Regimen sancionador de los montes

Alejandro García Abad (CV)
Becario FPI en el Departamento de Dcho.Público de la Universidad de Zaragoza

Resumen:
En esta comunicación se presenta una tesis que trata de abordar la sistematización del régimen sancionador en derecho forestal dentro del contexto español. A lo largo de seis apartados, tras una breve descripción del estado de la cuestión, se recorren los aspectos fundamentales de la normativa forestal, la metodología y objetivo a desarrollar, en los que se analizan los problemas jurídicos actuales que plantea la dispersión normativa en el sector de los montes en nuestro estado autonómico, las discusiones doctrinales acerca de los principios jurídicos afectados en derecho sancionador administrativo, y un breve comentario al borrador del anteproyecto de ley que modifica la actual ley 43/2003 de Montes del Estado.
Palabras clave / Keywords:
Sanción, monte, forestal, regimen sancionador, sistema, ius puniendi.

1.- INTRODUCCIÓN:

             Según los últimos datos disponibles, en el Reino de España constan 27.664.674 hectáreas de superficie forestal respecto a las 50.478.200 del total de superficie del Estado. Más de la mitad del territorio estatal esta clasificado como “monte”, un concepto jurídico cuyas implicaciones y contenido han ido variando en sucesivas regulaciones.1

Los montes trascienden fronteras administrativas y políticas e incluso su categorización como bienes públicos o privados, son ecosistemas que deben ser tratados de un modo integrado. Su régimen de protección jurídica, el cual emana del Art. 45 de la Constitución Española de 1978, deriva esencialmente de su valor ambiental.

            En dicho régimen, la utilización racional de los recursos naturales y en concreto los forestales, ha representado la base de los mecanismos legales y políticas públicas para su conservación y aprovechamiento sostenible, que tiene en cuenta la multifuncionalidad ambiental, protectora, productora, cultural, paisajística o recreativas del monte. La evolución de las funciónes del Medio Ambiente hacia su concepción actual, recogido con diferente alcance en las leyes de protección de la naturaleza hasta la vigente Ley 42/2007 de 13 de diciembre de Patrimonio Natural y de la Biodiversidad, ha llevado al Art. 45 CE a rivalizar en alcance y preeminencia con otros derechos constitucionales reconocidos como la libre circulación, la propiedad privada o la libertad de empresa (Arts. 19, 33 y 38 de la CE), en aras del interés general, la solidaridad colectiva y el desarrollo integral de las generaciones futuras.

            Todo ello se refleja en las últimas décadas en la legislación sectorial administrativa, particularmente en la forestal, donde la necesidad de introducir los nuevos mecanismos de protección, planificación y valores ambientales europeos, llevaron al legislador estatal a sustituir la longeva y preconstitucional Ley de montes de 1957 por la actual Ley 43/2003 de 21 de noviembre, modificada ampliamente en 2006. En ese proceso legislativo estatal y los paralelos procesos autonómicos, una materia sensible ha sido la potestad y el régimen sancionador, que han sufrido particularmente la dispersión normativa y la descentralización administrativa, generando muchos problemas e incongruencias legales.
           
            Ante dichas circunstancias, por medio de esta comunicación, vengo a presentar la el proyecto de tesis doctoral que comparte título y doctorando, en la que se tratará la necesidad de investigación para avanzar en la solución a un ámbito jurídico no exento de problemas.

2.- METODOLOGÍA Y OBJETIVO:

Con esta hipótesis, se aborda la elaboración de un trabajo científico, basado en la siguiente metodología jurídica: Estudio histórico de las sanciones en materia forestal, estudio y análisis de la regulación existente, conclusiones jurisprudenciales sobre la base de conflictos jurídicos reales en materia de sanciones forestales, estudio de la doctrina especializada y las propuestas de mejora en la regulación (extrapolación o integración) de fórmulas normativas ya existentes en otros sectores, además del análisis de la experiencia comparada en territorios con gran tradición forestalista y éxito en la gestión y administración de los recursos forestales (Alemania, Austria, Francia). Se tratará en un capítulo específico la cuestión relativa a los incendios forestales, dada su especificidad y trascendencia.
            Como objetivo, se pretende obtener una redacción sistematizada del régimen sancionador de los montes en el Reino de España, en un texto analítico y con propuestas de mejoras en la regulación, que traten de alcanzar un mayor grado de armonización territorial, eficacia y coherencia dentro del ordenamiento jurídico español.

