CAPITULO 1:
EVOLUCION DEL MARCO TEORICO DE LA GESTION PÚBLICA

La gestión pública tiene un marco teórico de larga historia, desde antiguos pensadores chinos, sumerios, egipcios, griegos y romanos, hasta el Renacimiento europeo y la Modernidad, siempre referido a la organización institucional de la sociedad humana, desde distintos criterios y creencias. Aquí vamos solamente a transcribir unos párrafos de un libro nuestro reciente (“TEORIA DE LA ADMINISTRACION PUBLICA”, editado en 2013 por la Editorial Académica Española), párrafos referidos en primer lugar a las ideas de Weber, que aún conservan vigencia pese a ser cuestionadas por las nuevas demandas surgidas en el contexto social actual; y luego párrafos referidos a los nuevos planteos post-weberianos que intentan atender esos requerimientos actuales.

Las ideas de Weber plantean un modelo en torno al concepto de “burocracia” no con el sentido negativo que hoy tiene esa palabra sino como expresión de una administración de alta calidad y eficiencia racional e impersonal.

Las características del modelo burocrático weberiano

El modelo básico de Weber es aquél que se ajusta a las 10 caracterizaciones que veremos a continuación. Asumir todas o  algunas de tales configuraciones implica que el diseño organizacional es o tiende a la burocratización.  Recordemos que todas y cada una de las alineaciones sugeridas por Weber buscan la eficiencia y la  racionalidad.

Por lo tanto, Weber sugiere que el modelo de la burocracia debe estructurarse sobre la base de las siguientes características:

a. EL CARÁCTER LEGAL DE LAS NORMAS Y REGLAMENTOS 
La organización burocrática esta cohesionada por normas y reglamentos consignados por escrito y que constituyen su propia legislación. Para una empresa, sus estatutos equivalen a la Constitución para un Estado. La reglamentación organizacional lo prevé todo, como a la manera  de los códigos; es exhaustiva, toca todas las áreas de la organización y procura minimizar las  «lagunas». Además, las normas son racionales: están adecuados a los fines de la organización.  También son legales porque confieren a las personas investidas de autoridad el poder de  coacción sobre los subordinados. El objetivo de la reglamentación es la «estandarización» de las funciones de la organización, precisamente para que hayan economía y racionalidad.

b. LA FORMALIZACIÓN DE LAS COMUNICACIONES 
Además de normas y reglamentos, las comunicaciones escritas son el otro "cemento" que une a la estructura organizacional. Las decisiones, las reglas y las acciones administrativas se formulan y registran por escrito para poder comprobar, documentar y asegurar la correcta y unívoca interpretación de los actos legales. Las formas reiteradas de comunicación suelen establecerse por medio de "formatos" para rutinizar su cumplimiento.

c. LA RACIONALIDAD DE LA DIVISIÓN DEL TRABAJO 
El proceso de burocratizar una estructura implica una sistemática división del trabajo en orden de la racionalidad, esto es, en atención a la adecuación con los objetivos buscados. Se divide el trabajo, el derecho y el poder, estableciendo las atribuciones de cada participante, los medios de obligatoriedad y las condiciones necesarias. Los "puestos" o "cargos" deberán estar perfectamente definidos, cada uno con su nombre, categoría, funciones generales y específicas, autoridad y responsabilidad y todos ellos adheridos a un manual de organización o de procedimientos, con las rutinas claramente especificadas, ni un paso más, ni un paso menos; es el equivalente tayloriano de los «tiempos y movimientos». El resultado será un organigrama  capaz de representar la perfecta disposición de niveles, jerarquías, líneas de autoridad-responsabilidad, hacia arriba, hacia abajo y a los lados.

