéneo.

Encontrar estas condiciones en la realidad, es ilusorio, ya que son prácticamente inexistentes. En consecuencia, el preconcepto que el mercado es el mejor asignador de los recursos productivos es muy pretencioso. La regla general, es encontrarnos frente a fallas del mercado, que justifican la intervención estatal a efectos de mejorar la asignación de recursos.

2.1.2. Bienes públicos versus bienes privados
En teoría, el mercado reacciona ante incentivos –en la generalidad de los casos el precio-; así los productores responderían a las preferencias de los consumidores. La teoría económica neoclásica sistematizó el comportamiento de consumidores y productores a través de las curvas de demanda y de oferta de bienes y servicios, haciendo uso de herramientas de la Matemática.
La curva de demanda es la valoración monetaria de los deseos y posibilidades de los consumidores.
Para que los mismos tengan incentivos a revelar sus preferencias en el mercado, los bienes y servicios deben tener ciertas características:

•  Los beneficios deben ser divisibles: la satisfacción generada por el consumo del bien es perfectamente divisible y atribuible sólo al consumidor del mismo.
•  Consumo rival: los bienes no pueden ser consumidos simultáneamente por más de un consumidor. Ejemplo: una gaseosa consumida por un individuo no puede ser bebida por otro.
•  Posibilidad de exclusión: esto requiere establecer claramente los derechos de propiedad; derechos que se adquieren mediante el pago de un precio. Entonces los consumidores pujaran por el bien cómo en una subasta y el que no puede pagar el precio no adquirirá el bien.

Cuando estas características se cumplen, estamos frente a los llamados bienes privados (Stigliz, 2002); y el sistema de mercado puede funcionar en la provisión de éstos, ya que los consumidores tienen incentivos a expresar sus preferencias. Estas se ven reflejadas en las curvas de demanda.
Pero existen bienes que no cumplen con esas características, son los llamados bienes públicos. El ejemplo típico es la Defensa Nacional; analicemos dicho servicio:

•  Es imposible la división de beneficios. El beneficio es conjunto para todas las personas que se encuentren dentro del país.
•  El consumo del bien es compartido, no puede individualizarse.
•  Es imposible establecer un precio y excluir –por su no pago- a ningún consumidor del uso del bien.

Dadas estas condiciones, es improbable que el bien sea provisto por el mercado; entonces debe ser provisto por el Estado y financiado a través del Presupuesto público.