3.- CONDICIONES ACTUALES Y MARCO LEGAL:

Como objeto de Derecho, en la coyuntura actual de nuestro país, los montes se enmarcan en un complejo escenario jurídico y con gran dispersión normativa donde encontramos:

• En primer lugar el Derecho Internacional, principalmente “soft-law”: tratados multilaterales, como los Convenios sobre el Cambio Climático (Nueva York, 1992), la Diversidad Biológica (Río, 1992) o la Desertificación (París, 1994), Johanesburgo 2002, etc. Donde destaca la ausencia de un instrumento de vocación mundial para la protección del bosque; y el Derecho Comunitario en materia ambiental y forestal, el cual deja a los Estados miembros como actores principales según el principio de subsidiariedad con el propósito de una gestión forestal sostenible, e impregna en su ordenamiento los principios de “cautela”, “acción preventiva”, “quien contamina paga”, “corrección de atentados al medio en la fuente” y “no regresión”. La mayoría de las disposiciones normativas de la Unión Europea aprobadas hasta ahora en materia forestal han estado ligadas a la PAC y han regulado principalmente acciones de fomento por medio del otorgamiento de subvenciones y ayudas, Los incendios forestales y la contaminación atmosférica son los principales factores que ponen en peligro el desarrollo sostenible de los bosques de la Unión Europea y se han plasmado en varios reglamentos y planes como el “Eje Bosque” o “Forest Focus” y actualmente en el Plan de acción de la UE para los bosques (Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo, de 15 de junio de 2006, COM 2006 302 final) 2.

• En segundo lugar, un marco constitucional delimitado legal y jurisprudencialmente que distribuye en tres niveles territoriales las competencias en materia forestal, las cuales han generado mayoritariamente a partir de su inclusión en los diversos estatutos de autonomía, sendos preceptos en materia forestal: 1-Estatal (en que el estado tiene la competencia exclusiva en legislación básica a tenor del Art. 148.1.9ªCE), 2-Autonómico (derivado de las competencias asumidas por las CCAA según el Art. 149.1.23ª CE), y 3-Local (se recogen sus competencias en el Art. 9 de la Ley 43/2003 de Montes, el Art.84 del TRLBRL y los Artículos 38-40 del Reglamento de bienes de Entidades Locales );

• En tercer lugar, en cuanto bienes ubicuos dentro del territorio nacional y transversales (cumplen funciones: social, ambiental, cultural, económica, recreativa, etc.), se ven afectados por la legislación sectorial y planificación de ordenación del territorio, urbanismo, medio ambiente, turismo o de aguas, entre otras.

• Por último, la mayor conciencia jurídica ambiental, los avances en la técnica y los cambios clímatico y social, han derivado en la aparición de nuevas formas de uso, nuevas conductas lesivas, peligros y amenazas al monte, que han generado nuevas perspectivas de ordenación forestal, así como nuevas inquietudes de las administraciones en materia de gestión y planificación. Destacan los usos recreativos del monte, la Ley 26/2007 de 23 de octubre de Responsabilidad Medioambiental, la potestad de exigencia de responsabilidad ambiental como alternativa a la sancionadora o las modificaciones recientes del código penal, especialmente tras la inclusión de las personas jurídicas penalmente responsables.

Todos estos factores condicionan una regulación de las sanciones en la legislación de montes que, en la actualidad, adolece de graves problemas señalados reiterádamente por la doctrina y que tratare de exponer a continuación brevemente.