d) LA IMPERSONALIDAD EN LAS RELACIONES
La división del trabajo, o sea, la distribución de funciones, actividades y tareas, es absolutamente impersonal, se habla de "puestos" y de "funciones", no de personas. Las personas son ocupantes de cargos y no individuos dotados de anhelos, emociones, etc. Asimismo, el poder de cada «persona» también es impersonal, puesto que se deriva del cargo que desempeña. En  consecuencia, también es impersonal la obediencia prestada al superior. Se obedece al «superior», no en atención a la "persona", sino al puesto que ésta ocupa. De esta manera, burocrática es la expresión: "Las personas van y vienen, las instituciones permanecen". Es decir, la organización burocrática privilegia la impersonalidad en adecuación a garantizar dos cuestiones: 1) su permanencia en el tiempo y 2) la estandarización del trabajo en dos áreas: la estandarización de rutinas y de desempeño. De rutinas porque todo el trabajo, en el puesto y nivel que corresponda, "debe" realizarse de igual manera; y estandarización de desempeño porque no importando quien lo realice, de todos modos debe hacerse.

e) JERARQUÍA DE AUTORIDAD
El principio de la jerarquía agrupa a los cargos y funciones y establece las áreas o tramos de  control -las jurisdicciones-. En base a la jerarquía se construyen los escalones y la pirámide burocrática. La jerarquía es en orden y en subordinación y se define con reglas limitadas y específicas. La autoridad y el poder resultante son inherentes al cargo y al "nivel" y no a la persona y su distribución en la estructura reduce al mínimo los "roces", protegiendo al subordinado de la potencial acción arbitraria de su superior, dado que la acción de ambos se procesan dentro de un conjunto mutuamente reconocido de reglas.

f) ESTANDARIZACIÓN DE RUTINAS Y PROCEDIMIENTOS
El desempeño de cada cargo esta burocráticamente determinado por reglas y normas técnicas. Todo esta establecido, ningún ocupante de algún cargo puede hacer lo que quiera, sino lo que la burocracia le impone hacer de acuerdo con rutinas y procedimientos previamente establecidos. Los estándares de desempeño son así fácilmente evaluables, puesto que hay patrones predefinidos para cada puesto y en todos los niveles del aparato. Los manuales de organización, procedimientos y políticas son la viva expresión de esta característica del modelo burocrático.

g) COMPETENCIA TÉCNICA Y MERITOCRACIA
La selección de las personas, en un modelo burocrático, se basa en el mérito y en la competencia técnica y jamás en preferencias personales. Los procesos de admisión, promoción y transferencia del personal son iguales para toda la organización y se basan en criterios generales y racionales, siempre tomando en cuenta el mérito y la capacidad del funcionario. Los exámenes, los concursos, las pruebas y las medidas de desempeño, son vitales en el modelo burocrático.

h) ESPECIALIZACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN
La administración está separada de la «propiedad» en una organización burocrática. Los miembros del cuerpo administrativo no son los mismos que los miembros de la junta de accionistas, que son los propietarios de la empresa. Es decir, en el modelo weberiano los administradores de la burocracia no son los dueños del negocio; esto permite el surgimiento del administrador como «profesional especializado» en dirigir la organización y de ahí el retiro gradual del dueño o capitalista de la gestión de la empresa. Los medios de producción, los  recursos financieros y la tecnología, no son propiedad de los burócratas, pero sin embargo éstos están arriba de ellos. Ni los administradores pueden vender, comprar o heredar su posición o cargo dentro de la estructura, ni los capitalistas pueden administrar la empresa.
i) Profesionalización de los participantes
La burocracia es una organización que se caracteriza por la profesionalización de sus participantes. Cada funcionario de la burocracia es un profesional, por las siguientes razones:

• Es un especialista: está especializado en las actividades de su cargo. Su especialización varía. Quienes ocupan posiciones en la alta posición son generalistas, los que ocupan posiciones más bajas se vuelven, más especialistas;
• Es asalariado: reciben salarios correspondientes al cargo que ocupan. Cuanto más elevado es el cargo, mayor es el salario y, el poder.
• Es ocupante de un cargo: esta es su principal actividad dentro de la organización absorbiendo su tiempo de permanencia.
• Es nominado por un superior jerárquico: es un profesional seleccionado y escogido por su competencia y capacidad, nombrado, asalariado, ascendido o despedido de la organización por su superior jerárquico. El superior jerárquico tiene plena autoridad sobre sus subordinados.
• Su mando es por tiempo indeterminado: no existe una norma o regla que determine su tiempo de permanencia.
• Hace carrera dentro de la organización: puede ser promovido para otros cargos superiores. El funcionario es un profesional que trabaja para hacer carrera a lo largo de su vida.
• No tiene la propiedad de los medios de producción y administración: el administrador maneja la organización en nombre de los propietarios, mientras que el funcionario, para trabajar, necesita las máquinas y los equipos provistos por la organización. Como esas máquinas y esos equipos se van sofisticando, y se vuelven costosos, solamente las grandes organizaciones tienen condiciones financieras para adquirirlos. El administrador conduce la organización, pero no es propietario de los medios de producción. El funcionario utiliza las máquinas y equipos, pero no es dueño de ellas;
• Es fiel al cargo y se identifica con los objetivos de la empresa: el funcionario pasa a defender los intereses de su cargo y de su organización, en detrimento de los demás interese involucrados;
• El administrador profesional tiende a controlar completamente y c/ vez más las burocracias: las burocracias tienden a ser controladas por los administradores profesionales.

j) Completa previsión del funcionamiento
La consecuencia deseada de la burocracia es la previsión del comportamiento de sus miembros. Todos los funcionarios deberán comportarse de acuerdo con las normas y reglamentos de la organización, con el fin de que ésta alcance la máxima eficiencia posible.

La burocracia parece sustentarse en una visión estandarizada del comportamiento humano. Weber no considera la organización informal. La organización informal aparece como un factor de imprevisión de las burocracias, pues el sistema social racional puro presupone que las relaciones y el comportamiento humano son previsibles, ya que todo está bajo el control de normas racionales y legales, escritas y exhaustivas. La organización informal surge como una derivación directa del sistema burocrático, como una consecuencia de la imposibilidad práctica de normatizar y estandarizar el comportamiento humano en las organizaciones.
Tales características son la consecuencia de:

• El desarrollo de las economías monetarias, 
•  El crecimiento y la expansión de las tareas administrativas del Estado moderno
•  La superioridad técnica del tipo burocrático de administración. 

• El Gerencialismo y la Escuela del Valor Público

La doctrina tradicional sobre la administración pública produce una manera de pensar característica de los directivos públicos: la de burócratas, polo opuesto a la de los líderes emprendedores. Su orientación es predominantemente descendente, hacia el control confiable de los procesos, más que extrovertida, hacia el logro de resultados, o ascendente, hacia la renegociación de los mandatos políticos. Su principal objetivo de gestión es perfeccionar las operaciones tradicionales, no innovar con el fin de aumentar su valor para la sociedad.

Es verdad que la sociedad tiene expectativas diferentes para sus directivos públicos y privados. La imaginación, la creatividad, la iniciativa, que son consideradas positivas y motrices del bienestar económico en el ámbito privado, son consideradas peligrosas en el ámbito público. Hay razones para ese deseo de mayor control sobre el desempeño del sector público, especialmente la amenaza siempre latente de la corrupción (transferencia de bienes públicos a manos privadas) pero con frecuencia ello dificulta la creación de valor ante demandas cambiantes, es decir, la necesaria adaptabilidad, flexibilidad y eficiencia ante una sociedad mucho más dinámica que la de tiempos anteriores, cualidades éstas que solo pueden provenir del talento y la imaginación de personas que sepan usar los recursos para satisfacer reales demandas públicas, y por consiguiente, crear valor.