Ahora compararemos cómo sería la provisión eficiente de un bien público y de un bien privado.
El término eficiencia es muy discutido, ya que claramente tiene connotaciones subjetivas. En general los textos de Economía Política hablan de él sin definirlo pero implícitamente considerando que la eficiencia óptima la suministra el mercado.
El concepto restringido de eficiencia fue definido por la Escuela Neoclásica y se llama eficiencia paretiana2 : “Una asignación económica es eficiente si resulta imposible conseguir otra asignación que mejore la situación relativa de alguien sin empeorar la posición de otros” (Musgrave, 1991: 74). Según esta concepción, se justifica una mejora en la situación de A, siempre que no se perjudique a otro (B), aunque A sea el sector más poderoso de la sociedad. Según la cátedra esta visión no tiene en cuenta las bases de una distribución justa, ya que simplifica las variables a analizar.
En la organización social del capitalismo y según la visión de la Escuela Neoclásica la eficiencia es indiferente a la situación específica en la que se encuentran los actores de la sociedad. Torres López, entre otros autores, critica esa visión ya que “…la existencia de propietarios y no propietarios, o de agentes que acceden en desigualdad de condiciones al uso de los recursos productivos, hace que también sea desigual la contribución y el disfrute de los diferentes agentes económicos” (Torres López, 1992: 63).
Teniendo en cuenta las advertencias anteriores, con el reduccionismo que implica que las soluciones de asignación no dependerán solamente de los planes de los productores y consumidores; armamos un ejemplo bajo el supuesto de una sociedad con 2 consumidores A y B de un bien X, que presentan las siguientes curvas de Demanda: Da: 10 – 2p; Db: 8-p3
La última columna, que reflejaría la demanda conjunta (de mercado), se calcula cómo la suma horizontal de las cantidades demandas por los consumidores, para cada precio de mercado. Vemos que para precios mayores a $5, la Demanda de Mercado coincide con la Demanda de B, ya que el consumidor A no demanda nada para precios altos (Da=0 para
P > 5).
Según la Ciencia Económica, la provisión óptima se logra en el punto en que se encuentran la demanda de mercado (DM) con la Oferta (O). En ese nivel de Precios óptimo, la cantidad demandada por el mercado es de X unidades, consumiendo una parte el consumidor A y otra parte el consumidor B, abonando el mismo precio por unidad cada consumidor.
Suponiendo una oferta perfectamente elástica (O=4), el punto óptimo estaría dado en P = 4, D1 (a+b) = 6. En ese punto A compra 2 unidades del bien y B compra 4, pero tanto A como B erogan $4 por cada unidad.
En el caso que el bien sea público, ambos consumidores disfrutarán de la misma cantidad del bien (debido a las características que analizamos precedentemente: consumo no rival, imposibilidad de exclusión y beneficios indivisibles); lo que será diferente es la valoración marginal individual del bien o el precio que cada individuo está dispuesto a abonar.
A efectos de comparar con el caso de los bienes privados, vamos a suponer que los consumidores expresan sus  preferencias a través de las curvas de demanda de A y de B anteriores.
Tratándose de un bien público, la demanda de mercado se obtiene mediante la suma vertical (suma de los precios dispuestos a pagar). Las cantidades serán compartidas por ambos.
La cantidad óptima se obtiene en el punto en que la Oferta de Mercado (por ejemplo P=$4) se iguala con la Demanda de Mercado obtenida del modo expresado en el párrafo anterior. Vemos, en ese caso, que la cantidad de equilibrio es de 6 unidades; el precio de esa cantidad disponible para todos es $4, pagando $2 el Consumidor A y $2 el consumidor B. Si la oferta cambiase por ejemplo a O’=$7, el análisis anterior nos llevaría a la conclusión que la provisión de las 4 unidades se haría con el pago de $3 por parte de A y $4 por parte de B. Claramente se puede observar que el análisis es falaz, ya que ¿cuáles serían los motivos para pensar que B va a pagar por el suministro de las 4 unidades del bien $4, mientras A paga menos ($3)? ¿Cuál sería la obligación de revelar las preferencias en el caso de los bienes públicos?
En el comportamiento de los consumidores, hay que tener en cuenta la posibilidad de conductas estratégicas que permitirían un menor sacrificio monetario. Por ello, en general la provisión de bienes públicos no puede llevarse a cabo por el mecanismo de oferta y demanda, sino que se debe utilizar un proceso político para su provisión y financiarlos a través del presupuesto (Musgrave, 1991). La conclusión puede variar, como se verá más adelante, para el caso de grupos pequeños.
2.1.3. Externalidades
Otra falla de mercado son las llamadas externalidades, se trata de situaciones en las que el consumo de un bien o servicio genera beneficios o costos (no internalizados) hacia otros individuos ajenos al consumidor.
Un ejemplo es el caso de la educación (primaria, secundaria o universitaria); analicemos sus características para ubicarlo cómo bien público o bien privado:

•  Consumo rival: la educación presenta rivalidad en el consumo; si un profesor está respondiendo la consulta de un alumno, no puede simultáneamente atender la consulta de otro. Si un aula tiene 250 asientos y los inscriptos son 257 existirá rivalidad en el consumo. También puede ocurrir, que en algunas circunstancias, cuando no se supera la capacidad de congestión, no haya consumo rival.
•  Beneficios divisibles: los beneficios derivados de la educación no son perfectamente divisibles. Que una persona se eduque genera beneficios no sólo para ella, ya que además en forma indirecta beneficia a las personas allegadas y a la comunidad en la que habita.
•  Posibilidad de exclusión: la exclusión es perfectamente posible; si no se paga por el servicio no se obtiene el mismo. Ejemplo de ello son las Universidades privadas.