4.- LA DISPERSIÓN NORMATIVA:

 Quizá el más evidente de los problemas, y probablemente generador de ulteriores defectos en la regulación, sea la dispersión normativa que ha generado importantes desigualdades territoriales, problemas de legitimidad, falta de coherencia entre las infracciones y sanciones administrativas y los regímenes sancionadores. El origen de este problema podemos encontrarlo en la diferente orientación y enfoques de las leyes autonómicas (Entre las denominaciones hallamos gran variedad: Ley de Montes, Ley de Gestión Forestal Sostenible, Ley de Patrimonio Forestal, Ley de Protección Forestal y de la Naturaleza, Ley de Montes y Espacios Naturales Protegidos, etc.); así como en la falta de adecuación entre las Leyes de Montes autonómicas de desarrollo y la Ley básica estatal.
Esta falta de adecuación se debe a que tras la aprobación de la constitución de 1978, un gran número de CC.AA. aprobaron textos legales en materia forestal en el ejercicio de sus competencias, de manera acorde a la antigua ley de Montes de 1957 que aun hoy siguen vigentes y sin haber modificado su articulado sustancialmente (salvo en cuestiones puntuales como la adaptación a la directiva de servicios) y otras sin embargo, bien legislaron tras la aprobación de la nueva ley básica de Montes de 2003-2006, o bien adecuaron sus leyes anteriores a la nueva ley básica estatal, siendo estas actualizaciones en ocasiones de manera coherente con la ley básica y en otras variando algunas de las normas del capítulo de infracciones y sanciones. Otras CC.AA. simplemente no han legislado en materia de Montes en ninguno de los dos procesos. Como consecuencia de esta dispersión, podemos decir que el régimen sancionador de montes en España no es acorde al ordenamiento con carácter generales, derivando así en una deficiente administración, orden y control de los montes, el menoscabo del bien jurídico que se pretende proteger y el consiguiente impacto en el entorno natural, así como las restantes afecciones que se deducen. A continuación vemos el estado de la legislación autonómica en cada Comunidad Autónoma:

NO CUENTAN CON LEY DE MONTES:

• BALEARES: Sin embargo en la Ley 13/2005, de 27 de diciembre, de medidas tributarias y administrativas, en el Capítulo VII, Art. 52 se tipifica una nueva infracción administrativa en materia de montes y que sólo afecta a ciclomotores, motocicletas y quads.
• CANARIAS.
• CANTABRIA: actualmente en tramitación, anteproyecto de ley: Crea los cuerpos de Técnicos Auxiliares del Medio Natural y los Agentes del Medio Natural.
• EXTREMADURA.
• MURCIA: en proceso de elaboración.

CC.AA. CON LEGISLACIÓN FORESTAL ANTERIOR A LA LEY DE MONTES 2003-2006.

• ANDALUCÍA: Ley 2/1992 de 15 de junio de Montes de Andalucía. (Establece sanciones muy graves hasta 10 millones de Ptas.-60.000€ y define las “especialmente graves” que no aparecen en la ley básica hasta  50 millones de Ptas.-300.000€).
• CATALUÑA: Ley 6/1988, de 30 de marzo, Forestal de Cataluña. (Solo adecuada a la directiva de servicios. Especial atención al límite de las sanciones muy graves por 30.000€).
• MADRID: Ley 16/1995, de 4 de mayo de Protección Forestal y de la Naturaleza de Madrid. (Establece sanciones con límite de 300.000€ y regula la vigilancia y los agentes forestales. Desde 2007 en suspenso por recurso de inconstitucionalidad y un auto de 2008 lo ratifica, no habla de la Ley de montes 57).
• NAVARRA: Ley Foral 13/1990, de 31 de diciembre de Patrimonio Forestal de Navarra (actualiza algunos aspectos como la cuantía de las sanciones, pero no la prescripción de las infracciones, donde establece 3 años para muy graves).
• PAÍS VASCO: Norma Foral de VIZCAIA: Norma Foral 3/1994, de 2 de junio de Montes y ENP (cuantías de las sanciones sin actualizar, la prescripción de las infracciones es menor y la de las sanciones 5 años en todo caso).
• RIOJA: Ley 2/1995, de 10 de febrero de Patrimonio Forestal de la Rioja.
  (Las sanciones muy graves van desde los 5 a los 50mill.ptas a diferencia de las otras comunidades que establecen el límite en 10mill. Establece un incremento del 100% de la sanción en Espacios Naturales Protegidos y la posibilidad de actualizar las sanciones según el IPC.)
• VALENCIA: Ley 3/1993, de 9 de diciembre Forestal de Valencia. (Establece la posibilidad de nombrar guardas jurado medioambientales en zonas sensibles o periodos de mayor riesgo, además de la posibilidad de contar con voluntariado. Prescripcion de infracciones graves a los 3 años, leves 6 meses).