Frente a estas nuevas exigencias han surgido nuevas propuestas: una responde al nombre de gerencialismo, que es el intento de gestionar la administración pública “como si fuera una empresa”, opinión a mi entender exagerada e inconveniente, porque la administración pública, aunque comparta algunos rasgos comunes, no es una empresa privada. Otra es la propuesta de Mark Moore, que es una forma de pensar diferente sobre los directivos públicos: más próxima que la doctrina burocrática tradicional (pero no idéntica) a los directivos privados. Moore ve a los directivos públicos como exploradores, que intentan descubrir, definir y crear valor público; personas que operan más como estrategas que como técnicos, y son más innovadores que continuadores. Ante los temores que este planteo pudiera suscitar, Moore recuerda que el punto de vista burocrático tradicional no solo impide con frecuencia realizar contribuciones útiles, sino que tampoco impide la temida influencia burocrática sobre el proceso político.

En definitiva, el esquema de Moore sobre las funciones y tareas de los directivos públicos para la realización de su misión puede resumirse del siguiente modo:

• Análisis del valor público del propósito.
• Gestión política o “hacia arriba” (hacia el entorno político) para obtener apoyo y legitimidad.
• Gestión “hacia abajo” (hacia la propia organización) para aumentar la capacidad de realizar los propósitos creadores de valor.

La creación de valor público: La finalidad del trabajo directivo en el sector privado es ganar dinero para los propietarios, mediante la producción de bienes y servicios vendibles con ganancia. La finalidad del trabajo directivo en el sector público es crear valor público. El Gobierno debe ser visto como un sector cuyo objeto es crear valor, y que esta es la razón de su trabajo y la justificación de su intervención. En el capítulo 2 estos conceptos serán desarrollados más extensamente.
 
La gestión política es la parte de la gestión estratégica orientada al entorno político, para obtener del mismo reconocimiento, apoyo, legitimidad y mandatos políticos consistentes. Entraña una actitud psicológica y un compromiso ético, para lograr una gestión eficaz y democrática, e involucra cinco tareas principales:

La promoción emprendedora: Se trata de formar una coalición política que apoye una opción predeterminada y pueda neutralizar la oposición.

La gestión del desarrollo de una política: Se trata de gestionar un proceso que lleve a una decisión “de calidad”, no predeterminada.

• La negociación: Se trata de obtener el apoyo de otros mediante un acuerdo que concilie los distintos intereses, visiones y contextos.
• La deliberación pública, el aprendizaje social y el liderazgo: Se trata de usar el poder del gobierno, no para tomar decisiones sino para crear un entorno en el que los ciudadanos puedan participar en el tratamiento de los problemas que los afectan, ideando sus propias soluciones y tomando decisiones mediante el liderazgo social.
• El marketing público: El marketing público, o comunicación estratégica, trata de impulsar ciertas políticas mediante una comunicación que las haga comprensibles, para conseguir apoyo y colaboración.

• Concepto y características de la “Nueva Gestión Pública”

Este apartado está basado en Arnao Rondán, R.I.:(2010) Contribución a la descentralización desde las Municipalidades: Diagnóstico y propuestas para el caso peruano, Edición electrónica gratuita. Texto completo en www.eumed.net/libros/2010a/640/ 
El Banco Interamericano de Desarrollo (BID), como una forma de prestar una contribución adicional a los esfuerzos de reforma que están llevando a cabo los países de la región, y con el convencimiento de que el fortalecimiento de la gestión pública y la gobernabilidad democrática en América Latina y el Caribe contribuirá en forma definitiva a un desarrollo social, económico y político más equitativo, publicó el libro “¿De Burócratas a Gerentes? Las ciencias de la gestión aplicadas a la administración del Estado”.
En este trabajo se sostiene que la búsqueda de un nuevo rol para el Estado   y el afianzamiento de procesos originados en la sociedad civil hacia una gobernabilidad más participativa en América Latina y El Caribe, han abierto las puertas a nuevas corrientes de reflexión sobre el papel que cumplen el gobierno y la sociedad civil en los procesos de desarrollo. “En la actualidad existe un amplio consenso acerca de que tanto el crecimiento económico como la equidad social y la capacidad de competir en los mercados internacionales exigen una buena gestión pública” . El BID, en consonancia con otras agencias de cooperación, ha abordado la reforma del     Estado contemplando tres ámbitos de acción básicos:

•  La creación de mecanismos de contrapeso y salvaguarda que garantice que la- acción de las instituciones ocurra dentro del marco y los objetivos que la sociedad les ha fijado.
•  El mejoramiento de la capacidad interna de las organizaciones e- instituciones públicas para cumplir sus fines y alcanzar sus metas.
•  La modificación de los incentivos sociales y organizativos que permiten y- provocan el cambio que representa toda reforma del Estado y que contribuyen a su consolidación, lo que en muchas ocasiones requiere que se modifique la distribución social del poder existente.

En los tres ámbitos de acción la relevancia del management público es indiscutible, adquiriendo especial importancia en el segundo, es decir, en lo que compete al desarrollo de capacidades institucionales en las diversas organizaciones públicas para que éstas cumplan sus funciones y alcancen sus fines en forma satisfactoria.
Actualmente existe un consenso creciente en torno a la urgencia de que la administración pública cambie si se espera que el proceso de reforma económica y social en América Latina y el Caribe sea exitoso. “Las administraciones públicas de muchos países de la región son típicamente disfuncionales: ineficientes, incapaces de prestar servicios a los más necesitados y bastiones de conductas oportunistas” . Sin una administración pública efectiva, ¿cómo pueden proveerse servicios más eficientemente? ¿Cómo pueden los gobiernos ejercer un papel regulador? ¿Cómo pueden ayudar a los pobres? ¿Y cómo pueden funcionar de una manera que no amenace la disciplina fiscal?
A partir de la década de los ochenta, los gobiernos de América Latina y El Caribe se han esforzado mucho en la reforma, al igual que en otras regiones en vías de desarrollo. Pero no ha surgido un paradigma claro, al menos no en la medida en que se ha producido en áreas como la política macroeconómica, la liberalización del mercado y la privatización. “De hecho, las historias de resultados exitosos son limitadas y la efectividad de la actual variedad de reformas de la administración pública emprendidas en América Latina y el Caribe permanece incierta” .
Las discusiones acerca de la necesidad de mejorar la administración pública no son exclusividad de nuestros países. Crozier plantea que el éxito de una cultura de gestión pública se está convirtiendo en el problema central del desarrollo de los países avanzados. Señala la existencia de dos razones básicas tras este nuevo planteamiento:

• a. El crecimiento de todas las actividades administrativas   está sobrecargando de manera extraordinaria los recursos asignables, financieros y humanos, y ya no pueden ser administrados con las herramientas tradicionales de la jerarquía administrativa.
• b. Estamos viviendo una verdadera revolución, no solamente en las actividades humanas, sino también en el funcionamiento de los sistemas de relaciones de poder. El sistema burocrático que originó la estructura de nuestro aparato colectivo de toma de decisiones ha tenido un gran impacto sobre nuestro sistema industrial, pero no logra ajustarse a las exigencias de la presente era totalmente nueva y diferente. Ahora nos vemos obligados a funcionar dentro de un nuevo paradigma que pudiéramos llamar la cultura de gestión pública. Nuestro razonamiento tradicional, con la figura central del servidor público obediente, que ejecutaba las decisiones adoptadas mediante el debido proceso democrático, no se ajusta a la nueva realidad. El orden de capas burocráticas superpuestas resulta demasiado engorroso para ser aplicado a la complejidad del mundo moderno.

Según Koldo Echebarría y Xavier Mendoza, el nacimiento del New Public Management (NPM) constituye una de las tendencias internacionales más notables en la administración pública, convirtiéndose en la denominación común del conjunto de doctrinas muy similares que han dominado la agenda de la reforma burocrática en numerosos países de la OCDE, desde finales de los años setenta.
El interés por el management refleja las dificultades que encuentra la administración pública para adaptarse a la escala y complejidad de los problemas que le plantea la sociedad actual. Las nuevas circunstancias económicas, políticas y sociales ponen de manifiesto las limitaciones de las perspectivas tradicionales que han proporcionado a la administración sus modelos de conducta durante las últimas décadas. Al mismo tiempo, el management público promete aliviar la presión económica sobre recursos escasos y atender las demandas insatisfechas de los usuarios de los servicios públicos, al tiempo que sirve de pretexto para adoptar decisiones políticas duras e impopulares de cualquier signo ideológico.