Vemos entonces, que la educación técnicamente es un bien privado en cuanto a la rivalidad en el consumo y la posibilidad de exclusión; pero los beneficios pueden externalizarse hacia otros. Estamos ante el caso de las externalidades positivas, es decir, bienes o servicios que generan beneficios a otros individuos más allá del que los consume.
Cómo la educación genera externalidades positivas muy fuertes, (por ejemplo, mejora la distribución futura del ingreso, mejora la potencialidad productiva de la comunidad) es deseable que el Estado la brinde, y se convierte entonces en un bien preferente.
En el gráfico se visualiza la demanda inicial (D) y la demanda que tendría en cuenta la externalidad positiva (D´). Claramente la cantidad, una vez que se internalizan las externalidades es mayor (de Qo a Q1).
Existen otros casos en que la actividad económica genera costos para la sociedad, que el productor no tiene en cuenta (no internaliza). Pensemos en la minería a cielo abierto que produce contaminantes y consume litros y litros de agua dulce (recurso estratégico). Esta modalidad de producción generará un perjuicio a los habitantes en el presente o en el futuro;  ya que se pierde la pureza del medio ambiente y se corre el riesgo del agotamiento del agua.
¿Qué debería hacer el Estado? En el caso de una externalidad negativa, que provoca costos a terceros; el Estado debería entonces imponer impuestos correctivos, que internalicen el perjuicio social en los costos marginales del productor; regular la actividad o en el extremo prohibirla.
Análisis en grupos pequeños
La existencia de externalidades que afectan a un gran número de individuos, hace que ningún individuo tenga incentivos para revelar sus preferencias; ya que los bienes estarán disponibles de cualquier manera, y preferirán actuar como polizones, convirtiéndose en usuarios gratuitos.
La visión cambia en el caso en el que los afectados o beneficiados por la externalidad sean pocos; aquí los individuos encuentran que su accionar tiene un efecto visible y estarán dispuestos a contribuir, negociar o pagar el costo de ser un aprovechador.
Para su mejor comprensión analicemos el caso de beneficios externos generados por un pequeño espacio verde disponible para un grupo de vecinos; puede ocurrir que la intención de contribuir a mantenerlo se revele en mayor medida que si se tratara de un gran parque disponible para toda la comunidad. De todas maneras, nada nos asegura que todos los vecinos contribuirán; algunos supondrán que el parque se hará de todas maneras, y no tendrán incentivos a colaborar. En este caso, no podemos asegurar que se llegará a una solución eficiente desde el punto de vista de la asignación de recursos; la solución dependerá de la capacidad de negociación de los actores. En el caso de grupos pequeños es factible identificar al que contribuye y no es posible convertirse en polizón. Si uno de los vecinos no aporta para la manutención del parque será señalado por sus vecinos como aprovechador, egoísta  u oportunista.
Independientemente de la intervención estatal, el caso de costos externos soportados por pequeños grupos puede tener una solución eficiente en cuanto a la asignación de recursos, brindada por el Teorema de Coase.
Ejemplifiquemos el caso, supongamos que un nuevo vecino llega a un barrio en condominio formado por dos unidades habitacionales; este vecino nuevo posee un gallo que todas las mañanas saluda al amanecer con un canto ensordecedor. El antiguo vecino encontrará muy molesto el canto de este animal, y hará lo posible por evitar el suceso. Podría ofrecer una compensación en dinero al dueño del gallo con tal de que éste se calle. El nuevo vecino evaluará la compensación en dinero y la comparará con el beneficio que el canto del gallo le genera, si la compensación es mayor que el beneficio entonces aceptará el dinero y regalará el gallo a un primo del campo. Lógicamente éste Teorema es absolutamente economicista, y no tiene en cuenta los sentimientos; que podrían suponer que el dueño del gallo, por el cariño que le tiene al animal, no acepte ninguna suma indemnizatoria.
La conclusión a arribar es que en el caso de costos externos en grupos pequeños, las partes negociaran y podrían llegarán a una solución eficiente sin necesidad de intervención estatal.
La solución eficiente, de todos modos, dependerá de cómo se distribuyan inicialmente los derechos. Si en el contrato de compra de la propiedad se establece la prohibición de tener animales, el nuevo vecino será el que deba ofrecer dinero como compensación para tener su gallo y violar el contrato.