CC.AA CON LEGISLACIÓN FORESTAL POSTERIOR A LA LEY DE MONTES 2003-2006.

• ARAGÓN: Ley 15/2006 de 28 de diciembre de Montes de Aragón. (Establece un nivel de administración forestal comarcal, para los montes que estén íntegramente en su territorio con competencias de policía, entre otras; establece el fondo de mejora al que se destinan los pagos por daños y perjuicios en procedimientos de sanciones en montes catalogados; considera el árbol como valor a proteger, incorpora el Catálogo de “Árboles Singulares de Aragón” entre las fórmulas de gestión y su consideración en el desarrollo autonómico del régimen sancionador establecido en la Ley Básica de Montes.
• ASTURIAS: Ley del Principado de Asturias 3/2004, de 23 de noviembre, de Montes y Ordenación Forestal.
• CASTILLA-LA MANCHA: Ley 3/2008 de 12 de junio de Montes y Gestión Forestal Sostenible de Castilla-La Mancha. (Prescripción de las sanciones agravada respecto a la ley básica 5 años frente a 3 en las muy graves, 3 frente a 2 en las graves; regula la previsión de un cuerpo de policía forestal, los “agentes medioambientales”).
• CASTILLA-LEÓN: Ley 3/2009, de 6 de abril de Montes de Castilla y León. (Presta especial atención al uso recreativo y educativo del monte. También regula los “agentes forestales” como autoridad).
• GALICIA: Ley 7/2012, de 28 de junio de Montes de Galicia. (Crea el “Registro de Infractores”, establece el plazo de caducidad para el procedimiento sancionador de montes en 9 meses, sobre el genérico de 6 meses).
• PAÍS VASCO: Norma Foral 7/2006, de 20 de octubre de GUIPUZCOA.  (Establece circunstancias modificativas de la responsabilidad, y regula los responsables de las infracciones, establece una regulación completa y exhaustiva del procedimiento sancionador administrativo en materia de montes). Norma Foral 11/2007, de 26 de marzo, de Montes de ÁLAVA. (contempla la posibilidad de que la resolución sancionadora proponga la sustitución de la multa que pueda imponerse por la realización de actividades en beneficio del monte).

Se manifiesta la falta de unanimidad en cuestiones tan básicas como la cuantía máxima y mínima que pueda ser objeto de sanción pecuniaria correspondiente a los diferentes niveles de gravedad de las conductas y sus consiguientes sanciones. En las mismas categorías de gravedad de las infracciones hay especialidades (Ej.: “infracciones especialmente graves” en la Ley andaluza). También en los criterios de establecimiento de la gravedad, en la prescripción de las sanciones, etc.

Es curioso el caso del País Vasco, donde los tres territorios históricos tienen un régimen muy diferente entre si. Siendo las de Álava y Guipúzcoa regulaciones más modernas que la de Vizcaya.

Quizá sería conveniente tratar de uniformizar las sanciones más severas y las conductas infractoras más graves por medio de la legislación básica, so pena de un escenario de enorme desigualdad, incoherencia e inseguridad jurídica.