• La Re-Administración:

Concepto de re-administración.

La re-administración1 es un concepto y una técnica de cambio organizacional que se viene difundiendo en estos últimos años y que es el equivalente (o la adaptación) de la reingeniería aplicada al caso de la Administración Pública, para la ejecución de cambios positivos y exitosos en ese ámbito público, cambios requeridos por los cambios del contexto social, a ritmo acelerado, a diferencia del lento gradualismo  de los procesos de mejora continua.

Elementos básicos y criterios adoptados

• El objetivo es buscar mejoras sustanciales en el servicio para los ciudadanos-clientes y para los empleados.
• Hay una preocupación central por el impacto social y ético de las acciones.
• Se procura trabajar a la vez en todas las dimensiones del tiempo: el largo, el mediano y el corto plazo.
• El alcance de los cambios en general es profundo, sistémico y holistico.
• La filosofía de gestión es evolucionista.
• La estrategia de gestión es, en general, de soluciones incrementales y ocasionalmente revolucionarias.
• Se parte de la idea de que la base de toda organización es la gente, y que la motivación debe formar parte de los cambios
• Los cambios consisten en adaptar estructuras y procedimientos existentes y en agregar nuevas estructuras y procedimientos.
• Se reconoce la creciente importancia de los recursos informáticos.

En síntesis se trata de:

• Lograr una lúcida comprensión del contexto.
• Asumir una misión y unos objetivos coherentes con ella.
• Desarrollar al máximo el potencial de los recursos humanos.
• Gestionar eficientemente los recursos materiales y financieros.
• Lograr resultados socialmente relevantes.

Principales tendencias estratégicas

Las principales tendencias estratégicas se refieren a:

• Perfeccionar la capacidad diagnóstica de situaciones
• Analizar críticamente los flujos de trabajo
• Formar equipos interdisciplinarios
• Reducir el número de niveles jerárquicos.
• Buscar modalidades participativas de dirección.
• Formar, capacitar y desarrollar sistemáticamente los recursos humanos.
• Centrar la atención en los requerimientos del ciudadano-cliente.

La nueva gestión de los RR.HH.

La nueva gestión de los recursos humanos se plantea los siguientes objetivos:

• Buscar más diversidad y polivalencia.
• Lograr más equilibrio entre familia y trabajo.
• Incorporar nuevas categorías de trabajadores y nuevas formas de trabajo.
• Asumir las presiones competitivas de la globalización.
• Asumir la necesidad de una planificación estratégica de los recursos humanos.
• Otorgar mayor participación, capacitación y empoderamiento a los empleados.
• Incorporar las modalidades del trabajo en equipo.
• Formar grupos de trabajo semi-autónomos.
• Otogar premios y reconocimientos a grupos de desempeño meritorio.
• Procurar el desarrollo de habilidades transversales.
• Rediseñar puestos con criterios de gama de trabajo enriquecido.
• Identificar valorativamente las tareas.
• Establecer sistemas de rotación en los puestos de trabajo.
• Promover la autonomía en el desempeño, sin perder coordinación.
• Establecer sistemas eficientes de comunicación.
• Formar para el trabajo basado en el conocimiento.
• Tener en cuenta el crecimiento de las expectativas del empleado y también de las expectativas sociales.

La gestión del cambio organizacional

En general se busca vencer la resistencia al cambio mediante una adecuada y convincente comunicación, una amplia participación de todos en las decisiones y la creación paciente de bases de consenso para lograr reestructuraciones y cambios procedimientales de beneficio general para empleados y ciudadanos.