2.1.4 Bienes preferentes
En ciertas situaciones el Estado adopta decisiones sobre la provisión de bienes o servicios que no respetan las preferencias individuales o sociales. Decimos que el Estado toma decisiones a favor de los individuos, comportándose como un padre que decide lo correcto y lo incorrecto para el bienestar de su hijo.  El Estado adopta para el caso una actitud paternalista.
Los bienes preferentes son aquellos que poseen algún tipo de externalidad y el Estado decide obligar a los ciudadanos a su utilización para lograr un beneficio social. Los ejemplos distintivos son: la vacunación gratuita y obligatoria, la educación primaria y secundaria  obligatoria, el uso del cinturón de seguridad, la obligación de realizar aportes jubilatorios, la prohibición de tirar fuegos artificiales, entre otros.
Muchas veces la sociedad toma como propias esas necesidades definidas por el Estado, y los bienes preferentes tienen aceptación pública; pero en otras oportunidades el Estado corre el riesgo de convertirse en autoritario y limitar peligrosamente las decisiones individuales.
2.1.5 Bienes privados suministrados por el Estado
Stigliz (2002) hace hincapié en la pérdida de eficiencia para el caso de los bienes que técnicamente son privados (o cuasi privados) y que suministra el Estado.
Para el análisis se hace la identificación con un costo marginal igual a cero, en el caso de los bienes en el que el gasto por la incorporación de un nuevo consumidor es nulo. La gráfica se puede identificar con la existencia de una autopista ya construida, que cuando no llega a los límites de congestión, el paso de un nuevo vehículo no implica ningún costo extra.
El óptimo en el caso estaría dado en el punto Q1 (máximo beneficio alcanzado por los usuarios con costo marginal nulo). El cobro de un peaje, generará un precio a pagar por los usuarios de la autopista, restringiendo su uso a Q0. Dicha merma producirá una ineficiencia debido a la subutilización definida por el triángulo Q1Q0a 4 .
El análisis también se puede ampliar para el caso de bienes cuya exclusión vía cobro de un precio es posible pero muy cara; y al mismo tiempo tienen un costo marginal distinto de 0 (cero). O sea que, un nuevo usuario provoca un gasto mayor.
El punto eficiente en este caso estaría en el punto “a” (Cantidad=Q1). El costo está representado por 0CmgaQ1, y el excedente del consumidor Cmgda (∆). Pero para limitar el consumo se tendría que cobrar una tasa que elevaría el costo por los gastos administrativos. En el caso, el costo  unitario sería de 0Cmg + Cadm. Se limitaría entonces el consumo por el cobro de la tasa, pasando a ser las unidades tranzadas Qo, y no Q1 que se considera el óptimo social.
Éste podría haber sido el razonamiento que justificó –en décadas pasadas- el suministro gratuito de agua potable. El abastecimiento gratuito provoca una sobreutilización al óptimo social (Q1), llevando las cantidades consumidas a un lugar mayor (Q2). Para dicho punto la pérdida de eficiencia por sobreutilización estará dada por el triángulo (∆) Q2ab 5 .
Plantea Stigliz (2002) tres métodos para racionar los bienes que suministra el Estado: el cobro de alguna tasa por el uso, la provisión uniforme y las colas (tiempo de espera). Cualquiera de los tres tiene ventajas y desventajas; estará en la eficacia del responsable político la elección.
2.1.6 Monopolios
La eficiencia en la asignación de recursos se logra idealmente en condiciones de competencia perfecta; pero muy raras veces concurren los requisitos necesarios para la existencia de dicho mercado. La presencia de un único productor de un bien o servicio en el mercado, hace que nos encontremos ante un Monopolio. Según la visión neoclásica cuando existe un Monopolio, se produce una pérdida de bienestar generada por la ineficiencia en la asignación de recursos y dicha ineficiencia justifica la participación o intervención del Estado.
En el análisis se visualizarán dos situaciones de Monopolio:

•  El caso del Monopolio con costos decrecientes y
•  El caso del Monopolio con costos crecientes.

La solución óptima desde el punto de vista de la asignación es la misma, pero los efectos económicos son diferentes.
El óptimo privado del monopolista está en el punto Q0 en el que su ingreso marginal coincide con su costo marginal. El precio lo encontramos en la curva de Demanda y es P0. En esta situación el monopolista obtiene beneficios extraordinarios  (rectángulo P0CMe0ba). Por otro lado, el óptimo social se encuentra en el punto en el que el Costo Social de producir el bien, que es el costo marginal del monopolista (ya que es el único productor), coincide con el beneficio social que genera el consumo del bien, representando la valoración social reflejada en la curva de Demanda. En consecuencia el óptimo social se encuentra en el punto Q1; lugar en el que los costos medios del monopolista son superiores al precio del bien, por lo tanto el productor sufre una pérdida equivalente al rectángulo CMe1 P1dc.
La solución óptima desde la rama de la asignación de recursos es obligar al monopolista a producir Q1 y subsidiar el rectángulo que refleja la pérdida con cargo al Presupuesto. Otra alternativa es que una empresa creada por el Estado sea la proveedora del bien, financiada con el presupuesto público.
El análisis en el caso de mercados mayores (donde la función de Demanda corta a la curva de Costos Medios en su tramo ascendente) es similar al anterior. En el óptimo privado el monopolista obtiene beneficios extraordinarios (rectángulo P0CMe0ba). El óptimo social es el punto Q1/P1,  aquí el monopolista obtiene un beneficio menor (rectángulo P1CMe1cd). La solución es obligar al monopolista a proveer la cantidad socialmente deseable (Q1). Esta vez la empresa no requiere subsidio alguno, porque la solución redunda en una ganancia.