5.- OTRAS CUESTIONES CONFLICTIVAS:

Tras observar esta visión general de la legislación autonómica en materia del régimen sancionador de Montes, se plantean numerosas cuestiones susceptibles de discusión y debate doctrinal.  

Uno de los posibles debates, es sobre los cuerpos u órganos de la administración encargados de la función de policía, del control de los Montes y de las prescripciones legales en materia de conservación, protección y sanción de las infracciones. Entre otras dudas, podemos plantearnos que administraciones territoriales habrían de actuar, ya que muchas veces estan sin definir suficientemente en las leyes autonómicas (órganos regionales, locales o supralocales); y asimismo, en cuanto al sector desde el cual habrían de abordarse las competencias y funciones. Así, según las diferentes vías de dotación de dichos servicios, podrían ser funcionarios dependientes de la administración forestal autonómic. por medio de cuerpos independientes con funciones de protección ambiental,  dentro de la guardería forestal, o bien por el personal específico de los Espacios Naturales Protegidos (como en el caso del personal de Parques Nacionales).  Son muchas las posibilidades que se abren dentro del marco descentralizado para perseguir los objetivos comunes y la planificación, aunque con tanta diversidad, muchas veces se escaparían a la potestad de control y supervisión de la administración. Además,  ante esta circunstancia, se genera una gran desigualdad en cuanto a dichos cuerpos en los diferentes territorios o al contrario, por la ausencia de personal destinado a esas funciones concretas, con la ausencia de especialización y profesionalidad a medio y largo plazo que ello implica.

“La política de reglamentación en materia forestal ha fracasado en buena medida por su misma inexistencia y, secundariamente, por la falta de medios para su aplicación... Sin medios humanos ni financieros no hay manera de lograr resultados.”3

Tal y como afirma LÓPEZ RAMÓN, independientemente de los problemas de dispersión e hiperregulación que pudiera haber, o de falta de desarrollo reglamentario, el hecho de que la administración Forestal no cuente con medios financieros y personales suficientes, condiciona mucho las posibilidades de cumplimiento de las previsiones legales, en cuando a las obligaciones y objetivos de la planificación, información, policía y control. Este fenómeno depende mucho del poder ejecutivo y la organización administrativa consiguiente, de las posibilidades económicas y potencial que se prevéan en cada momento. A día de hoy, podemos afirmar que la administración forestal está en claro adelgazamiento, independientemente de la crisis económica. A pesar de los esfuerzos normativos que puedan realizarse por buscar un buen marco jurídico, éstos mínimos recursos en las administraciones forestales, habrán de estar presentes para llevarlos a buen puerto.
Un ejemplos de iniciativas positivas en el régimen sancionador forestal es el “Registro de Infractores” previsto en la reciente normativa forestal gallega.

Una de las consecuencias del fenómeno de la expansión del Derecho Administrativo, es la diversidad de ordenamientos y procedimientos que concurren sobre un mismo soporte físico, el monte. Estos abordan desde diferentes sectores (aguas, montes, biodiversidad, paisaje, etc.) soluciones y sanciones diferentes ante un mismo hecho o conducta ilícita, que da lugar a infracciones y sanciones tipificadas de manera diferente. Esto se agrava más aún por el fenómeno de la dispersión en un mismo sector, ya que se dará soluciones divergentes según quien sea la autoridad que concurra al lugar, el tipo de monte en el que se esté, la Comunidad Autónoma o incluso el Municipio en el que se encuentre el supuesto infractor o el monte dañado.

Por otro lado, un debate que no se ha cerrado completamente, es el de la relación entre el derecho administrativo sancionador y el derecho penal, en la protección del medio ambiente y la delgada linea que separa a ambos. Éste debate reside en la necesidad y pertinencia o no de las sanciones para corregir conductas dañinas para el bien jurídico protegido (el Monte, el Bosque, especies singulares, etc.). ¿Es realmente tal? ¿Cuántas sanciones se terminan imponiendo? Hay debate acerca de la función de la sanción, en torno al principio non bis in ídem, y a la coherencia con nuestro derecho penal. Existen medidas al alcance de la administración con efectos similares en cuanto a protección del bien jurídico, y que no buscan la conducta represiva. Y asimismo hay penas que, siendo más graves por el hecho de ser del orden penal, tienen menos capacidad de ejercer una carga negativa en el ciudadano, y su función represiva no es suficiente para evitar la conducta delictiva o prevenirla. Es por tanto necesario revisar los objetivos punitivos (no siempre necesarios) y hallar otros mecanismos de reconducción de las conductas, ver la posibilidad de revisar las sanciones en coherencia con el derecho penal y su armonización respecto a la protección que se le da al bien jurídico protegido en relación al ciudadano (potencial sancionado) y al delincuente (potencial condenado).

“En referencia a la utilización del derecho penal para bienes jurídicos fundamentales, no toda conducta lesiva justifica una represión penal (solo las modalidades de ataque más peligrosas)” 4. Mi duda en este punto es: ¿Qué significa peligrosas? Nos referimos a la potencialidad de generar daño, al daño efectivo, al coste de reparación del daño, al coste de oportunidad y el lucro cesante, al daño ambiental, a la imposibilidad de ejecutar la planificación y reparar unos daños dificilmente cuantificables? ¿Cómo podemos establecer una graduación para ese tipo de peligros en acciones frente al medio ambiente? Y digo esto, ya que la justificación de la especialización y lo técnico se ha utilizado para todas las remisiones sancionadoras en materia ambiental.

Creo que se ha creado cierta confusión, según se aprecia en la evolución de las conductas delictivas y los ilícitos penales que se van tipificando, con el reformismo que impera en las administración a consecuencia de los cambios en las tendencias políticas. Al fin y a la postre, el bien jurídico protegido (el monte) no varía una vez declarado y las formas de afectarlo o dañarlo con conductas penalmente punibles, no varían en determinados sectores de la protección del medio ambiente. Al final, se trata de la elección de trasladar la responsabilidad de decidir sobre la casuística y lo técnico a las administraciones en lugar de los jueces ordinarios. Es una decisión del legislador, que actúa como gestor. No esta claro sin embargo, que la mayor especialización de la administración competente, le otorgue mayor capacidad para decidir sobre los ilícitos penales que a los jueces ordinarios; sobretodo si tenemos en cuenta la falta de personal especializado y profesional en una estructura orgánica en claro retroceso, donde el órgano sancionador es ocupado por personal muchas veces de designación política y no siempre entre los funcionarios del sector.

También es importante recabar en cuestiones relativas al ámbito forestal relacionadas con el derecho sancionador en general. Por ejemplo, sobre el cumplimiento de los principios que han de regir la potestad sancionadora: el principio de legalidad (25.1 CE) complementado con el principio de tipicidad y la  reserva de ley 5; los principios de culpabilidad, proporcionalidad, prohibición de la interpretación extensiva o analogica, non bis in ídem, entre otros. En este sentido tanto el Tribunal Constitucional, como el Tribunal Supremo se han manifestado en diversas ocasiones a cerca de su conformidad en la aplicación de estos principios de Derecho Penal en el Derecho Administrativo, con alguna matización. Si bien, dicha aplicación es únicamente exigibles en los casos en que se manifieste el ius puniendi del Estado y no podrá extenderse a otros ámbitos que no sean específicos del ilícito penal o administrativo regidos por otros principios y fines del ordenamiento, por su mera condición de ser restrictivos de derechos, aunque estén comprendidos en una misma resolución (Ej. Resolución administrativa sancionadora con sanción y responsabilidad civil).

Algunas figuras legales que pese a tener efectos negativos para el administrado no son consideradas como sanción, pues no todas las acciones de la administración que tienen un carácter de gravamen al administrado son sanciones. Entre estas figuras, destacan: las medidas coercitivas (con la finalidad de constreñir al cumplimiento de un deber jurídico), la responsabilidad civil y administrativa, las medidas provisionales, las medidas de policía (con el fin de la consecución del buen orden en el uso de los bienes públicos, así como el de velar por el cumplimiento estricto de las leyes y disposiciones complementarias frente a quien se desenvuelve sin observar las condiciones establecidas en el Ordenamiento Jurídico para el ejercicio de una determinada actividad), la revocación de autorizaciones y licencias o la caducidad de concesiones, la imposibilidad de acceder a subvenciones del gobierno, etc. Todas ellas son perfectamente configurables legal y reglamentariamente y pueden ejercer simultáneamente la protección del bien jurídico protegido. Es totalmente posible la acumulación  es estas medidas con la sanción administrativas, sin quebrantar con ello el principio non bis in ídem. De esta manera, además de sancionar (que también puede tener un efecto disuasorio en algunos casos), se trataría más bien de evitar el peligro por medio de la prevención. Y es probablemente una dirección a la larga más económica que la de la sanción, habida cuenta de lo escaso y frágil del bien jurídico protegido en este período de calentamiento global y destrucción de grandes masas arbóreas.

6.- LA FURURA REFORMA DE LA LEY DE 43/2003 DE MONTES DEL ESTADO:

Si bien no es un documento vinculante ni oficial, ya circula al alcance de los interesados el cuarto borrador de modificaciones a la Ley de Montes. Este documento introduce modificaciones importantes: establece el régimen de las diferentes responsabilidades por accidentes con especies cinegéticas en diversos supuestos, como alternativa a las sanciones o la inseguridad jurídica y su determinación por medio de  pronunciamientos judiciales.

Así mismo regula nuevas figuras de gestión forestal por los ciudadanos, como las sociedades forestales o montes de socios. Ambas figuras ya existían en Galicia y en naciones de gran tradición forestal como Alemania y pueden generar una mayor implicación de nuevos actores en la consecución de los planes y objetivos forestales.

Establece también una unificación de las licencias y aprovechamientos cinegéticos, y prevé centralizar la información en el Registro Nacional de Caza y Pesca de nueva creación.

Introduce también en el artículo 50.1 una polémica clausula de excepcionalidad en terrenos de titularidad pública, para el cambio del terreno de uso forestal cuando concurra un interés general prevalente, apreciado por ley, siempre que se adopten las medidas compensatorias necesarias para recuperar el equivalente a la superficie quemada, identificándolas antes del cambio de uso. La polémica reside en que la ambigüedad de la redacción, abre la puerta al fomento de nuevos incendios forestales por el efecto llamada a posibles especuladores urbanísticos.  En mi opinión, si se matiza la redacción para eliminar posibles burlas, es una medida que puede dar salida a la promoción y reacondicionamiento de grandes áreas cuya recuperación sería en muchos casos más costosa que la plantación de nuevas zonas forestales o la conversión de zonas agrícolas en desuso para las reforestaciones compensatorias. Ahora bien, siempre y cuando estos usos cuyo interés general se reconociera legalmente (por una disposición con rango legal ad hoc se entiende), se invistieran de otras medidas de control y garantía ambiental como la Evaluación de Impacto Ambiental.

En el preambulo de las modificaciones se incluye asimismo la modificación de los criterios para establecer la gravedad de las sanciones, con la inclusión del criterio del daño económico ocasionado (una forma de medida de la importancia de dicho daño como modulador de la gravedad de la infracción). De este modo, se esta introduciendo un doble elemento de gravamen que además es de muy dificil cuantificación (puede dar lugar a elementos especulativos), pues resulta muy complejo calcular el coste de la reposición. Además, el pago de los daños y perjuicios (que ya se debía pagar según la redacción anterior) es aumentado a su vez, con una cláusula por la que habrá de imponerse una sación que sea el doble del valor de la madera ilícitamente comercializada o repuesta.
Por otro lado, al seleccionar dicho criterio, se dejan de lado otros criterios que podrían considerarse igualmente válidos para el establecimiento de la gravedad de la sanción aplicable, como la reiteración, el ánimo de lucro, el grado de perdida de biodiversidad, etc., que si aparecen en la Ley Gallega de 2012:

“Artículo 132. Criterios para la graduación de las sanciones:
1. Para la concreta determinación de la sanción a imponer, entre las asignadas a cada tipo de infracción, se tomarán en consideración, además de los criterios establecidos en la Ley 43/2003, de 21 de noviembre , de montes, los que siguen, que habrán de ser debidamente motivados en la resolución del procedimiento:
a) La intencionalidad.
b) La situación de riesgo generado para las personas o los bienes.
c) El ánimo de lucro.
d) Los perjuicios causados y la irreversibilidad de los mismos.
e) La trascendencia social, medioambiental o paisajística.
f) La agrupación u organización para cometer la infracción.
g) Que la infracción fuera cometida en zona quemada o declarada como de especial riesgo de incendios.
h) La reiteración, entendida como la concurrencia de varias irregularidades que se sancionen en el mismo procedimiento.
i) La reincidencia en la comisión de una infracción de la misma naturaleza en el último año. El plazo comenzará a contarse desde el día siguiente a aquel en que adquiriese firmeza la resolución en vía administrativa.
j) Que la infracción tuviera lugar en un monte que posea deslinde, sea este público o vecinal en mano común.
k) El reconocimiento y la reparación de las infracciones o la restauración del daño causado antes de que se resolviese el correspondiente procedimiento sancionador.
l) La superficie afectada y el valor atribuido a cada tipo de cobertura vegetal.
m) El grado de pérdida de la biodiversidad o erosión que implicase la comisión de la infracción.
2. No se aplicarán como criterios para la graduación de las sanciones las circunstancias contempladas en el apartado anterior de este artículo cuando estuvieran contenidos en la descripción de la conducta infractora o formasen parte del propio ilícito administrativo.”

7.- BIBLIOGRAFÍA

- BERMEJO VERA, José (2009): “Derecho Administrativo. Parte Especial”. Séptima edición. Ed. Thomson Civitas.

- CALVO SANCHEZ, Luis. Coord. (2005): “Comentarios sistemáticos a la ley 43/2003, de 21 de noviembre, de Montes. Estudio de Derecho Forestal Estatal y Autonómico”. Ed. Thomson Civitas.

- LÓPEZ RAMÓN, Fernando
            - (2011): “Introducción general: regresiones de Derecho ambiental”. Observatorio de Políticas Ambientales. Ed. Aranzadi. Págs. 19-27.
            - (2009):  “Política ecológica y pluralismo territorial. Ensayo sobre los problemas de articulación de los poderes públicospara la conservación de la biodiversidad”. Ed. Marcial Pons.
            - (2004): “Crítica jurídica de la nueva ley de montes”, Revista valenciana de economía y hacienda, Pags. 29-46. Nº10.
            -  (2002): “Principios de Derecho Forestal”. Ed. Aranzadi.

- LOZANO CUTANDA, Blanca y ALLI TURRILLAS, Juan-Cruz (2005):
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- MAGRAMA, Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente. (2009): Mapa Forestal de España MFE50, Diciembre.

- MORENO MOLINA, José Antonio (1998): “La protección ambiental de los bosques”. Ed. Marcial Pons.

- MOREU CARBONELL, Elisa (1995): “Relaciones entre el derecho administrativo y el derecho penal en la protección del medio ambiente”. Revista española de derecho administrativo. Ed. Cívitas. Nº87 julio/septiembre.

- VV.AA. (2009):“Protección jurídica de los montes”, Derecho de los Bienes Públicos, Ed. Aranzadi Civitas, Directores: PAREJO ALFONSO, L y PALOMAR OLMEDA, A. Pamplona. ISBN: 978-84-9903-362-4